II SA/Lu 729/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz,, Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi L. N. i A. N. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia 3 [...] 2008 r. Nr [...] wydaną z upoważnienia Wojewody L. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 136 ust. 3 i art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania L. i A. małż. N. od decyzji Prezydenta Miasta B.z dnia 17 [...[ 2008 r. Nr [...] odmawiającej zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości położonej w B. przy ul. S., stanowiącej część działki nr 994/8 – utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia przytoczono następujące ustalenia i wnioski: Prezydent Miasta B. decyzją z dnia 15 lutego 1977 r. Nr [...] wywłaszczył zabudowaną nieruchomość położoną w B. przy ul. S. oznaczoną wówczas w ewidencji gruntów jako działka nr 1398/2 o powierzchni 1224 m2 z przeznaczeniem pod rozbudowę B. Fabryk Mebli. Obecnie nieruchomość ta stanowi część działki nr 994/8 o powierzchni 9,4633 ha. Działka ta wchodziła w skład działki nr 994/1 i na podstawie art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464) z dniem 5 grudnia 1990 r. stała się z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego B. Fabryki Mebli w B. Fakt ten stwierdzono decyzją Wojewody B. z dnia 26 maja 1992 r., Nr G XII.7245/25-1/92. Nabyte prawo użytkowania wieczystego zostało ujawnione w księdze wieczystej Kw. Nr 8059 prowadzonej przez Sąd Rejonowy w B. w dniu 10 czerwca 1992 r. Obecnie użytkownikiem wieczystym wymienionej nieruchomości są A spółka z o.o. z siedzibą w B. Prawo to zostało nabyte aktem notarialnym z dnia 27 grudnia 2006 r. Rep. A. Nr 2792/2006. Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Natomiast art. 229 stanowi, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. W niniejszej sprawie roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje, gdyż na nieruchomości ustanowiono prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej przed dniem 1 stycznia 1998 r. Zgodnie z orzecznictwem sądowym nie jest dopuszczalne zwrócenie nieruchomości będącej przedmiotem użytkowania wieczystego. W ramach prowadzonego postępowania odwoławczego nie znaleziono zatem podstaw do podważenia stanowiska organu pierwszej instancji. A. i L. małż. N. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższe rozstrzygnięcie zarzucając naruszenie prawa materialnego , tj. art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 i art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) wskutek błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przez przyjęcie, że zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest niemożliwy z uwagi na ustanowione na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i ujawnienie tegoż prawa w księdze wieczystej. W oparciu o ten zarzut skarżący domagali się zmiany zaskarżonej decyzji i orzeczenia zgodnie z ich żądaniem lub uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji oraz zasądzenia na ich rzecz kosztów postępowania od Wojewody L. W uzasadnieniu skargi L. i A małż. N. podnieśli, że celem wywłaszczenia ich nieruchomości była rozbudowa zakładu produkcyjnego B. Fabryk Mebli. Zamierzony cel nie został zrealizowany do dnia dzisiejszego. Zakład nr 1 B. Fabryk Mebli (na rzecz którego wywłaszczono ich działkę) uległ likwidacji. Nie podjęto żadnych prac związanych z rozbudową fabryki od 1977 r. W ocenie skarżących ich nieruchomość stała się zbędna na cel wymieniony w decyzji wywłaszczeniowej. Upłynęły przy tym wszelkie terminy określone w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami i to znacznie wcześniej niż zostało ujawnione prawo użytkowania wieczystego (co nastąpiło w 1992 r.). Podkreślili, że ustęp 2 tegoż przepisu wręcz nakazuje zwrot pozostałej części. Skarżący wskazali nadto, iż okoliczność, że B. Fabryki Mebli i ich następca prawny nabyli prawo użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu nie wyłącza możliwości rozwiązania użytkowania wieczystego nawet w drodze administracyjnej, nie wyłączając uprawnień sądu. W tym względzie przywołali orzeczenie Sądu Najwyższego opublikowane w zbiorze urzędowym (OSNAPiUS 1995 nr 19). Zdaniem skarżących zbędność wywłaszczenia, upływ terminów z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami i brak zawiadomienia o możliwości zwrotu stanowią, że wszelkie działania późniejsze są sprzeczne z ustawą i winny ulec uchyleniu, zaś działka winna być im zwrócona. Małż. N. zarzucili przy tym, iż organy obu instancji nie wyjaśniły, czy na ich działce zostały zrealizowane cele wywłaszczenia (rozbudowy zakładu), w jakim to nastąpiło zakresie, kiedy i jaki był czas rozbudowy, czy do 1992 r. cokolwiek zrobiono oraz kiedy podjęto decyzję o likwidacji Zakładu nr 1. Skarżący podnieśli nadto, że nieruchomości po oczyszczeniu z zabudowań będą sprzedawane. Stąd należy rozważyć zwrot całości wywłaszczonej działki. Zasady współżycia społecznego nie pozwalają zaś na to, aby ich własność, bezcelowo wywłaszczona, została sprzedana innym osobom, a nie zwrócona im. Byłoby to – według skarżących – nadużycie prawa. