II SA/Kr 368/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: WSA Krystyna Daniel (spr.) WSA Magda Froncisz Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi T. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 19 grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego T. R. kwotę 500 zł (pięćset złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta decyzją z 29 maja 2013 r., na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1589), na wniosek W. W., ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku gospodarczo - składowego (przechowywanie i remonty bieżące żaglówki i motorówki) na działce nr [...] i [...] (obr. [...]) przy ul. S. w K.". Organ wskazał, że załączniki: Nr 1- warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, Nr 2 - część graficzna warunków zabudowy, Nr 3 - część tekstowa wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej i Nr 4 - część graficzna wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej stanowią integralną część decyzji. W uzasadnieniu organ podał, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla wskazanej inwestycji wpłynął w dniu 27 kwietnia 2005 r. W pismach z 15 grudnia 2009 r. oraz 12 stycznia 2010 r. inwestor doprecyzował wniosek oraz dokonał jego korekty. Orzekając w sprawie organ był związany wyrokiem z 24 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1732/11, którym uchylono wydane w sprawie decyzje obydwu instancji. Stosując się do wytycznych sądu ustalono pełny krąg stron postępowania. Teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W toku postępowania uzyskano opinię Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu z 21 listopada 2012 r. znak: [...] w zakresie infrastruktury i obsługi komunikacyjnej oraz możliwości podłączenia z drogą publiczną. W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Projekt decyzji został sporządzony przez osobę posiadającą wymagane ustawą uprawnienia. Następnie organ odniósł się do zastrzeżeń wniesionych przez T. R. w toku postępowania dotyczących: nieprawidłowego określenia obszaru analizowanego poprzez objęcie analizą działek dostępnych z innej drogi publicznej, nieprawidłowo przyjętej do obliczeń wskaźnika zabudowy powierzchni analizowanego obszaru w stosunku do obszaru objętego wnioskiem, nieprawidłowego przyjęcia do obliczenia wskaźnika istniejącej zabudowy działek wykraczających poza obszar analizowany, niewłaściwe określenie obszaru analizowanego, nieprawidłowego określenia szerokości elewacji frontowej poprzez określenie szerokości zabudowy towarzyszącej, nieprawidłowego określenie funkcji istniejącej zabudowy na działce [...], poświadczenia nieprawdy przez autora analizy w zakresie szerokości istniejącej zabudowy na działce [...] poprzez nie uwzględnienie istniejących obiektów budowlanych, poświadczenia nieprawdy przez autora analizy w opisie do zdjęcia działki [...] od strony działki [...], co doprowadziło do niezgodnego ze stanem faktycznym sformułowania w projekcie warunków zabudowy (punkt II. 1.F), pominięcie ustalonego stanu zagospodarowania terenów działek [...] i [...] będących wynikiem odrębnych, spójnych ze sobą decyzji o warunkach zabudowy. W związku z powyższym organ wskazał, że warunkiem uzyskania decyzji nie jest zgoda zarówno właściciela terenu inwestycji jak i innych stron postępowania, w szczególności właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiednich. W ocenie organu kwestionowana analiza wykonana została w sposób zgodny z zapisami rozporządzenia wykonawczego oraz ze szczególnym uwzględnieniem wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. Obszar analizowany wyznaczono w sposób prawidłowy i zgodnie z § 3 rozporządzenia. Wskaźnik zabudowy dopuszczony na terenie objętym wnioskiem wyznaczono zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia, tj. w oparciu o średnią w obszarze analizowanym, co stanowi zasadniczą metodę jego ustalania. Wielkości poszczególnych powierzchni (zarówno działek, jak i obiektów kubaturowych) w m2 zamieszczono w treści analizy urbanistyczno -architektonicznej, w zestawieniu tabelarycznym, w celu umożliwienia ich ewentualnej weryfikacji. Szerokość elewacji frontowej istniejącej bryły budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] podana została zgodnie ze stanem faktycznym i wynosi około 14 m (wartość uzyskana przy pomocy Miejskiego Systemu Informacji Przestrzennej Miasta). Nie stanowi ona jednak podstawy dla wyznaczenia szerokości elewacji frontowej nowoprojektowanego budynku gospodarczo - składowego, którą ustalono w oparciu o średnią dla obiektów o funkcji tożsamej z planowaną z dopuszczeniem tolerancji ±20%. Ponadto przeprowadzona analiza urbanistyczno - architektoniczna nie zawiera rozstrzygnięć odnoszących się do "oceny legalności posadowienia" - ze względu na brak podstawy prawnej do orzekania w tym zakresie na obecnym etapie procesu inwestycyjnego. