II SA/Kr 41/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie WSA Krystyna Daniel / spr. / Ewa Rynczak Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 marca 2010 r. sprawy ze skargi W.K. na decyzję Wojewody z dnia 12 października 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję jak i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego W.K. kwotę 500 / pięćset / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Prezydent Miasta K. decyzją z 19 marca 2009 r., na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156 póz. 1118 z 2006r z późn. zm.) odmówił W.K. zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę dla inwestycji pn: odbudowa oficyny na cele handlowo-usługowe ul. [....] w K. , obr. [....] , działka nr [....] , wraz z wykonaniem wewnętrznej instalacji elektrycznej. W uzasadnieniu organ l instancji wskazał, że inwestor [....] .2008r wystąpił do organu z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę dla w/w inwestycji. W dniu [....] 09.2008 r. zawieszono przedmiotowe postępowanie administracyjne z uwagi na wystąpienie do Ministra Infrastruktury o wyrażenie zgody na odstępstwo od warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dla przedmiotowej inwestycji. W związku z pismem Ministra Infrastruktury z [....] .2008r postanowieniem z 01.12.2008r nałożono na inwestora obowiązek doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z obwiązującymi przepisami. Inwestor nie wykonał w terminie warunków nałożonych w/w postanowieniem, dlatego też Prezydent Miasta K. wydał 18.12.2008 r. decyzję odmowną, którą Wojewoda [....] decyzją z 12.02.2009 r uchylił i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organ l instancji postanowieniem z 24.02.2009 r. nałożył na inwestora obowiązek doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z § 271 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2002. Nr 75, póz. 690 z późn. zm.) oraz przedłożenia stosownego opracowania dotyczącego spełnienia § 13 warunków technicznych w stosunku do pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi oraz pomieszczeń stanowiących miejsca pracy, uzupełnienia projektu budowlanego o rzut dachu oraz elewacje projektowanego obiektu, wskazanie w opisie technicznym sposobu wentylacji projektowanego obiektu oraz zajęcie stanowiska odnośnie przewietrzania pomieszczeń kuchni w sąsiednim budynku. Pismem z [....] .2009 r inwestor przedłożył wyjaśnienia, które w ocenie organu nie wypełniają warunków nałożonych postanowieniem z 24.02.2009 r. l Jednocześnie w/w pismem inwestor wystąpił z wnioskiem o przedłużenie terminu wykonania obowiązków nałożonych w/w postanowieniem. Powołując się na treść art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane organ wskazał, że nie ma możliwości przedłużenia terminu wykonania postanowienia z 24.02.2009r bez naruszenia terminu określonego w w/w przepisie, o czym inwestor został poinformowany pismem z [....] .2009 r. Odwołanie od decyzji l instancji do Wojewody [....] złożył W.K. wskazując, że w piśmie z [....] .2009 r. wyjaśnił wszelkie wątpliwości co do rozwiązań zawartych w złożonym projekcie. Nadto do marca 2008 r. wszelkie warunki odnośnie ewentualnych braków rysunkowych np. rzutów połaci dachowych lub elewacji nie były kwestionowane przez organ. W jego ocenie takie stanowisko organu było słuszne, gdyż rzut połaci dachowych od samego początku był zamieszczony w złożonym projekcie, natomiast rzut elewacji z uwagi na czytelność i prostotę bryły w formie prostokąta nie był wymagany ani ze strony Konserwatora Zabytków ani też ze względów technicznych. Odwołujący się, wskazał, że dokładna "część opisowo-materiałowa" w tym przypadku jest w zupełności wystarczająca. Nadto wskazał, że zgodnie z § 4 rozporządzenia z 12.04.2002 r. złożył oświadczenie i poinformował, iż pomieszczenia odbudowanej oficyny będą służyć na czasowy pobyt ludzi, w których przebywanie tych samych osób w ciągu doby trwa od "2 do 4 godzin włącznie tak więc wymogi § 13 tejże ustawy nie są wymagane". Wskazał, że zgodnie oświadczeniem rzeczoznawcy p. poż. dodatkowa ekspertyza oraz uzgodnienie z Komendantem Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej wymagane w punkcie 2 postanowienia z 24.02.2009 r. nie jest konieczne. Podniósł, że termin zakreślony dla usunięcia braków był nierealny, stąd jego prośba o przedłużenie. Informację o odmowie uwzględnienia wniosku otrzymał na dwa dni przed upływem terminu. Nadto powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12.09.2008 r., sygn. akt II OSK 1012/07, wskazał, że termin określony w art. 35 ust. 6 prawa budowlanego biegnie dopiero od dnia złożenia kompletnego wniosku. Wojewoda [....] decyzją z 12 października 2009 r., znak: [....] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Inwestor nie usunął naruszeń w zakresie wskazanym w postanowieniu z 24.02.2009 r. Organ wskazał, że z dokumentacji projektowej wynika, że przedmiotowa oficyna znajduje się w granicy działki nr [....] . Na działkach sąsiednich o numerach: [....] [....] i [....] znajdują się budynki z otworami okiennymi i drzwiowymi skierowanymi w kierunku inwestycji, w odległościach od projektowanego obiektu, które nie zostały pokazane na projekcie zagospodarowania działki. Projektowany obiekt oficyny, zlokalizowany w granicy posiada ściany pełne (bez otworów okiennych i drzwiowych). Na dachu tego budynku zlokalizowane są świetliki doświetlające pomieszczenia handlowe. Projekt budowlany nie zawiera żadnych odległości od sąsiedniej zabudowy. Jeżeli przyjąć odległości w oparciu o pomiar z rysunku projektu budowlanego, to między istniejącymi budynkami, a projektowanym, nie zostały spełnione warunki określone w § 271 w/w rozporządzenia i tak np. odległość między ścianą oficyny, a oknami istniejącego na działce nr 281 budynku wynosi ok. 0,70 m czy 1,5 m. Organ wskazał, że na dachu budynku znajduje się świetlik doświetlający pomieszczenia w projektowanym obiekcie, który jest wypełniony zestawem 3 szyb o grubości 6 mm. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w sposób jednoznaczny nie wynika, iż proponowane w projekcie budowlanym rozwiązanie jest zgodne z § 271 rozporządzenia. W odpowiedzi na zarzut odwołania dotyczący uzgodnienia przedmiotowego projektu budowlanego przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń pożarowych, organ odwoławczy stwierdził, że uzgodnienie z [....] .2007 r., nie jest jednoznaczne, bowiem z pieczątki znajdującej się na rzucie parteru nie wynika, czy uzgodnienie to jest z uwagami, czy bez. Nadto uzgodnienie rzeczoznawcy p. poż z [....] .2002 r. znajdujące się również na rzucie parteru różni się merytorycznie od uzgodnienia z [....] 2007 r. Zatem zagadnienia związane z ochroną przeciwpożarową nie zostały w sposób wystarczający wyjaśnione. Nie wyjaśniono również wskazanej w postanowieniu z 24.02.2009 r. okoliczności związanej z zapewnieniem naturalnego oświetlenia w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi i to zarówno w budynku projektowanym jak i budynkach sąsiednich. Niewłaściwe sformułowanie w zaskarżonym postanowieniu, iż opracowanie ma dotyczyć spełnienia § 13 przepisów techniczno-budowlanych w zakresie naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi i pomieszczeń stanowiących miejsca pracy, nie zwalnia inwestora z dokonania analizy w tym zakresie. Przepis § 13 rozporządzenia, dotyczy naturalnego oświetlenia i odnosi się do wszystkich pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi zarówno stały jak i czasowy, przy czym ustawodawca pod pojęciem pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi rozumie takie pomieszczenia, w których przebywanie tych samych osób w ciągu doby trwa od 2 godzin. Inwestor nie przedstawił wyjaśnień w tym zakresie. Za niesłuszny organ odwoławczy uznał zarzut odwołania odnośnie żądania przez organ uzupełnienia projektu budowlanego o rzuty elewacji. Zgodnie" bowiem z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego część rysunkowa projektu budowlanego powinna zawierać elewacje w liczbie dostatecznej do wyjaśnienia formy architektonicznej obiektu budowlanego oraz jego wyglądu zewnętrznego ze wszystkich widocznych stron. Z faktu, iż obiekt nie jest skomplikowany nie wynika brak potrzeby wykonania projektu w sposób zgodny z wymogami rozporządzenia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Wojewody [....] złożył W.K. , domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu podał, że żądanie doprowadzenia projektu do zgodności z §12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jest nieprawidłowe, bowiem ten sam Wojewoda w swej decyzji z 12.02.2009 r. stwierdził, iż Prezydent Miasta K. wydał decyzję o WZ5ZT, która definiowała inwestycję jako odbudowę oficyny jednokondygnacyjnej o wys. do 4,5 m w obrębie murów granicznych na działce nr [....] obr [....] . Fakt, że do zabudowy pozostaje tylko ok. 45 m2 i historycznie zawsze stała w tym miejscu oficyna 4 piętrowa nie tylko usprawiedliwia, ale wręcz dopuszcza możliwość odbudowy w granicy działki projektowanej oficyny, ma więc zastosowanie §12 ust.3 pkt 2 rozporządzenia o warunkach technicznych. Wskazał, że projekt został uzgodniony przez rzeczoznawcę do spraw p.poż bez