II SA/Kr 375/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie : WSA Jacek Bursa WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 stycznia 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wydania dokumentów z akt sprawy o udzielenie pozwolenia na budowę oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 23 stycznia 2020 r., znak [...], działając na podstawie art. 73, art. 74 § 2 oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096), po rozpatrzeniu zażalenia J. P. na postanowienie Burmistrza K. z dnia 17 października 2019 r., znak: [...], orzekające o odmowie wydania dokumentów dotyczących pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z wniosku J. P. na działce nr [...] położonej w obrębie K. przy ul. [...] – utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. Powyższe postanowienie, które jest przedmiotem skargi, zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z dnia 13 września 2019 r. J. P. zwrócił się do Burmistrza K. z wnioskiem o odszukanie i wydanie dokumentów dotyczących pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z wniosku J. P. na działce nr [...] położonej w obr. K. przy ul. [...]. Jak wskazał wnioskodawca, pozwolenie mogło być wydane w latach 70 lub 80 XX wieku. Jako interes prawny J. P. wskazał, że jest wnioskodawcą o wznowienie postępowania o sygn. I NS 515/73, a obecnie I NS 1501/16 przed Sądem Cywilnym w C. o zasiedzenie i uczestnikiem sprawy I NS 703/16/K przed Sądem Cywilnym w K.. Burmistrz K. pismem z dnia 17 września 2019 r., znak: [...], wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia pisma o dokument potwierdzający tytuł prawny do nieruchomości składającej się z działki nr [...] poł. w obrębie K. lub o dokument, z którego wynikać będzie, że żądane dokumenty wnioskodawca zobowiązany jest przedłożyć przed innym organem (lub organami). W załączeniu do pisma z dnia 11 października 2019 r. wnioskodawca przedłożył postanowienie sądu o zabezpieczeniu spadku po m.in. K. P.. J. P. oświadczył również, że K. P. jest jego prababką. Burmistrz K., postanowieniem z dnia 17 października 2019 r., znak: [...], działając na podstawie art. 74 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu wniosku J. P. w sprawie wydania dokumentów dotyczących pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z wniosku J. P. na działce nr [...] położonej w obr. K. przy ul. [...] – odmówił wydania dokumentów dotyczących pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z wniosku J. P. na działce nr [...] położonej w obr. K. przy ul. [...]. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, że nie znajduje podstaw do udostępnienia żądanych dokumentów. W sprawie prowadzonej z wniosku J. P. o udzielenie pozwolenia na budowę na działce nr [...] w K. J. P. nie był stroną postępowania, jak również nie był osobą wnioskującą o wydanie pozwolenia na budowę. Z przedłożonego postanowienia o stwierdzenie nabycia spadku wynika, że J. P. nie jest jedynym i bezpośrednim spadkobiercą po zmarłej K. P.. Ponadto postępowanie spadkowe prowadzone pod sygn. akt. I Ns 1355/16/K nie zostało jeszcze zakończone, w związku z czym J. P. w chwili obecnej nie ma tytułu prawnego do nieruchomości składającej się z działki nr [...]. Zgodnie z k.p.a. tylko strony postępowania mają prawo do wglądu w akta sprawy, jak również do sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Organ ustalił również, że J. P. w chwili obecnej nie jest właścicielem ani współwłaścicielem nieruchomości, której dotyczyło odnośne postępowanie. Organ dodał, że w zasobach archiwalnych urzędu brak jest dokumentacji związanej z wydaniem pozwolenia na budowę z wniosku J. P. na działce nr [...] poł w obr. K.. Na skutek zażalenia J. P. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało opisane na wstępie postanowienie z dnia 23 stycznia 2020 r., którym utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Burmistrza K.. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał w szczególności, że z przedłożonego postanowienia o stwierdzenie nabycia spadku wynika, iż J. P. nie jest jedynym i bezpośrednim spadkobiercą po zmarłej K. P.. Ponadto postępowanie spadkowe prowadzone pod sygn. akt I Ns 1355/16/K nie zostało jeszcze zakończone, w związku z czym J. P. w chwili obecnej nie ma tytułu prawnego do nieruchomości składającej się z działki nr [...]