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie precyzuje sposobu "oceny legalności posadowienia" dla nowych inwestycji i nie ma w obowiązującym systemie prawnym żadnego przepisu szczególnego, który nakazałby organowi powyższe działanie. Organ wskazał również, że funkcja zabudowy istniejącej na terenie działki nr [...] określona została prawidłowo, a funkcja usługowa została wymieniona w treści analizy. Projektowany budynek gospodarczo -składowy (przechowywanie i remonty bieżące żaglówki i motorówki) stanowi funkcję uzupełniającą dla funkcji podstawowej obecnej na działce nr [...], tj. zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Organ podzielił zarzut niewłaściwego opisu zdjęcia ilustrującego lokalizację zabudowy na terenie działki nr [...], gdyż cześć garażowa dobudowana do zasadniczej bryły budynku w istocie nie jest zlokalizowana w granicy. Niemniej wskazał, że korekta powyższego sformułowania nie powoduje zmian w zakresie możliwości dopuszczenia lokalizacji projektowanego budynku w granicy/zbliżeniu do granicy z działkami sąsiednimi, a w związku z powyższym podtrzymał swoje pierwotne stanowisko. Przeprowadzona analiza wykazała w obrębie badanego obszaru obecność licznych budynków (w tym również budynków gospodarczych i garażowych, m.in. na działkach nr [...], [...], [...] a także - obiektów nieuwidocznionych na mapie ewidencyjnej na działkach nr [...] i [...]) lokalizowanych w granicach oraz zbliżeniu do granic działek oraz brak przeciwwskazań przestrzennych dla dopuszczenia takiej lokalizacji. Organ wyjaśnił, że zapisy decyzji wydanych dla działek sąsiednich nie mogą stanowić wytycznych dla sposobu zagospodarowania terenu i kształtowania zabudowy przedmiotowej działki, gdyż każdorazowo w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy ocenie podlega wniosek i zaproponowane przez Inwestora zagospodarowanie terenu. Inne też mogą być wyniki analizy przeprowadzonej dla obszaru wyznaczonego dla poszczególnych działek. W kwestii lokalizacji zabudowy w granicy organ nadmienił, że w tej sprawie nastąpiły zmiany przepisów wykonawczych, tj. zmiany w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z dnia 15 czerwca 2002 r.), które weszły w życie w dniu 8 lipca 2009 r., czyli po sporządzeniu i uzgodnieniu pierwotnych projektów decyzji WZ w przedmiotowej sprawie. Między innymi zmiana dotyczyła możliwości lokalizacji budynku w granicy działki. Obowiązujący dotychczas przepis § 12. 3 rozporządzenia uzależniał możliwość realizacji budynku w granicy z działką budowlaną od odpowiednich ustaleń obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z obecnie obowiązującym przepisem § 12. 2. rozporządzenia odpowiednie zapisy decyzji WZ mogą umożliwić usytuowanie planowanego budynku w granicy działki. Odwołanie od powyższej decyzji złożył T. R. wnosząc o jej uchylenie, względnie wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: - art. 61 ust. 1 lit. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez: stwierdzenie spełnienia warunku określonego w tym przepisie, wobec faktycznego niespełnienia tego warunku, gdyż żadna z działek sąsiednich, dostępnych z tej samej drogi publicznej, nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji i kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, - przepisów rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez: wadliwe określenie funkcji zabudowy istniejącej i zabudowy wnioskowanej jako kontynuacji zabudowy mieszkaniowej istniejącej oraz wadliwe określenie warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z nieprawidłowo wykonanej analizy urbanistyczno - architektonicznej, a także nieprawidłowo wykonaną analizę urbanistyczno - architektoniczną. - art. 72 ust. 1 lit. 3 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach odziaływania na środowisko poprzez nieprzeprowadzenie postępowania o wydanie warunków środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia, - art. 7 i 8 kpa poprzez brak podjęcia przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czym organ naruszył zasady określone w art. 8 kpa. W uzasadnieniu odwołania, popartym dokumentacją zdjęciową T. R. wskazał na niezgodność pomiędzy inwestycją określoną w decyzji a wniosku inicjującym postępowanie. Odwołujący nie zgodził się z ustaleniem, że planowana inwestycja będzie stanowiła kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu na działce [...]