II SA/Kr 411/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie WSA Aldona Gąsecka- Duda / spr./ Paweł Darmoń Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2014 r. sprawy ze skargi A. K., Z. W., H. M., K. K., S. K., B. K., B. Z., M. Z. i M. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia 29 stycznia 2014 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części nieruchomości skargę oddala Starosta [...] decyzją z dnia 12.03.2013 r. (znak: [...]), wydaną na podstawie art. 136 ust. 3, art. 142 ust. 1, art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami - orzekł o odmowie zwrotu części nieruchomości położonej w O., oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] Gmina [...], przejętej na rzecz Skarbu Państwa w dniu 10 czerwca 1945 r. protokołem przejęcia majątku leśnego, na podstawie dekretu P.K.W.N z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa (Dz.U. Nr l5, poz. 82). W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że postępowanie prowadzone było na wniosek złożony przez M. S., M. Z., A. K., K. K., H. M., Z. W. oraz A. K., występujących jako spadkobiercy J. Z., poprzedniego właściciela nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w O.. W trakcie postępowania ustalono, że zmarł jeden z wnioskodawców – A. K., zaś jej następcami prawnymi są: S. K., B. K. oraz B. Z., którzy zawiadamiani byli o podejmowanych przez organ w sprawie czynnościach. Organ I instancji podał, że przepisy art. 136 ust. 3 ust. 4 oraz art. 216 ugn definiują pojęcie nieruchomości wywłaszczonej, przez które należy rozumieć wyłącznie nieruchomość, w stosunku do której Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia tj. indywidualnej i konkretnej decyzji administracyjnej. Wskazane przepisy nie stwarzają możliwości odzyskiwania nieruchomości znacjonalizowanych, przejętych na rzecz Państwa w drodze reformy rolnej oraz przejętych na rzecz Skarbu Państwa lub innych podmiotów na podstawie aktów administracyjnych innych niż decyzja wywłaszczeniowa. Art. 216 enumeratywnie wymienia wszystkie akty prawne na podstawie których musiało nastąpić odjęcie prawa własności aby nieruchomość podlegała zwrotowi w trybie i na zasadach określonych w rozdziale 6 dział III ugn. Starosta podkreślił, iż nieruchomość objęta wnioskiem o stanowi las o powierzchni 41.9656 ha. Została ona przejęta na rzecz Skarbu Państwa, protokołem przejęcia majątku leśnego, na podstawie dekretu P.K.W.N z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 15 poz. 82). Jak wskazano, działka ewid. nr [...] Gm. [...] położona w O. znajduje się w posiadaniu Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwa [...] oraz, że obecnie przed Sądem Rejonowym w N. wszczęte zostało z inicjatywy wymienionego podmiotu, postępowanie o zasiedzenie przedmiotowej nieruchomości. Organ I instancji uznał, że nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot, nie przysługuje status "nieruchomości wywłaszczonej" w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odwołanie od opisanej decyzji złożyli M. S., M. Z., K. K., H. M., Z. W., A. K., S. K., B. K. oraz B. Z.. Rozstrzygnięciu temu zarzucili naruszenie art. 6 w zw. z art. 19 i art. 61a K.p.a. poprzez wydanie decyzji pomimo ustalenia, że nieruchomości objętej wnioskiem odwołujących się nie przysługuje status nieruchomości wywłaszczonej. Nadto zarzucili naruszenie art. 137 w zw. z art. 136 ust. 3 i art. 142 u.g.n. poprzez błędne zastosowanie tych przepisów oraz naruszenie art. 104 par. 1 i par. 2 Kpa poprzez wydanie decyzji, co do istoty sprawy pomimo braku do tego podstawy prawnej. Wojewoda [...] decyzją z dnia 29 stycznia 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia 12.03.2013 r. Organ odwoławczy podkreślił, że przedmiotem postępowania jest sprawa zwrotu działki nr [...] położonej w O., przejętej na rzecz Skarbu Państwa na mocy dekretu PKWN z dnia 12.12.1944 o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa. Wojewoda wskazał, iż mając na uwadze tryb i podstawę prawną przejęcia na rzecz Skarbu Państwa wnioskowanej do zwrotu nieruchomości, istotną w sprawie okolicznością jest ustalenie, czy objęta wnioskiem o zwrot nieruchomość, ma status "nieruchomości wywłaszczonej", podlegającej zwrotowi w trybie i na zasadach określonych w przepisach rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podkreślił, że właściwa kwalifikacja podstawy nabycia lub przejęcia własności danej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub gminy przesądza o ewentualnej możliwości przyjęcia w konkretnym stanie faktyczno-prawnym, że własność nieruchomości została uzyskana w