II SA/Kr 391/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Głowacki Sędziowie AWSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) WSA Ewa Janowska (del.) Protokolant Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2007 r. sprawy ze skargi J.S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w w przedmiocie przekazania sprawy I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia tego samego organu; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w na rzecz skarżącego J.S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu ..............08.2002 r. Gminna Spółdzielnia "..............." w ............zwróciła się do Starosty ...............o oddanie jej gruntu stanowiącego działkę nr ................... o powierzchni 0,1267 w ............. w użytkowanie wieczyste i nieodpłatne przeniesienie prawa własności budynków położonych na tej działce. Dnia ............2005 r. ta sama Gminna Spółdzielnia zawarła umowę sprzedaży, której przedmiotem była sprzedaż J.S. nakładów poczynionych na działkę nr............. w postaci budynku stanowiącego pawilon handlowy oznaczony nr .......... i znajdujący się na tej działce. Na mocy § 6 ww. umowy sprzedający przelał na kupującego wszelkie prawa do dochodzenia od Gminy .......... zwrotu nakładów poczynionych na nieruchomość oznaczoną jako działka nr .................. W tym stanie sprawy w dniu ...............2005 r. J.S. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w ............... pismo zatytułowane: skarga na przewlekłość postępowania w sprawie ustanowienia prawa wieczystego użytkowania działki nr ................. Z treści tej skargi wynika, wniosek Gminnej Spółdzielni ".................." .............2002 r. nie został rozpatrzony, a działka ta została przekazana .............2003 r. Gminie ................ mimo tego, że właścicielem budynku znajdującego się na tej działce jest sam skarżący. Po otrzymaniu tego pisma Samorządowe Kolegium Odwoławcze w .................., działając na podstawie art. 65 § l i art. 229 pkt 4 K.p.a., postanowieniem z dnia ..........09.2005 r. przekazało skargę J.S.do załatwienia Radzie Powiatu .................... jako organowi właściwemu w tej sprawie. W uzasadnieniu tego postanowienia przytoczyło treść z art. 207 ust. l ustawy o gospodarce nieruchomościami zgodnie z którym osoby, które były posiadaczami nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub gminy w dniu 5.12.1990 r. i pozostawały nimi w dniu 1.01.1998 r., mogły żądać oddania nieruchomości w drodze umowy w użytkowanie wieczyste wraz z przeniesieniem własności budynków pod warunkiem zabudowania nieruchomości na podstawie pozwolenia na budowę z lokalizacją stałą. Tym samym w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego organ ten nie jest właściwy do rozpatrzenia skargi na brak zawarcia umowy o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Przekazanie sprawy radzie powiatu nastąpiło zgodnie z art. 229 pkt 4 k.p.a. uznając, iż skarga ta dotyczy zaniedbania lub nienależytego wykonywania zadań przez organ wykonawczy Powiatu ................. W treści tego postanowienia znalazło się pouczenie o możliwości złożenia w ciągu 7 dni od daty jego otrzymania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Postanowienie to doręczono J.S. ......10.2005 r. i dnia .......10.2005 r. strona ta korzystając z pouczenia, złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przyznając, że zgadza się z rozstrzygnięciem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w .............. i jest ono trafne, ale wnioskodawca nie ma zaufania do przyszłej decyzji Starosty ...................(akta administracyjne sprawy, karta nr .......). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w .............. po rozpoznaniu wniosku, postanowieniem z dnia .............11.2005 r. utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. W jego uzasadnieniu podniesiono, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie jest organem właściwym w sprawie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego i że prawidłowo uznano wniosek J.S. z dnia.............w dniu ..............08.2005 r. jako skargę w rozumieniu art. 227 K.p.a. i tym samym należało ten wniosek przekazać właściwej radzie powiatu. Postanowienie to doręczono J.S. 12.12.2005 r., który dnia 30.12.2005 r. wniósł na to postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w .............. W uzasadnieniu skargi poniesiono, że Starosta ................ wprowadził w błąd Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ................. przekazując niekompletne akta sprawy. Nie przekazano postanowienia Sądu Rejonowego w ............... z ........06.2002 r. o nabyciu działki nr ............. przez Skarb Państwa, zawiadomienia o założeniu księgi wieczystej nr ........................ oraz odpisu z tej księgi. Te brakujące dokumenty dołączono do skargi i w ocenie skarżącego powinny one zmienić treść zaskarżonego postanowienia. Wniosek o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste został złożony przez Gminną Spółdzielnię "............................." w dniu ...............08.2002 r., a więc 40 dni po wydaniu orzeczenia sądowego stwierdzającego nabycie przedmiotowej działki przez Skarb Państwa i tym samym bezzasadne jest stanowisko Rady Powiatu ............ o braku nabycia przez Skarb Państwa tej działki na dzień złożenia ww. wniosku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w .................. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Ustosunkowując się do wniesionej skargi organ podniósł, że oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste następuje jedynie na podstawie umowy. Przyznano rację skarżącemu, że dołączone przez niego do skargi dokumenty powinny wcześniej znaleźć się w aktach sprawy, ale ich adresatem nie jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze lecz Starosta ............. lub Rada Powiatu ............................... Na rozprawie skarżący podtrzymał zarzuty zawarte w swojej skardze Wojewódzki Sąd Administracyjny w ............ zważył, co następuje: Skarżący J.S. w dniu ..... grudnia 2005 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w ............ na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w .................. z dnia ........ listopada 2005 r., doręczone skarżącemu 12 grudnia 2005 r. Skarga została wniesiona z zachowaniem ustawowego 30-dniowego terminu. Właściwym rzeczowo do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w ................, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, póz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego postanowienia nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Właściwość miejscowa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w .......... w tej sprawie wynika stąd, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, którego postanowienie zostało zaskarżone, ma siedzibę w .............. Z art. 13 § 2 P.p.s.a. wynika, że do rozpoznania sprawy właściwym miejscowo jest ten wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Zgodnie z § l pkt 5 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz.U. z 2003 r. Nr 72, póz. 652 z późn. zm.) obszar właściwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w ........... obejmuje obszar Województwa ................. Należy również wyjaśnić, że wojewódzkie sądy administracyjne nie mają kompetencji do wydawania orzeczeń przyznających stronom jakiekolwiek prawa lub świadczenia. Sądy administracyjne nie zastępują organów administracji w zakresie zawierania umów, a jedynie kontrolują prawidłowość wydanych w danej sprawie postanowień lub innych aktów administracyjnych. W przedmiotowej sprawie organ administracji naruszył przepisy postępowania administracyjnego w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia tego samego organu. Zgodnie z art. 207 ust. l ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, póz. 2603 z późn. zm.) o treści obowiązującej w dacie wydania zaskarżonego postanowienia "osoby, które były posiadaczami nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy w dniu 5 grudnia 1990 r. i pozostawały nimi nadal w dniu l stycznia 1998 r., mogą żądać oddania nieruchomości w drodze umowy w użytkowanie wieczyste wraz z przeniesieniem własności budynków, jeżeli zabudowały te nieruchomości na podstawie pozwolenia na budową z lokalizacją stalą. Nabycie własności budynków wybudowanych ze środków własnych posiadaczy następuje nieodpłatnie". Po dniu 1.08.1998 r. oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej wymaga zawarcia umowy w formie aktu notarialnego oraz dokonania stosownego wpisu w księdze wieczystej (art. 27 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Tym samym nie ulega wątpliwości, że wniosek Gminnej Spółdzielni "..................." w .............. z dnia .............08.2002 r. (pismo nosi datę ..........) - na które powołuje się skarżący - o oddanie gruntu stanowiącego działkę nr ......... w użytkowanie wieczyste i nieodpłatne przeniesienie prawa własności budynku położonego na tym gruncie nie mogło być przedmiotem indywidualnego postępowania administracyjnego. Wniosek ten mógł doprowadzić do zawarcia umowy ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego lub też do odmowy zawarcia takiej umowy. W każdym jednak przypadku w takich sprawach właściwy organ administracji publicznej nie mógł podejmować żadnych aktów o charakterze administracyjnym. Tym samym również skarga J.S.z dnia ........08.2005 r. nie mogła doprowadzić do podjęcia postępowania o charakterze administracyjnym w trybie art. 65 § l K.p.a. Jak trafnie zauważyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ............., ta sprawa nie mogła zostać rozpatrzona w drodze aktu administracyjnego i tym samym nie należała