. Ponadto, organ konsekwentnie pomija, że na działce [...] prowadzona jest działalność gospodarcza w postaci warsztatu samochodowego, mimo, że odwołujący się sygnalizował, że działalność ta jest niezgodna z przeznaczeniem nieruchomości. W analizie błędnie ustalono funkcję istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym. Odwołujący się zakwestionował również prawidłowość dopuszczenia planowanej zabudowy do zbliżenia do działki nr [...] i działki drogowej [...]. Zdaniem odwołującego błędnie ustalono szerokość elewacji frontowej oraz wskaźnik nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z 19 grudnia 2014 r., znak: [...], na podstawie art. 54, art. 59, art. 61, art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji w pierwszej kolejności, odnosząc się do wytycznych WSA w Krakowie w wyroku z 24 lutego 2012 r. wskazał, że zmarli J. J. oraz W. S. nie są już stronami postępowania, z uwagi na zmiany w ewidencji gruntów dla działek nr [...] oraz [...] obr. [...]. Kolegium podało, że z treści analizy wynika, że teren poddany analizie został wyznaczony w sposób wskazany rozporządzeniu wykonawczym - tj. w promieniu o wartości trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie wz, mierzonym od jej granic, jednak w odległości nie mniejszej niż 50 metrów. Brak podstaw do kwestionowania zasadności wyznaczenia obszaru analizowanego w przedmiotowej sprawie. Również parametry określone dla wnioskowanego zamierzenia budowlanego, zostały – zdaniem Kolegium - wyznaczone w sposób prawidłowy, a ich wartości znajdują uzasadnienie w sporządzonej analizie architektoniczo -urbanistycznej. I tak, szerokość elewacji frontowej planowanego budynku wynosić ma 6 metrów z tolerancją +/- 20 %. Jak wynika ze sporządzonej analizy architektoniczno -urbanistycznej, na terenie analizowanym budynki gospodarcze oraz garażowe stanowiące uzupełnienie funkcji mieszkalnej posiadają szerokość elewacji frontowych w przedziale od 3,5m (działka nr [...] ) do około 9 metrów (działka nr [...]). Z kolei, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej głównej kalenicy dachu została wyznaczona na poziomie 4,5 metra, a okapu dachu na poziomie 3,5 metra ( oba wskaźniki z tolerancją 0,5 metra). Mając na względzie zróżnicowane wartości wysokości budynków o podobnej funkcji na terenie analizowanym tj. od 2,5 m do 4,5 m oraz charakter inwestycji - zabudowa towarzysząca (co podkreślono zarówno w decyzji oraz analizie), parametr ten został wyznaczony w sposób prawidłowy, a przyjęte wartości znajdują uzasadnienie w sporządzonej analizie. Z kolei, wskaźnik powierzchni zabudowy został wyznaczony na poziomie 23% z tolerancją +/- 1%, w stosunku do łącznej powierzchni nieruchomości, składającej się z działek nr [...] oraz [...]. Mając na względzie wskaźniki zabudowy na terenie analizowanym kształtujące się w granicy 10% - 44% oraz średni wskaźnik powierzchni zabudowy z całego obszaru poddanego analizie, który wynosi około 23%, Kolegium nie stwierdziło uchybień w ustaleniach organu I instancji. Przedmiotowy parametr, wyznaczony w sposób powyższy stanowi nawiązanie do zastanej w terenie analizowanym "gęstości" zabudowy. Nie pozwoli to także nowo powstałemu budynkowi na zdominowanie wizualne całej nieruchomości. Udział powierzchni biologiczne - czynnej został wyznaczony w wartości minimalnej 30%. Odnosząc się do braku działki sąsiedniej zabudowanej w sposób podobny, Kolegium wskazało, że budynki garażowe, które stanowią uzupełnienie funkcji mieszkaniowej znajdują się m.in. na działce nr [...], [...], [...]. Mając na względzie ustalone parametry dla nowej inwestycji, realizacja inwestycji nie spowoduje negatywnych skutków pod względem ochrony zastanego ładu przestrzennego. Budowa budynku gospodarczo-składowego w podanych parametrach dotyczy bowiem niewątpliwie budynku mieszkalnego z jego przedłużeniem w kierunku południowym. Jednakże, wyznaczone wskaźniki, wskazane w treści decyzji wz, niewątpliwie ograniczą powiększenie bryły istniejącego budynku, tym samym za nietrafione organ uznał zarzuty odwołującego się o nadmiernym "rozciągnięciu" istniejącego budynku mieszkalnego do około 30 metrów. Budynek posiada bowiem szerokość elewacji frontowej wynoszącą około 14 metrów - co zostało wskazane w treści analizy. Budynki o takiej konstrukcji (budynek mieszkalny oraz garaż/budynek gospodarczy jako dobudowa) istnieją w terenie analizowanym - np. działka nr [...] oraz [...]