II OSK 2751/18

Dnia 11 grudnia 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1507/17 w sprawie ze skargi W. Z. na postanowienie Wojewody [..] z dnia [..] września 2017 r., znak [..] w przedmiocie odmowy udostępnienia akt sprawy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 6 lutego 2018r., sygn. akt II SA/Kr 1507/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę W. Z. na postanowienie Wojewody [..] z dnia [..] września 2017r. w przedmiocie odmowy udostępnienia akt sprawy. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 26 maja 2017 r. W. Z. zwrócił się do Prezydenta Miasta [..] o umożliwienie mu przeglądania akt postępowania w sprawie pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie jednego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze i garażem podziemnym oraz trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami w parterze. Prezydent Miasta [..], postanowieniem z dnia [..] czerwca 2017 r., działając na podstawie art. 74 § 2 w związku z art. 73 § 1, art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016r. poz. 23 ze zm. dalej: "k.p.a.") odmówił W.Z. udostępnienia akt powyższej sprawy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, że wnioskodawca jako współwłaściciel działki nr [..] obr. [..], nie znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji i nie jest stroną postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Na skutek zażalenia W. Z., Wojewoda [..] postanowieniem z dnia [..] września 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, że W. Z. w trakcie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę występował do organów pierwszej, a następnie drugiej instancji z wnioskiem o uznanie go za stronę tego postępowania. Zarówno Prezydent Miasta [..] pismem z dnia 24 kwietnia 2017r., jak i Wojewoda [..] decyzją z dnia [..] sierpnia 2017 r. umorzeniu postępowania odwoławczego uznali, że obszar oddziaływania planowanej inwestycji nie obejmuje nieruchomości wnioskodawcy, gdyż nie będzie wpływać na ograniczenie sposobu zagospodarowania jego nieruchomości skarżącego, znajdującej się w znacznym oddaleniu od terenu inwestycji. Pismem z dnia 5 października 2017 r. W. Z. wniósł skargę na powyższe postanowienie Wojewody [..] wskazując na swój interes prawny wynikający ze zobowiązania inwestora do urządzenia drogi dojazdowej do nieruchomości skarżącego, przez teren objęty pozwoleniem na budowę na mocy prawomocnej i ostatecznej decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [..] wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wydanym wyroku wskazał, że z uprawnień przewidzianych w art. 73 k.p.a. może korzystać tylko podmiot uznany za stronę w postępowaniu "głównym", a ponadto, że powołany przepis nie stanowi podstawy do weryfikowania kręgu stron ustalonego w tymże postępowaniu "głównym". Postępowanie w sprawie udostępnienia akt ma bowiem charakter postępowania incydentalnego i zależnego od owego postępowania "głównego". To w postępowaniu "głównym" organ administracji rozstrzyga sprawę administracyjną, Skoro więc postępowanie w sprawie udostępnienia akt w toku postępowania administracyjnego ma charakter wpadkowy, incydentalny i zależny od postępowania "głównego", to także i krąg stron na potrzeby postępowania wpadkowego nie ustala się odrębnie niż ten, który organ ustalił na potrzeby postępowania "głównego". Sąd zwrócił również uwagę, że w sprawie wydana została decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego, która zawiera negatywne rozstrzygnięcie co do legitymacji procesowej skarżącego w niniejszym postępowaniu. Decyzja ta ma status decyzji ostatecznej, przeto była objęta domniemaniem zgodności z prawem. Tym bardziej w postępowaniu incydentalnym prowadzonym na podstawie art. 73 k.p.a. organ nie mógł czynić samoistnych i odmiennych ustaleń co do legitymacji procesowej skarżącego. Innymi słowy, powołując się na art. 73 k.p.a., nie mógł kwestionować dokonanych w postępowaniu "głównym" ustaleń co do legitymacji procesowej - tym bardziej wtedy, gdy są one zawarte w autorytatywnym rozstrzygnięciu. W skardze kasacyjnej W. Z. zaskarżając powyższy wyrok w całości, zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.) i nie zastosowaniu art. 7, 8, 9, 10 § 1 oraz art. 28 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 i 4 i art. 77 § 1 k.p.a., polegające na nie uznaniu prawa strony przysługującego skarżącemu, a w konsekwencji tego odmowy udostępnienia do przeglądania akt postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Na tej