uwag, a wzmiankowana pieczęć i jej opis jest wyraźna i jednoznaczna. Rzeczoznawca opiniując projekt w 2002 r. dotyczący głównie budynku frontowego (przy ul.....), na który już wnioskodawca dawno uzyskał pozwolenie na budowę i zgodnie z nim ją realizuje, wniósł uwagę dotyczącą konieczności zastosowania w świetliku i stropodachu materiałów o podniesionej odporności ogniowej do 30 minut co już w projekcie z 2007 r. zostało uwzględnione i tym samym kolejny rzeczoznawca p. poż stwierdził w dniu [....] .2007r., już bez uwag, iż projekt jest zgodny z wymogami p. poż. Zostało to również potwierdzone w piśmie z [....] .2008 r. skierowanym przez organ l instancji do Ministerstwa Infrastruktury. Skarżący wskazał, że przepis § 13 cyt. rozporządzenia w obiektach istniejących, zabytkowych i adaptowanych dla celów handlowych nie może być wprost stosowany, gdyż większość obiektów tego typu w zabudowie starego miasta nie spełnia tych wymogów. Gdyby jednak ten problem był zasadniczą przeszkodą w uzyskaniu stosownego pozwolenia to wnioskodawca mógłby przyjąć dla tego zamierzenia inwestycyjnego funkcję magazynową, co już z pewnością nie będzie wiązało się z zastosowaniem w/w wymogów. Także odnośnie brakujących elewacji wnioskodawca w kolejnych pismach deklarował możliwość ich uzupełnienia w stosownym terminie, jednakże organ bezzasadnie nie przychylił się do wniosku o przedłużenie dla uzupełnienia projektu. Zarzucił błędnie obliczanie przez organy początku terminu określonego w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, póz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Wniesioną w niniejszej sprawie skargę należy uznać za zasadną ponieważ zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem. Zgodnie z przepisem art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego w razie stwierdzenia naruszeń w zakresie określonym ust. 1 (obowiązek sprawdzenia rozwiązań projektowych) właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin do ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Należy zauważyć, że w sytuacji gdy przedłożony organowi administracji 5 archltektonlczno-budowlanej projekt budowlany nie odpowiada prawu, ponieważ jest niekompletny lub zawiera inne braki wskazane w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego nie ma zastosowania norma z art. 64 § 2 kpa stanowiąca, że jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom (niż brak adresu wnoszącego) ustalonym w przepisach prawa należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nie usunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Oznacza to, że w postanowieniu nakładającym obowiązek usunięcia niekompletności projektu budowlanego organ jest uprawniony do określenia terminu dla usunięcia stwierdzonych w projekcie nieprawidłowości, a niewykonanie postanowienia wydanego na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego wiąże się z koniecznością wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Trzeba podkreślić, że co prawda uprawnieniem organu jest określenie terminu dla wykonania obowiązków nałożonych w postanowieniu to jednak organ powinien tak określić termin usunięcia wskazanych nieprawidłowości aby inwestor miał realną możliwość zadośćuczynienia wskazanym przez organ obowiązkom. Obowiązek terminowego i szybkiego działania organów administracji publicznej nie może bowiem uniemożliwiać lub nadmiernie utrudniać realizację obowiązków nałożonych w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Tym bardziej, że konsekwencją ich niezrealizowania jest wydanie decyzji negatywnej. W związku z tym należy przyjąć, że jeśli inwestor wniesie o przedłużenie terminu ustalonego przez organ w postanowieniu w sytuacji gdy nałożone obowiązki są znaczne, a termin do ich wykonania relatywnie krótki - nic nie stoi na przeszkodzie aby organ przedłużył taki termin. Termin do usunięcia nieprawidłowości projektu budowlanego jest bowiem z terminem wyznaczanym przez organ i jako taki może być na wniosek strony skracany lub przedłużany (por. wyrok WSA w Krakowie z 4.06. 