. Natomiast linia zabudowy wyznaczona została w odległości 29,0 metrów od granicy z działką drogową nr [...], dopuszczając jednocześnie zbliżenie do granicy działki nr [...] oraz w zbliżeniu do granicy z działką nr [...]. Wyznaczenie linii zabudowy w sposób powyższy podyktowane jest utrzymaniem istniejącej linii zabudowy na działce nr [...], jest zgodne z § 4 rozporządzenia wykonawczego i zostało szczegółowo uzasadnione w sporządzonej analizie. Ponadto na etapie prowadzonego postępowania inwestor zrezygnował z budowy garażu w granicy z działką odwołującego się. Istniejący budynek garażu (zdjęcia w aktach sprawy) to blaszany - jednostanowiskowy garaż i jako taki nie będzie uwzględniany na etapie postępowania o ustalenie wz. Organ odwoławczy nadmienił, że dopiero organ wydający pozwolenie na budowę musi wiążąco wypowiedzieć się m.in. na temat usytuowania, obrysu i układu istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, ze wskazaniem wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich (art.34 ust.3 pkt 1 Prawa budowlanego), gdyż dopiero ten organ ocenia projekt obiektu, dopiero wtedy zapada rozstrzygnięcie, czy projekt odpowiada warunkom wynikającym z Prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych. Jednocześnie mając na względzie wyrok WSA wydany w przedmiotowej sprawie, Kolegium stwierdziło, iż odległość projektowanego zamierzenia inwestycyjnego, niewątpliwe będzie większa niż odległości wskazane w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Powyższe wynika ze zdjęć satelitarnych oraz przyjętych gabarytów inwestycji. Kolegium podkreśliło, że w rozporządzeniu znajduje się pewien "margines", możliwość odstępstw od generalnych reguł. Gdyby analiza ładu przestrzennego i kontynuacji wszystkich parametrów zabudowy polegała wyłącznie na wyliczaniu średnich arytmetycznych bez żadnych wyjątków, to z pewnością do sporządzenia projektu decyzji nie byłaby konieczna i przewidziana prawem osoba o stosownym wykształceniu i wiedzy. Mając na uwadze powyższe stwierdziło, iż pomimo, że w terenie analizowanym dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, planowana zabudowa stanowić będzie funkcje uzupełniającą. Wnioskowana inwestycja nie spowoduje naruszenia zastanego ładu przestrzennego oraz naruszenia dominującej funkcji mieszkalnej. Zwłaszcza, iż brak jest wskazania w decyzji o ustaleniu wz. funkcji usługowej, jaka może być wykonywana po zrealizowaniu inwestycji - co sugerowane było w trakcie trwania postępowania. Również zarzut dotyczący określenia inwestycji niezgodnie z wnioskiem Inwestora, nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. We wniosku o wydanie wz inwestycja została określona jako: "budynek gospodarczo - składowy z garażem bez instalacji". Natomiast organ I instancji wezwał o doprecyzowanie nazwy inwestycji oraz wskazania funkcji, jaką będzie pełnić. W dniu 23 maja 2005r. wskazano, iż z uwagi na brak zgody sąsiada na realizację garażu, inwestor rezygnuje z tej inwestycji, natomiast pozostała część budynku służyć ma do przechowywania i bieżących napraw żaglówki i motorówki, które są własnością inwestora (budynek gospodarczo - składowy). Tym samym organ I instancji prawidłowo określił nazwę inwestycji. Jeżeli natomiast po zrealizowaniu inwestycji nastąpiłoby prowadzenie działalności gospodarczej, która nie dotyczyłaby działalności określonej w przedmiotowej decyzji, lub która byłaby uciążliwa dla mieszkańców okolicznych nieruchomości, strony posiadają możliwość złożenia stosowanych zawiadomień w organach do tego powołanych. Organ odwołujący się wskazał dalej, że T. R. w treści odwołania przywołał w znacznej części zarzuty tożsame z zarzutami zawartymi w odwołaniu z dnia 25 marca 2009r. oraz 7 lipca 2013r. Kolegium wskazało, iż w tych kwestiach (m.in. sprzeczności inwestycji z funkcją zabudowy, szerokość drogi dojazdowej, naruszenia art. 10 k.p.a.) wypowiedział się szczegółowo w decyzji z 3 sierpnia 2009 r. znak: [...]