podstawie skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku wraz z orzeczeniami poprzedzającymi i zasądzenie kosztów postępowania. Oświadczając jednocześnie, iż zrzeka się przeprowadzania rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, bowiem zaskarżony wyrok odpowiada prawu. W pierwszej kolejności odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego wskazać należy, że właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku WSA powinno sprowadzać się do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1211/13, LEX nr 1572635), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. Ponadto przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów ( por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2017r. sygn. akt I FSK 1063/15, LEX nr 2249197). Z niewiadomych przyczyn autor skargi kasacyjnej zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego wskazuje jako naruszone przepisy postępowania administracyjnego, w tym dotyczące postępowania dowodowego oraz podstaw do wznowienia postępowania. Tak sformułowany zarzut pomijając fakt, że jest nieczytelny, nie mógł być również skuteczny, bowiem Sąd I instancji, wbrew treści sformułowanego zarzutu, nie mógł naruszyć przepisów, których nie stosował. Podobnie rzecz się ma ze wskazanymi przepisami prawa materialnego, które również w sprawie nie znalazły zastosowania, gdyż przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie nie było ustalenie interesu prawnego skarżącego do bycia stroną w postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, co zostało już prawomocnie rozstrzygnięte w decyzji Wojewody [..] z dnia [..] sierpnia 2017r., a jedynie odmowa udostępnienia akt sprawy. Zarówno zarzut skargi kasacyjnej jak i jej uzasadnienie jednoznacznie wskazuje, że skarżący kwestionuje ustalenia dokonane przez Wojewodę w powołanej wyżej decyzji, co uznać należy za niedopuszczalne. Zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, a uprawnienie to przysługuje stronie również po zakończeniu postępowania. Okoliczność wskazująca na to, że art. 73 § 1 k.p.a. posługuje się pojęciem strony nie oznacza, że jest to inna strona niż strona w postępowaniu "głównym" czyli takim, które zmierza do merytorycznego załatwienia sprawy. Postępowanie w sprawie udostępnienia akt ma charakter postępowania incydentalnego i zależnego od owego postępowania "głównego". To w postępowaniu "głównym" organ rozstrzyga sprawę administracyjną. Skoro postępowanie w sprawie udostępnienia akt w toku postępowania administracyjnego ma charakter wpadkowy, incydentalny i zależny od postępowania "głównego", to także i krąg stron na potrzeby postępowania wpadkowego nie ustala się odrębnie niż ten, który organ ustalił na potrzeby postępowania "głównego". Ani art. 73 i 74 k.p.a., ani jakikolwiek inny przepis (w tym art. 140, czy też art. 144 k.c.) nie kreuje odrębnego interesu prawnego w sposób odrębny i niezależny od interesu prawnego statuującego strony w postępowaniu "głównym". Zasadnie Sąd I instancji podkreślił, że art. 73 k.p.a. nie jest także podstawą do oceny prawidłowości ustalania kręgu stron w postępowaniu "głównym". Istotą postępowania uregulowanego w powołanych przepisach jest tylko kwestia udostępnienia akt postępowania, formy udostępnienia, zakresu udostępniania i zasad odmowy udostępniania. Skoro tak, to inne kwestie jak ocena prawidłowości ustalania kręgu stron, jest już poza przedmiotem tego wpadkowego postępowania. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w poglądach orzecznictwa sądowego ( por. wyrok NSA z dnia 29 września 2011 r., sygn. akt II GSK 1409/11, Lex nr 965109; postanowienie NSA z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 771/11, Lex nr 795295; wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 listopada 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1485/07, Lex nr 445139, wyrok NSA z dnia 7 marca 2018r. sygn. akt II GSK 3460/17, LEX nr 2473504). W świetle powyższego stwierdzić należy, że w warunkach niniejszej sprawy nie można zarzucić wadliwości wyrokowi Sądu I instancji, który uznał za prawidłowe postanowienie organu odwoławczego o odmowie udostępniania akt sprawy. Skoro wniosek o udostępnienie akt pochodził od osoby, która nie legitymowała się przymiotem strony, to uzasadniona była odmowa udostępnienia akt sprawy w przedmiotowej sprawie. W tych też okolicznościach, uzasadnione było tym samym oddalenie skargi przez Sąd I instancji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie, art. 184 p.p.s.a. orzekł jak sentencji.