2007 r. sygn. akt IISA/Kr 709/05, Lex 488852). Należy również mieć na uwadze fakt, że na postanowienie wydane w trybie art. 35 ust. 3 nie służy zażalenie (art. 141 § 1 kpa) i można je skarżyć jedynie w odwołaniu od decyzji wydanej w następstwie tego postanowienia tj. odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego. Ponieważ nie można wykluczyć sytuacji, że organ na skutek omyłki wadliwie zażąda usunięcia nieistniejących braków, to ze względu na brak kontroli instancyjnej - organy powinny ze szczególną starannością odnieść się do pism inwestora zawierających wyjaśnienia inwestora niezgadzającego się ze stanowiskiem organu. Jeżeli więc inwestor nie zgadza się ze stanowiskiem organu wyrażonym w postanowieniu wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego i daje temu wyraz w swoich pismach kierowanych do organu, ewentualnie w oświadczeniach składanych do protokołu, organ powinien przed wydaniem decyzji dokładnie wyjaśnić zgłaszane zarzuty i wątpliwości inwestora. Odnosząc powyższe do realiów kontrolowanej przez Sąd sprawy trzeba przede wszystkim wskazać, że organ l instancji nałożył postanowieniem z 24 .02. 2009 r. szeroki zakres obowiązków w zakresie uzupełnienia projektu budowlanego przedmiotowej inwestycji i ustalił termin usunięcia wskazanych nieprawidłowości na dzień 16 marca 2009 r. Oceniając powyższe trzeba przede wszystkim zauważyć, że określenie terminu poprzez wskazanie konkretnej daty dziennej tj. 16 marca 2009 r. nie jest prawidłowe, ponieważ w sytuacji ewentualnego opóźnienia w doręczeniu postanowienia inwestorowi (co może się zdarzyć) postanowienie takie mogło zostać doręczone po wyznaczonym w nim terminie. Ponownie rozpoznając sprawę organ powinien określić powyższy termin oznaczając go w dniach, tygodniach lub miesiącach oraz podać, że jego bieg rozpoczyna się od dnia doręczenia postanowienia inwestorowi (zgodnie z art. 57 kpa). Nadto trzeba zauważyć, że przedmiotowe postanowienie zostało doręczone inwestorowi w dniu 2 marca 2009 r, co oznacza, że inwestorowi pozostawiono 14 dni na usunięcie wszystkich wskazanych nieprawidłowości. W ocenie Sądu powyższy termin należy uznać za relatywnie krótki w realiach rozpatrywanej sprawy. Poważne wątpliwości budzi także nadmiernie formalistyczne i niezgodne z ogólną zasadą pogłębiania zaufania do organów Państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli - wyrażoną w art. 8 kpa - stanowisko organu, który nie uwzględnił wniosku inwestora, doręczonego organowi l instancji 6 marca 2009 r., w którym wnosił o przedłużenie w/w terminu do końca kwietnia. Nadto trzeba podnieść, że organ l instancji w piśmie z [....] 2009 r. , skierowanym do inwestora poinformował jedynie o nieuwzględnieniu wniosku natomiast w ogóle nie odniósł się do przedstawionych w piśmie wątpliwości dotyczących zasadności wskazanych w postanowieniu z 24.02. 2009 r. nieprawidłowości w przedmiotowym projekcie budowlanym, a powinien to uczynić mając na uwadze fakt, iż na postanowienie nie przysługuje zażalenie. Nie można się również zgodzić, ze stanowiskiem organu l instancji, który uzasadniając odmowę przedłużenia terminu w w/w piśmie wskazał, że "nie może sobie pozwolić na przedłużanie postępowania ponieważ musi wydać decyzję pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia". Zgodnie bowiem z ustaloną linią orzecznictwa termin wyznaczony w trybie 35 ust. 3 Prawa budowlanego do usunięcia braków wynikających z naruszenia wymagań ust. 1 tego przepisu jest terminem przewidzianym w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, o których mowa w-ust. 8 przepisu, co skutkuje przedłużeniem terminu 65 - dniowego na wydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę (wyrok NSA z 10.02. 2009 r. sygn. akt II OSK 136/08, Lex 516059, wyrok NSA z 3.07.2008 r., sygn. akt II OSK 767/07 , Lex 485363, , wyrok WSA w Białymstoku z 29.04.2008 r. sygn. akt 45/08, Lex 510818). Mając to na uwadze Sąd uznał, że postanowienie organu l instancji z 24 .02. 2009 r. zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego tj. art. 35 ust. 3 . Nadto organ naruszył zasadę kpa wyrażoną w art. 8 kpa. Powyższe naruszenia miały wpływ na załatwienie sprawy administracyjnej co do jej istoty tj. wydanie decyzji pierwszoinstancyjnej, którą odmówiono W.K. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Co prawda w ocenie Sądu organ II instancji mógł w postępowaniu uzupełniającym naprawić nieprawidłowości postępowania pierwszoinstancyjnego ponieważ zgodnie z treścią art. 138 kpa ma obowiązek ponownego sprawy, ale nie podjął takiej próby. Przy czym należy podkreślić, że w uzasadnieniu swojej decyzji w ogóle nie odniósł się do nieprawidłowości związanych z wydanie postanowienia z 24.02.2009 r. oraz do zarzutów odwołania, w których skarżący podniósł, że w jego ocenie termin wyznaczony w postanowieniu był nierealny, a odmowa jego przedłużenia została mu doręczona na dwa dni przed wydaniem decyzji l instancji, podczas gdy on spodziewał się, że organ uwzględni jego wniosek. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "a" i "c" ustawy p.p.s.a orzekł jak m sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.