. Ponadto na etapie prowadzonego postępowania organ I instancji odnosił się w sposób wyczerpujący do zarzutów co wyrażone zostało zarówno w treści sporządzonej analizy (z 26 października 2012 r.), notatce służbowej z 29 stycznia 2013 r., a także treści samej decyzji. T. R. wniósł do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji lub uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił: - naruszenie art. 77 k.p.a. poprzez pominięcie obowiązku podjęcia kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, brak należytych ustaleń niezbędnych do oceny oraz rozstrzygnięcia sprawy, a przede wszystkim nie zajęcie w ogóle przez organ II instancji stanowiska w odniesieniu do wielu podniesionych zarzutów zawartych w odwołaniu, - naruszenie art. 75 K.p.a. poprzez brak odniesienia się do przedłożonych przez odwołującego się dowodów, w tym dokumentacji fotograficznej związanej z przedmiotem decyzji, mających znaczenie dla podważanej co do prawidłowości wykonania Analizy Urbanistyczno - Architektonicznej, co skutkowało wydaniem błędnej decyzji o warunkach zabudowy, - naruszenie art. 80 K.p.a., który zobowiązuje organy administracji publicznej do rzetelnej oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie, podczas gdy w przedmiotowej sprawie taka ocena nie miała miejsca, gdyż pominięte zostały dowody wskazane przez odwołującego się, - naruszenie art. 107 §1 i 3 K.p.a. poprzez nie zamieszczenie w decyzji uzasadnienia odpowiadającego wymogom tego przepisu, w tym szczególnie uzasadnienia faktycznego ze wskazaniem, dlaczego dowodom przedstawionym przez stronę w odwołaniu organ odwoławczy odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, co czyni zaskarżoną decyzję w sposób ewidentny wadliwą, a tym samym naruszenie art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady praworządności i obowiązku uwzględniania słusznego interesu obywateli oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, - naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1) ustawy poprzez błędne przyjęcie istnienia warunków wymaganych bezwzględnie obowiązującymi przepisami prawa dla wydania decyzji o warunkach zabudowy, określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1) ustawy, wobec faktycznego braku takich warunków, co skutkuje nieważnością decyzji organu I instancji jako wydanej z naruszeniem prawa, czego organ II instancji nie zbadał wydając decyzję o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, - naruszenie § 5 ust. 1 i § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego sądowego w zakresie urbanistyki na okoliczność zgodności z obowiązującym prawem ustaleń w analizie dotyczących istnienia na działce [...] obiektu tożsamego z planowaną zabudową i zgodności ustaleń dotyczących wskaźnika zabudowy na działce będącej miejscem inwestycji oraz szerokości elewacji frontowej łącznej planowanej i istniejącej na działce [...], powierzchni biologicznie czynnej, a także możliwości zbliżenia z działką drogową i działką [...] i działką [...] planowanego przedsięwzięcia, a to ze względu na specjalistyczny charakter zagadnienia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do przepisu art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. , poz. 270 ze zm.) zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a W ramach dokonanej kontroli należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie gdyż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie odpowiadają prawu. Na wstępie należy zauważyć, że organy administracji publicznej obowiązane są zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Oznacza to, że trafność rozstrzygnięcia w każdej indywidualnej sprawie wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia argumentów, które stanowiłyby podstawę do podjęcia konkretnego rozstrzygnięcia. Wydając decyzję organy są zobowiązane do przestrzegania przepisów procedury administracyjnej, a zatem zobowiązane są do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy tj. wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z przepisem art. 77 § 1 k.p.a., a następnie do uzasadnienia decyzji z zastosowaniem wymogów określonych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. A to z kolei zapewnia realizację zasady wyjaśniania zasadności przesłanek wyrażoną w art. 11 k.p.a. Podstawą materialno-prawną zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji są przepisy ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej w skrócie u.p.z.p., w tym art. 6 ust. 1 i art. 61 ust 1. Stosownie do zasady wyrażonej w art. 6 ust. 2 pkt. 1 ww. ustawy każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego lub osób trzecich. Zgodnie z treścią