. Zgodnie z k.p.a. tylko strony postępowania mają prawo do wglądu w akta sprawy, jak również do sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. J. P. w chwili obecnej nie jest właścicielem ani współwłaścicielem nieruchomości, której dotyczyło odnośne postępowanie. Organ II instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 74 § 2 k.p.a. odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Z utrwalonego już orzecznictwa sądów administracyjnych wynika jednak, że przepis art. 74 § 2 k.p.a. ma zastosowanie także wówczas, gdy organ administracji odmawia wydania odpisu dokumentu z akt administracyjnych z tej przyczyny, że nie uznaje wnioskodawcy za stronę postępowania. Zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istotą interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego – taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym jest więc związany z przepisem prawa materialnego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu. Podmiot ma interes prawny w postępowaniu, jeżeli pomiędzy jego sytuacją prawną, a przedmiotem postępowania istnieje – uzasadnione treścią normy prawa materialnego – realne, rzeczywiste powiązanie, czyniące go "zainteresowanym" tym postępowaniem i w konsekwencji uprawnionym do udziału w nim w charakterze strony. Interes prawny ma charakter materialnoprawny. Oparty więc jest na normach administracyjnego prawa materialnego, gdzie musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu. Żalący się swojego interesu prawnego w rzeczywistości upatrywał w tym, że jest spokrewniony z J. P. właścicielem działki nr [...] oraz że w sądzie toczy się postępowanie spadkowe, które prowadzone jest pod sygn. I Ns 1355/16/K. J. P. w chwili obecnej nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości składającej się z działki nr [...]. Organ I instancji, rozpatrując wniosek o umożliwienie wglądu do akt sprawy, słusznie uznał, że J. P. nie był stroną postępowania, co uzasadniało wydanie postanowienia przewidzianego w art. 74 § 2 k.p.a. Pismem z dnia 1 marca 2020 r. J. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego kwestionując jego zgodność z prawem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa. Kontrolując zaskarżone postanowienie zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że odpowiada ono prawu i nie ma podstaw do pozbawienia go mocy wiążącej. Skarga okazała się niezasadna. Zgodnie z art. 73 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej "k.p.a."), strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania (§ 1). Strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony (§ 2). Z kolei art. 74 § 2 k.p.a. stanowi, że odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Udostępnianie akt sprawy, uregulowane w art. 73 i 74 k.p.a., jest przejawem jawności względnej (wewnętrznej) postępowania administracyjnego, czyli jawności wobec jego stron i uczestników (por. H. Knysiak-Sudyka, w: T. Woś (red.), Postępowanie administracyjne, Warszawa 2017, s. 268). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że z uprawnień przewidzianych w art. 73 k.p.a. może korzystać tylko podmiot uznany za stronę w postępowaniu "głównym", a ponadto, że powołany przepis nie stanowi podstawy do weryfikowania kręgu stron ustalonego w tymże postępowaniu "głównym" (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 września 2016 r., III SA/Kr 281/16, CBOSA). "Okoliczność wskazująca na to, że art. 73 § 1 k.p.a. posługuje się pojęciem strony nie oznacza, że jest to inna strona niż strona w postępowaniu "głównym", czyli takim, które zmierza do merytorycznego załatwienia sprawy. Postępowanie w sprawie udostępnienia akt ma charakter postępowania incydentalnego i zależnego od owego postępowania "głównego". To w postępowaniu "głównym" organ administracji rozstrzyga sprawę administracyjną. Skoro postępowanie w sprawie udostępnienia akt w toku postępowania administracyjnego ma charakter wpadkowy, incydentalny i zależny od postępowania "głównego", to także i krąg stron na potrzeby postępowania wpadkowego nie ustala się odrębnie niż ten, który organ ustalił na potrzeby postępowania głównego" (wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2017 r., II OSK 2668/15, LEX nr 2342035). W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżący J. P. nie był stroną postępowania o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego z wniosku J. P. na działce nr [...] położonej w obr. K. przy ul. [...]. Co więcej, skarżący J. P. również obecnie nie jest ujawniony w księdze wieczystej jako właściciel wspomnianej działki ani też – mimo stosownego wezwania – nie przedłożył żadnego miarodajnego dokumentu wskazującego na jego aktualny interes prawny w odnośnej sprawie. W ocenie Sądu, organy obu instancji prawidłowo stwierdziły, że dokumenty przedłożone przez skarżącego J. P. takiego waloru nie mają. Podkreślić należy, że "ani art. 73 i 74 k.p.a., ani jakikolwiek inny przepis (w tym art. 140, czy też art. 144 k.c.) nie kreuje odrębnego interesu prawnego w sposób odrębny i niezależny od interesu prawnego statuującego strony w postępowaniu głównym" (wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2018 r., II OSK 2751/18, CBOSA). Organy prawidłowo zatem – w reakcji na wniosek złożony przez skarżącego – wydały postanowienie odmowne na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. Zaznaczyć należy, iż Sąd uznał, że złożony przez skarżącego wniosek o wyznaczenie nowego adwokata z urzędu w miejsce adwokata wyznaczonego dotychczas, nie stanowi podstawy do odroczenia posiedzenia ani odstąpienia od rozpoznania sprawy. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.