drodze wywłaszczenia, o którym mowa w art. 216 u.g.n. Powyższe oznacza natomiast konieczność zbadania przez organ administracji publicznej, czy w przedmiotowej sprawie spełnione zostały przesłanki zastosowania art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podkreślono, że w art. 216 ust. l mowa jest o odpowiednim stosowaniu przepisów rozdziału 6 działu III ugn do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa we wskazanych w tym przepisie przypadkach. Zdaniem Wojewody [...], taka konstrukcja przepisów stanowi wyraz ograniczenia stosowania instytucji zwrotu nieruchomości do wybranych przypadków nabycia prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub gminy. Zdaniem organu odwoławczego, wydając zaskarżoną decyzję z dnia 12 marca 2013 r. (znak: [...]) Starosta [...] w sposób prawidłowy orzekł o odmowie zwrotu części nieruchomości położonej w O. oznaczonej jako działka ewid. nr [...] Gm. [...]. W przedmiotowej sprawie należało bowiem przede wszystkim ustalić, czy przejęcie na rzecz Skarbu Państwa w dniu 10 czerwca 1945 r. protokołem przejęcia majątku leśnego w trybie dekretu P.K.W.N z dnia 12 grudnia 1944 r. (Dz.U. z 27 grudnia 1944 r. Nr 15 póz. 82) o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa, mieści się w katalogu podstaw prawnych wymienionych przez ustawodawcę w art. 216 u.g.n. Podkreślił Wojewoda, że zdefiniowane w art. 216 u.g.n. poprzez szczegółowe i enumeratywne wymienienie wszelkich potencjalnych podstaw prawnych, pojęcie wywłaszczenia dające możliwość wystąpienia z wnioskiem o zwrot nieruchomości - stanowi kompletny katalog którym należy się kierować przy ocenie, czy wniosek byłego właściciela, współwłaściciela nieruchomości, albo jego spadkobiercy winien być pozytywnie lub negatywnie rozpatrzony. W świetle powyższego, jakakolwiek inna podstawa prawna przejęcia lub nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, niż wymieniona w art. 216 ugn wyłącza dokonanie zwrotu nieruchomości, w następstwie czego powinna zostać wydana decyzja w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości. Wojewoda [...] zauwazył, że dekret P.K.W.N z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa (Dz.U. Nr 15 poz. 82) nie stanowi podstawy objętej dyspozycją przepisu art. 216 ugn, zatem również protokolarne przejęcie nieruchomości w trybie wskazanego dekretu, nie mieści się w zakresie pojęciowym wywłaszczenia, w odniesieniu do którego podstawa do zwrotu nieruchomości mogłaby zaistnieć. W świetle powyższego, zdaniem organu odwoławczego Starosta [...] wydał prawidłową decyzję, odmawiając zwrotu nieruchomości. Organ II instancji odwołał się przy tym do stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, przyjętego w wyroku z dnia 12.04.2012 roku sygn. akt II SA/Kr 7/12 w którym wskazano, iż: "Czynienie dalszych ustaleń wynikających z art. 136 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami było zbędne w świetle prawidłowo dokonanej przez organy obu instancji wykładni przepisów prawa materialnego, która prowadzi do wniosku, że powyższe wskazywane przez skarżących przepisy nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie, zaś przy braku innych regulacji mogących być podstawą prawną zgłoszonego roszczenia na drodze administracyjnej, należało wydać decyzję odmowną, zaś tę w drugiej instancji utrzymać w mocy". Odnosząc się natomiast do zarzutów strony skarżącej dotyczących sposobu rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności niedopuszczalności wydania decyzji orzekającej co do istoty sprawy Wojewoda stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniała przesłanka braku przedmiotu postępowania administracyjnego gdyż ze względu na ustawową zasadę prawa strony do rozpatrzenia jej wniosku w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją, niedopuszczalna była odmowa wszczęcia postępowania stanowiąca w praktyce pozbawienie strony możliwości dochodzenia jej potencjalnych praw - w tym wypadku dotyczących ubiegania się o zwrot nieruchomości. Analiza zasadności roszczenia o zwrot nieruchomości dokonana w sposób prawidłowy przez organ I instancji, powinna być przeprowadzona w ramach postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji administracyjnej W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skarżący: A. K., Z. W., H. M., K. K., S. K., B. K., B. Z., M. Z. oraz M. S. domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia 29.01.2014 r. oraz decyzji jej poprzedzającej, a także zasądzenia kosztów postępowania sądowego. Skarżący wskazali na naruszenie art. 6 w zw. z art. 19 Kpa w zw. z art. 216 u.g.n. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Starosty [...] z dnia 12.03.2013 r. mimo braku materialnoprawnej podstawy do jej wydania oraz braku właściwości rzeczowej organu I instancji. Nadto zarzucono naruszenie art. 137, art. 136 ust. 3 i 4 oraz art. 142 ugn poprzez wydanie decyzji o odmowie zwrotu części nieruchomości. W uzasadnieniu skargi, odwołując się do wyroku NSA z dnia 27.04.2010 r. (sygn. akt I OSK 990/10) podano, że skoro organy orzekające ustaliły, iż nieruchomości objętej wnioskiem nie przysługuje status nieruchomości wywłaszczonej w rozumieniu art. 136 i 216 ugn, to nie było dopuszczalne prowadzenie przez organ I instancji postępowania i wydania rozstrzygnięcia merytorycznego w postaci decyzji odmawiającej zwrotu. Tym bardziej jest to zasadne w sytuacji, gdy organ posiadał wiedzę, iż działka nr [...] jest w posiadaniu Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...], na którego wniosek toczy się przed sądem postępowanie o zasiedzenie wskazanej nieruchomości. Z powyższego wynika, że w niniejszej sprawie nie można mówić o przejęciu przez Skarb Państwa na własność przedmiotowej nieruchomości w trybie Dekretu PKWN z dnia 12.12.1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa, bowiem ewentualne prawo własności nieruchomości nabyte w drodze zasiedzenia przez Skarb Państwa może być stwierdzone w przyszłości przez sąd powszechny. Podkreślono w skardze, że postanowienie Sądu Rejonowego w [...] stwierdzające zasiedzenie przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...], zostało uchylone przez Sąd Okręgowy w [...]. W skardze podkreślono również, że przy ustaleniu przez organy administracji, iż nieruchomość przejęta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie wskazanego wyżej dekretu PKWN nie mieści się w katalogu przypadków nabycia lub przejęcia prawa własności nieruchomości przez Skarb Państwa (art. 216 ugn), to w sprawie brak jest przedmiotu postępowania. Nadto prawo własności na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości może być ewentualnie stwierdzone w przyszłości przez sąd powszechny. Zwrócono uwagę na art. 61a par. 1 Kpa (odmowa wszczęcia postępowania) oraz na możliwość umorzenia postępowania – jako bezprzedmiotowego, gdy brak jest przesłanek do wydania orzeczenia merytorycznego. Powołano się na wyrok WSA w Lublinie z dnia 16.01.2009 r. sygn. akt II SA/Lu 729/08. Postanowieniem z dnia 6.03.2014 r. Wojewoda [...] wstrzymał z urzędu wykonanie zaskarżonej własnej decyzji z dnia 29.01.2014 r. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone w sprawie stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Dokonując oceny zaskarżonych w tej sprawie aktów administracyjnych, sąd uznał, iż nie naruszają one prawa, co powoduje, iż skarga jako nieuzasadniona, podlega oddaleniu. Na wstępie należy zauważyć, iż prawidłowe były poczynione w kontrolowanej sprawie przez orzekające organy administracji publicznej ustalenia, odnoszące się do podstawy faktycznej wydanych decyzji. W szczególności, w sposób prawidłowy organy przyjęły, iż wnioskowana do zwrotu nieruchomość (obecna działka nr [...] położona w O.) została przejęta na rzecz Skarbu Państwa z powołaniem się na dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 12.12.1944 r. o przejęciu niektórych lasów na rzecz Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 15, poz. 82). Okoliczność ta wprost wynika z treści znajdującego się w aktach sprawy "Protokołu przejęcia majątku leśnego O.", noszącego datę 10.06.1945 r. W tym stanie faktycznym, istota sprawy sprowadzała się więc do ustalenia, czy na podstawie obecnie obowiązujących regulacji prawnych, skarżący uprawnieni są do domagania się zwrotu wskazanej wyżej nieruchomości. Punktem wyjścia do oceny przedmiotowego aspektu sprawy jest brzmienie art. 216 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651; dalej ustawa powoływana jako u.g.n.). Zwrot bowiem nieruchomości na rzecz spadkobierców jej poprzedniego właściciela, w sytuacji gdy nieruchomość ta przejęta została na rzecz Skarbu Państwa w innym trybie niż decyzja o wywłaszczeniu, zależy od podstawy prawnej dokonanego przejęcia. Ze wskazanego zaś wyżej przepisu art. 216 u.g.n. wynika, że przepisy Działu III rozdziału 6 u.g.n. (dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości) mają odpowiednie zastosowanie także do nieruchomości przejętych lub nabytych na podstawie aktów prawnych wymienionych w tym przepisie, którymi są: 1. art. 6 i art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 i z 1982 r. Nr 11, poz. 79), 2. ustawa z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach 3. ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi, 4. art. 22 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, 5. ustawa z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach, 6. art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli, 7. art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów, 8. ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zwrócić nadto należy uwagę, iż z cytowanego przepisu wynika również, że zwrotu nieruchomości w trybie u.g.n. można domagać się bez względu na podstawę prawną przejęcia lub nabycia nieruchomości jedynie w sytuacji, gdy nieruchomości przejęto lub nabyto na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również w odniesieniu do gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami Tatrzańskiego Parku Narodowego. Mając zatem na uwadze treść powyżej cytowanego przepisu oraz porównując zawarty w nim katalog podstaw prawnych pozbawienia praw do nieruchomości, z podstawą prawną orzeczenia odnoszącego się do nieruchomości obecnie wnioskowanej do zwrotu, stwierdzić należy, iż przepis ten nie wymienia dekretu P.K.W.N. z dnia 12.12.1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa. Tymczasem, jak już wyżej podkreślono, ostatnio wskazany akt prawny był - co w sprawie niesporne - podstawą prawną przejęcia majątku leśnego O., którego zwrotu części, domagają się obecnie skarżący. Uznać więc należy, iż skoro wskazany wyżej dekret nie został wymieniony w przepisie art. 216 u.g.n., to nie można skutecznie żądać zwrotu nieruchomości, przejętej na podstawie i w trybie tego dekretu. Jako zatem trafne ocenić więc należy stanowisko wyrażone przez orzekające w sprawie organy w zaskarżonych w tej sprawie decyzjach. Jednocześnie należy wskazać, iż zarówno z treści odwołania, jak również skargi wniesionej przez skarżących do sądu administracyjnego wynika wniosek, że okolicznością sporną w kontrolowanej sprawie było, jakiego typu rozstrzygnięcie powinien wydać organ prowadzący postępowanie z wniosku o zwrot nieruchomości w przypadku ustalenia, że objęta tym wnioskiem nieruchomość ani nie została wywłaszczona, ani też nie została nabyta przez Skarb Państwa na podstawie żadnej z expressis verbis taksatywnie wyliczonych w art. 216 u.g.n. kategorii nieruchomości przejętych lub nabytych przez Skarb Państwa. Skarżący kwestionowali dopuszczalność wydania decyzji odmawiającej zwrotu części nieruchomości (działki nr [...] w O.) podnosząc, iż organ, w przedstawionych powyżej i ocenionych okolicznościach sprawy, nie mógł wydać merytorycznej decyzji odmownej, lecz powinien, na podstawie art. 61a K.p.a. odmówić wszczęcia postępowania lub winien wydać decyzję o jego umorzeniu. Zdaniem sądu, stanowisko to nie jest trafne. W literaturze prezentowany jest pogląd, który sąd w składzie rozpoznającym tę sprawę podziela, iż prawidłowe ustalenie, że konkretna nieruchomość nie mieści się w żadnej z kategorii nieruchomości podlegających zwrotowi w trybie i na zasadach określonych w przepisach rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie uzasadnia umorzenia postępowania w sprawie, lecz zobowiązuje do wydania decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości z powodu braku podstawowej materialnoprawnej przesłanki zwrotu nieruchomości, jaką jest przynależności konkretnej nieruchomości do którejś z kategorii nieruchomości z art. 136 ust. 3 lub 4 albo z art. 216 u.g.n. (tak. T. Woś Wywłaszczenie nieruchomości i ich zwrot; Rozdział V, Podrozdział 3.3; LexisNexis 2011 r.). Przeprowadzenie przez orzekające w sprawie organy postępowania dowodowego i dokonanie merytorycznej oceny złożonego wniosku, pod względem jego zasadności tj. wystąpienia materialnoprawnej przesłanki zwrotu nieruchomości, powoduje, że brak tej przesłanki, nie może być równoznaczny z bezprzedmiotowością postępowania, skutkującą jego umorzeniem na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Podkreślić jednak należy, że niezależnie od przyjętej koncepcji orzekania w tego rodzaju sprawie (decyzja o odmowie zwrotu lub umorzeniu postępowania) - oba rozwiązania proceduralne prowadzą do takiego samego skutku w postaci braku rozstrzygnięcia zwracającego wywłaszczoną nieruchomość. Dlatego przyjęcie przez organ jednego z tych rozwiązań nie powinno prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż takie naruszenie prawa nie miało wpływu na wynik sprawy, albowiem takie rozstrzygnięcie nie pociąga za sobą jakichkolwiek negatywnych skutków dla stron postępowania (por. T. Woś jw.). Z przedstawionych powodów, sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r., poz. 270) oddalił skargę.