art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobu zagospodarowania i warunków zagospodarowania terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu dla innych inwestycji (niż określone w pkt 1) ustala się w drodze decyzji o warunkach zagospodarowania. Zgodnie z przepisem art. 61 ust. 1 cyt. u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w punktach od 1 do 5 ww. przepisu tj.: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu z uwzględnieniem ust. , jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych; 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Sposób ustalania warunków wskazanych w art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy został sprecyzowany w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26. 08. 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), zwanym dalej w skrócie rozporządzeniem. Oznacza to, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jest podstawowym aktem prawnym kształtującym zagospodarowanie przestrzenne, umożliwia się – na zasadzie wyjątku – realizację inwestycji, ale na warunkach określonych przez organy administracji publicznej, przy czym warunki te określa się w sposób wymagany przez prawo. Podkreślenia wymaga wskazanie, że ustawodawca nie ogranicza możliwości zagospodarowania i zabudowy nieruchomości w sytuacji braku planu miejscowego, jednakże w sytuacji jego braku wymaga – celem zachowania ładu przestrzennego – przestrzegania ww. przepisów. Ustalenie warunków zabudowy zgodnie z przepisami u.p.z.p. zawsze wymaga przeprowadzenia starannej i wnikliwej analizy funkcji i cech zabudowy w obszarze analizowanym - wyznaczonym wokół działki budowlanej - celem ustalenia warunków zabudowy w sposób określony w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., uszczegółowiony w rozporządzeniu z 26. 08. 2003 r., którego § 1 wymaga ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących ustalenia: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki i geometrii dachu. Analizę urbanistyczno–architektoniczną, stanowiąca podstawę ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia sporządza uprawniony architekt – urbanista, sama analiza (w części tekstowej i graficznej), będąca częścią część merytoryczną decyzji - jeden z jej załączników. Organ ma obowiązek przeprowadzenia pełnej kontroli sporządzonej w sprawie analizy nie tylko pod względem jej literalnej niesprzeczności z obowiązującymi przepisami, ale także jej poprawności przy uwzględnieniu prawidłowej wykładni przepisów, z uwzględnieniem doktryny i orzecznictwa sądowo-administracyjnego. Analiza stanowi bowiem merytoryczną część ustaleń organu przeniesionych wprost do wydawanej przez organ decyzji. O ustaleniu bądź odmowie ustalenia warunków zabudowy decyduje organ administracji a nie urbanista, który na zlecenie organu przeprowadza tylko postępowanie wyjaśniające podlegające merytorycznej ocenie organu. Merytorycznej ocenie organu podlega zatem prawidłowość przyjętych przez uprawnionego urbanistę przesłanek, warunkujących ustalenia przez niego wielkości obszaru analizowanego, prawidłowość ustaleń w zakresie spełnienia przez inwestycję planowaną tzw. zasady dobrego sąsiedztwa (kontynuacji funkcji, cech, wskaźników i parametrów zabudowy istniejącym w danym obszarze) oraz prawidłowość ustalenia parametrów wnioskowanej zabudowy. Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej przez Sąd sprawy trzeba zaznaczyć, że poddana ocenie Sądu skarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane w ramach postępowania legalizacyjnego związanego z wykonanymi nielegalnie budynkami, natomiast odnosząc się do meritum sprawy przede wszystkim wskazać należy, iż rację ma strona skarżąca, zarzucając nieprawidłowości w sposobie przeprowadzenia analizy urbanistyczno-architektoniznej, a w konsekwencji nieprawidłowe ustalenia poszczególnych wskaźników i parametrów wnioskowanego przedsięwzięcia. W pierwszym rzędzie trzeba wskazać, że analizator nieprawidłowo przyjął szerokość frontu działki, a co za tym nieprawidłowo wyznaczył obszar analizowany, co z kolei pociąga za sobą wątpliwości co do ustalonych wskaźników i parametrów. Zgodnie z treścią § 3 ust. 2 granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy ( o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Zgodnie z def. legalną z § 2 pkt. 5 cyt rozporządzenia przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd od drogi lub wejście na działkę. Obszar ten nie może być jednak wyznaczany w sposób dowolny, natomiast