ona do kategorii indywidualnych spraw administracyjnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, w których postępowanie prowadzi się w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W tej jednak sytuacji zastosowanie art. 65 § l k.p.a., przywołanego w podstawie prawnej postanowienia I-instancyjnego, było pozbawione podstaw prawnych. Powołany przepis reguluje działania organu administracji publicznej w przypadku stwierdzenia braku właściwości w sprawie, ale przy założeniu, że podanie (wniosek, skarga) dotyczy sprawy administracyjnej rozstrzyganej na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Sprawa załatwiana na podstawie art. 65 § l k.p.a. powinna znajdować się w sferze zainteresowania administracji publicznej, mimo że została skierowana do niewłaściwego organu, który powinien niezwłocznie przekazać ją do organu właściwego. Taki pogląd zaprezentowano w orzecznictwie sądowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7.07.2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 875/06, opub. w LEX nr 243071 zawarł tezę, zgodnie z którą "przepis art. 65 kp.a. reguluje co prawda działania organu administracji publicznej w przypadku stwierdzenia braku właściwości w sprawie, ale przy generalnym założeniu, że podanie dotyczy sprawy administracyjnej, rozstrzyganej na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Sprawa załatwiana na podstawie art. 65 § l k.p.a. znajduje się zatem w sferze zainteresowania administracji publicznej, mimo że została skierowana do niewłaściwego organu, który powinien niezwłocznie przekazać je do organu właściwego". Jeszcze dobitniej pogląd ten wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 30.06.2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1296/05, opub. w LEX nr 219249, zgodnie z którym "przepis art. 65 § l kp.a. dotyczy wyłącznie przekazania podania złożonego w sprawie indywidualnej (administracyjnej), rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej, pomiędzy organami administracji publicznej, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 kp.a. Zakres tego przepisu nie obejmuje przekazania przez ministra jako naczelnego organu administracji publicznej pisma dotyczącego sprawy o charakterze cywilnoprawnym, nieobjętej regulacją przepisów k.p. a.". Wojewódzki Sąd Administracyjny w .........w tej sprawie w pełni akceptuje stanowisko przedstawione w ww. wyrokach. Rozpoznanie skargi J.S. winno nastąpić na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. czyli poprzez uznanie, że właściwym w sprawie jest sąd, a tym samym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ..............., do którego podanie wniesiono, powinien je zwrócić wnoszącemu wraz z odpowiednim pouczeniem. W przypadku bowiem gdy między stronami lub innymi uczestnikami istnieje spór co do zawarcia lub braku zawarcia umowy prawa cywilnego sprawy te rozpoznaj ą sądy powszechne. Wydanie postanowienia o przekazaniu podania organowi właściwemu w przypadku, gdy tym "organem właściwym" jest sąd powszechny nie znajduje podstaw prawnych i jest działaniem naruszającym zasadę praworządności wyrażoną w art. 6 K.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ................. również błędnie uznało, że wniosek J.S. z dnia ........08.2005 r. stanowi skargę w rozumieniu art. 227 K.p.a. Art. 227 K.p.a. stanowi, że przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Wnoszenie skarg w trybie art. 227 K.p.a. dotyczy sytuacji, w których nie chodzi o załatwienie indywidualnej sprawy, ale o wyrażenie ogólnego poglądu (stanowiska) co do dotychczasowego nieprawidłowego funkcjonowania danego organu administracji. W przypadku, w którym skarga dotyczyłaby sprawy indywidualnej, spowodowałoby to wszczęcie postępowania zgodnie z art. 233 K.p.a. lub też taka skarga byłaby potraktowana jako żądanie wyrażone w trakcie trwania indywidualnego postępowania administracyjnego bądź nawet jako żądanie wszczęcia jednego z tzw. "postępowań nadzwyczajnych" (art. 234-235 K.p.a.). W tej zaś sprawie skarżącemu nie chodziło o ocenę funkcjonowania Starostwa Powiatowego w ................, ale o załatwienie konkretnej sprawy, której przedmiotem jest zawarcie umowy o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego wyraźnie określonego gruntu wraz ze sprzedażą znajdującym się na danym terenie budynku. Treść "skargi" z dnia ......................2005 r. dotyczy więc konkretnej sprawy, podlegającej załatwieniu nie w drodze czynności prawa administracyjnego, ale czynności prawa cywilnego. Potwierdza to pogląd, iż przy podejmowaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w .............postanowienia z dnia ..............2005 r. należało zastosować art. 66 § 3 K.p.a. i zwrócić podanie wnioskodawcy, a nie stosować art. 65 § l w związku z art. 227 K.p.a. Z tych samych powodów również zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w .............. z dnia ..........2005 r. zostało wydane bez podstawy prawnej, a więc zawiera ono wadę skutkującą stwierdzeniem jego nieważności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ............... dokonało również błędnej wykładni treści pisma J.S. z dnia ...............2005 r. Organ ten przyjął, iż był to wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, ale z treści tego pisma nie wynika, aby można było go tak zakwalifikować. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy stanowi odpowiednik odwołania bądź zażalenia w przypadku, gdy ten sam organ administracji jest właściwy do ponownego rozpoznania sprawy w postępowaniu administracyjnym. Nie każde jednak pismo wniesione po wydaniu postanowienia, a przed upływem terminu do uzyskania przez ten akt cechy ostateczności, stanowi zażalenie lub wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Zgodnie z art. 128 K.p.a. wystarczającym jest, aby odwołanie (zażalenie, wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy) zawierał jakiekolwiek stwierdzenie wskazujące, że dana strona jest niezadowolona z wydanej decyzji lub postanowienia i dlatego uruchamia postępowanie odwoławcze (zażaleniowe). Pismo J.S. z dnia ............2005 r. nie zawiera żadnego stwierdzenia o niezadowoleniu z wydanego postanowienia i tym samym przed sprecyzowaniem jego treści lub zamierzenia wnioskodawcy nie można było rozpoznać tego pisma jako wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dodatkowo można podnieść, iż z treści zaskarżonego postanowienia wynika, że zostało ono wydane w trybie postępowania skargowego, uregulowanego w art. 221-240 K.p.a. Można więc przyjąć, że nastąpiło wymieszanie dwóch trybów postępowania: postępowania I-instancyjnego prowadzonego na podstawie art. 65 § l K.p.a. oraz postępowania zakończonego postanowieniem z dnia ...........2005 r. wydanym na podstawie działu VIII K.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zbadało bowiem ponownie prawidłowość przekazania pisma skarżącego z dnia ..........2005 r. do organu właściwego, jakim była Rada Powiatu w ............. Gdyby Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ........ prawidłowo rozpoznało sprawę, wówczas mogłoby rozpoznać zażalenie na swoje postanowienie o zwrocie wniosku wnoszącemu, zgodnie z art. 66 § 3 K.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznało jednak sprawę w trybie badania prawidłowości przekazania ww. wniosku z dnia ...............2001 r. do organu właściwego przyjmując, iż jest to skarga w rozumieniu art. 227 K.p.a. Takie działanie organu również nie znajduje podstaw prawnych. Art. 231 K.p.a. przewiduje odrębne zasady badania właściwości w postępowaniu skargowym i nie dopuszcza do stosowania art. 65 K.p.a. Regulacja postępowania skargowego objętego działem VIII K.p.a. ma charakter samoistny. Art. 231 k.p.a., odnoszący się do tzw. trybu skargowego, stanowi, że w przypadku kiedy organ, który otrzymał skargę, nie jest właściwy do jej rozpatrzenia, obowiązany jest niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni, przekazać j ą właściwemu organowi, zawiadamiając równocześnie o tym skarżącego, albo wskazać mu właściwy organ. Na takie pismo przekazujące skargę nie można skutecznie wnieść zażalenia lub innego środka zaskarżenia. W związku z powyższym należy wskazać, iż zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie tego samego organu zostały wydane bez podstawy prawnej. Obowiązujący w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia art. 65 § l K.p.a. nie przewidywał przekazywania podania strony innemu organowi administracyjnego, jeżeli z jego treści wprost wynikało, że podanie to nie dotyczy postępowania administracyjnego, ale sprawy rozstrzyganej w drodze cywilnoprawnej. Nie było dopuszczalnym również rozpoznawanie wniosku o ponowne załatwienie sprawy w trybie postępowania skargowego. Tym samym spełniona została przesłanka określona w art. 156 § l pkt 2 k.p.a., zgodnie z którą stwierdza się nieważność postanowienia, jeżeli jest ono dotknięte wadą polegająca na wydaniu go bez podstawy prawnej. Stosowanie art. 156 K.p.a. obejmuje te postanowienia, na które przysługuje zażalenie (art. 126 K.p.a.). Mając na uwadze powyższe okoliczności, działając na podstawie art. 145 § l pkt 2 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w ......... orzekł jak w sentencji wyroku, ponieważ stwierdzono, iż zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie tego samego organu są dotknięte przesłanką określoną w art. 156 § l pkt 2 k.p.a., a więc zawierają wadę, której istnienie nakazuje stwierdzenie nieważności indywidualnego aktu administracyj nego O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji, przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżone postanowienie, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W tej sprawie zwrot kosztów postępowania obejmuje kwotę uiszczonego wpisu.