w rozpoznawanej sprawie wymogi te nie zostały spełnione. Nie jest wiadomym dla sądu czym kierował się urbanista, a za nim organy obu instancji wyznaczając obszar analizowany w takiej a nie innej wielkości tj. w mniejszej niż wymagają tego ww. przepisy. Zgodnie bowiem z załącznikiem nr [...] – część graficzna wyników analizy, stanowiącym integralną część decyzji wynika, że obszar analizy został wyznaczony z naruszeniem ww. przepisów, ponieważ nie obejmuje on trzykrotnej szerokości tej części działek nr [...] i [...] wnioskowanych do zabudowy która przylega do wewnętrznej drogi dojazdowej stanowiącej działkę ewid. nr [...], po której odbywa się wjazd do drogi publicznej – ul. S.. Nadto należy podkreślić, że wyznaczenie obszaru analizowanego nie jest czynnością czysto formalną, który organ, a właściwie działający na jego zlecenie uprawniony urbanista może wyznaczyć dowolnie. Brak jakichkolwiek podstaw by przyjąć, iż obszar analizy może być wyznaczony w mniejszym niż minimalny obszarze. Jak najbardziej dopuszczalne jest wyznaczenie obszaru analizowanego na większej przestrzeni, jednak w sytuacji gdy "nie kłóci" się z zastanym na danym obszarze układem urbanistycznym. Wyznaczenie tego obszaru musi być jednak przekonywująco uzasadnione, gdyż prawidłowe ustalenie obszaru analiz stanowi niezbędny warunek poprawnego ustalenia wymaganych przepisami prawa warunków zabudowy. Wadliwość ustalonego obszaru analizy stanowi samoistną wadliwość przesądzającą o wadliwości pozostałych warunków zabudowy. .A zatem przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ dokonana oceny w zakresie poprawności wykonanej analizy urbanistycznej z uwzględnieniem prawidłowo wyznaczonego obszaru, a także poszczególnych parametrów i wskaźników. Niezależnie od powyższego w analizie, a także w części tekstowej wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej stanowiących załącznik nr [...] decyzji I instancji brak dokładnej analizy dotyczącej zabudowy na dz. nr [...] i [...] towarzyszącej zabudowie jednorodzinnej ze szczególnym uwzględnieniem budynków gospodarczych i gospodarczo-składowych, ponieważ takiego zamierzenia inwestycyjnego dotyczy wnioskowane zamierzenie. W szczególności trzeba zwrócić uwagę, że istotne znaczenie ma zabudowa dostępna z tej samej drogi publicznej tj. z ulicy S.. Należy podkreślić, że przedmiotowej analizie urbanistyczno-architelktonicznej istotne zastrzeżenia budzi- niezależnie od błędnie ustalonego obszaru analizy – niewłaściwy sposób ustalenia szerokości elewacji frontowej wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego. Zgodnie z § 6 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej wyznacza się dla wnioskowanej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (ust 1), dopuszczając wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1(ust 2) rozporządzenia. Co do zasady więc szerokość elewacji frontowej planowanej inwestycji organ powinien wyznaczyć w oparciu o wyliczoną wartość średnią w obszarze analizy. Dopuszczalne jest wprawdzie wyznaczenie tego parametru w innej wartości, ale zawsze musi być to uzasadnione wynikami poprawnie przeprowadzonej analizy. A zatem, zawsze trzeba obliczyć średnią wartość szerokości zabudowy w analizowanym terenie. Nadto przeprowadzona prawidłowo analiza w sposób przekonujący uzasadniać musi odstąpienie od zasady głównej jaką jest wyznaczanie szerokość elewacji frontowej na podstawie średniej wartości w obszarze analizowanym. Przedmiotowa analiza wymagań tych nie spełnia. Nie ma w niej podanej wartości średniej z obszaru analizowanego dla istniejącej zabudowy tj. budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z dobudowanymi do nich budynkami gospodarczo-składowymi, ewentualnie też wskazania dlaczego odstąpiono od wyznaczenia tego parametru jako wartości średniej. W rozpatrywanej sprawie zarówno w analizie jak w wynikach analizy uwzględnione zostały tylko niektóre z budowli znajdujących się na zabudowanych działkach w obszarze analizowanym i o ile dla wyznaczenia wskaźnika wielkości nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu analizator uwzględnił 24 działki to w odniesieniu do parametru szerokości uwzględnił tylko 20 działek (analogicznie jak przy obliczaniu wskaźnika dotyczącego wysokości). A zatem niezależnie od konieczności wyznaczenia w sposób prawidłowy obszaru analizowanego należy prawidłowo obliczyć średnią szerokość elewacji frontowej i ewentualnie prawidłowo uzasadnić ewentualne odstępstwo. Trzeba wskazać, że w analizie brak dokładnych danych dotyczących wyliczenia wskaźnika szerokości elewacji frontowej i wskaźnika wysokości w analizowanym obszarze, nieuprawnione jest także odnoszenie się w analizie i w samej decyzji do zabudowy nieuwidocznionej na załączniku graficznym analizy (działki nr [...] i [...]). W ocenie Sądu niewystarczające jest wskazywanie parametru szerokości elewacji frontowej w ten sposób, że wynosi on: od około 3,5 m do około 9 m – wolnostojąca zabudowa towarzysząca gospodarcza i garażowa (z przykładowym wskazaniem kilku działek) do ok. 20 ( działki nr [...], [...]). Analogiczne nieścisłości dotyczą ustalonych parametrów wysokości zabudowy w analizowanym obszarze. Zdaniem sądu ww. opis zawarty w przedmiotowej analizie i dokonane w oparciu o analizę ustaleń organów obu instancji trzeba uznać za niewystarczające. Skarżona decyzja jak poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są zatem także że w tym zakresie wadliwe. Jako wadliwe należy także uznać ustalenia w zakresie innych cech zabudowy i zagospodarowania terenu w decyzjach organów obu instancji w zakresie w jakim dopuszczają w ustalonych warunkach zabudowy lokalizację wnioskowanej zabudowy w granicy z działką nr. [...] oraz w zbliżeniu do działki nr [...] obr [...]. Wprawdzie przepis § 12 rozporządzeniem z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie Dz. U. Nr 75, poz. 690 2. Sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, tym niemniej stwierdzić należy, iż przepis ten wykracza poza upoważnienie jakie ustawodawca wyznaczył ministrowi do wydania rozporządzenia wykonawczego do ustawy Prawo budowlane. Zakres regulacji decyzji o warunkach zabudowy determinowany jest przepisem art. 61 ust 6 oraz 7 ustawy, który stanowi, iż minister właściwy do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa określi, w drodze rozporządzenia, sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego (ust 6). Natomiast cyt. wyżej art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ww. rozporządzenie z 26 sierpnia 2003 r. regulują jedynie sposób wyznaczania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, i geometrii dachu. Brak w obowiązujących przepisach delegacji ustawowej by kwestia ustalania możliwości zabudowy w granicy z działką sąsiednią (podobnie jak kwestia ilości miejsc postojowych o których mowa w § 18 ust 2 rozporządzenia) była pozostawiona organom kompetentnym do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Wydaje się zatem, że kwestia ta nie powinna być decyzją tą regulowana. Rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zostało wydane w oparciu o delegację zamieszczoną w art. 7 ust 2 ustawy Prawo budowlane, którzy upoważnia ministra do wydania rozporządzenia w sprawie określenia warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie. Z przepisu tego nie można, zatem wywodzić kompetencji do ustalania treści decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Stanowisko sądu w tym zakresie wydaję się być ugruntowane tak w orzecznictwie jak i w doktrynie (po. wyrok NSA z 18 stycznia 2012 II OSK 2065/10, wyrok WSA W Krakowie z dnia 13 marca 2013 r. II SA/Kr 106/14, wyrok WSA w Krakowie z 10 grudnia 2013 r. II SA/Kr 1181/13 oraz M. B. "Nowe Zeszyty Samorządowe 2010, Nr 6, poz. 105. Wskazać w tym miejscu należy, iż w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że ocena konstytucyjności i legalności przepisu rangi podstawowej może być dokonana przez Sąd rozpoznający sprawę indywidualną, w której ten przepis może być zastosowany (w tej kwestii - szczegółowe wywody w uzasadnieniu wyroku NSA z 30 września 2009 r., I OSK 152/09). Powyższe prowadzi do wniosku, że w decyzji o warunkach zabudowy niedopuszczalne jest rozstrzyganie o usytuowaniu budynku względem granicy nieruchomości. Dlatego też należy uznać, że zamieszczenie w skarżonych decyzjach zgody na zabudowę w granicach działki sąsiedniej nastąpiło z naruszeniem wskazanych wcześniej przepisów prawa materialnego. Powyższa sprzeczność z prawem jak również inne wskazane wyżej uchybienia mają charakter istotny, co nie pozwala pozostawić kwestionowanych decyzji w obrocie prawnym (por. wyrok NSA z 8 listopada 2013 r., sygn. II OSK 1302/12). Z tych względów sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c w zw. z art 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję jak i decyzję ją poprzedzającą. O niewykonywaniu zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.