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W świetle bezbłędnych i niekwestionowanych przez skarżących ustaleń faktycznych, ich wywłaszczona nieruchomość oznaczona jako działka nr 1398/2 o powierzchni 1224 m2, która następnie weszła w skład działki Nr 994/1 , a obecnie stanowi część działki nr 994/8 o powierzchni 9,4633 ha, stała się z mocy art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79 poz. 464) przedmiotem użytkowania wieczystego B. Fabryk Mebli w B. Nabyte prawo użytkowania wieczystego zostało ujawnione w księdze wieczystej Kw Nr 8059 prowadzonej przez Sąd Rejonowy w B. w dniu 10 czerwca 1992 r. Z kolei w dniu 27 grudnia 2006 r. prawo użytkowania wieczystego powyższej nieruchomości nabyły na podstawie umowy zawartej w formie aktu notarialnego A Sp. z o.o. z siedzibą B. Powyższe okoliczności przesądzają o tym, że skarżącym nie przysługuje roszczenie o zwrot nieruchomości wynikające z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) ze względu na unormowanie zawarte w art. 229 tejże ustawy. W sprawie niniejszej spełnione zostały wszystkie przesłanki wymienione w ostatnio powołanym przepisie wyłączające możliwość zwrotu nieruchomości, tj. nieruchomość objęta jest prawem użytkowania wieczystego przysługującego osobie trzeciej, które powstało przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (1 stycznia 1998 r.) i zostało ujawnione w księdze wieczystej. Wypada w tym miejscu zaznaczyć, że z punktu widzenia powyższego przepisu nie ma znaczenia okoliczność, czy użytkowanie wieczyste nabyte zostało na podstawie umowy, czy też (jak w sprawie niniejszej) powstało z mocy prawa (zob. wyroki: WSA w Kielcach z 20 października 2005 r., II SA/Ke 319/05, WSA w Krakowie z 17 sierpnia 2005 r., II SA/Kr 3040/01 – niepubl.). Art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi lex specialis w stosunku do unormowania art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 tejże ustawy. Oznacza to, że w sytuacji, z jaką mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdy spełnione są warunki z art. 229, roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje bez względu na to, czy w świetle dyspozycji art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 omawianej ustawy nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Dlatego też niezasadny jest zarzut skargi niewyjaśnienia okoliczności określonych w tych przepisach. Chybiona jest również argumentacja skargi odwołująca się do możliwości rozwiązania użytkowania wieczystego. Powołane w skardze orzeczenie Sądu Najwyższego (uchwala składu 5 sędziów z dnia 6 kwietnia 1995 r. III AZP 5/95 – OSNAPiUS 1995, Nr 19(31), poz. 235), mówi o dopuszczalności rozwiązania użytkowania wieczystego gruntu w drodze decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 26 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), gdy prawo to powstało na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. nr 79, poz. 464 ze zm.). Należy wskazać, że na gruncie przepisów poprzednio obowiązującej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z 1985 r. istotnie prezentowany był pogląd, że w razie wystąpienia przesłanki z art. 69 ust. 1 u.g.g. i w.n. na organie prowadzącym postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości spoczywa obowiązek doprowadzenia do stanu, w którym Skarb Państwa lub gmina na powrót władają nieruchomością podlegającą zwrotowi (wyrok SN z 12.05.1994 r. III ARN 22/94, niepubl.). Wskazywano również, że do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy rozwiązania umowy użytkowania wieczystego nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot, organ ma obowiązek zawiesić postępowanie w sprawie zwrotu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa (zob. wyroki NSA – OZ w Krakowie: z 11.04.1994 r., SA/Kr 1295/93, niepubl. i z 7.10.1994 r. , SA/Kr 1766/93, niepubl.). Uznawano przy tym, że poprzedni właściciel nieruchomości wywłaszczonej ma interes prawny we wszczęciu postępowania administracyjnego o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego ustanowionego na gruncie, którego własność utracił w wyniku wywłaszczenia i tym samym przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa (zob. wyrok NSA z 14.03.1994 r. , IV SA 1949/92 – ONSA 1995 /1/43). Powyższe orzeczenia zapadły – jak wskazano – na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy, gdy o rozwiązaniu umowy użytkowania wieczystego orzekał organ administracji. Wobec odmiennego uregulowania tej kwestii w obecnie obowiązującej ustawie o gospodarce nieruchomościami z 1997 r. nie mogą być one uznane za aktualne. Należy podkreślić, że w świetle sformułowania art. 33 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami ("Właściwy organ może żądać rozwiązania umowy użytkowania wieczystego...") nie budzi wątpliwości kwestia, iż rozwiązania umowy dokonuje sąd powszechny, orzeczeniem wydanym w procesie cywilnym. Z powództwem takim nie może jednak wystąpić poprzedni właściciel nieruchomości, a tylko właściwy organ administracji publicznej. Nie może także odnieść zamierzonego skutku odwołanie się w skardze do zasad współżycia społecznego. W orzecznictwie sądowym jednolicie przyjmuje się, że podstawą zaskarżenia decyzji administracyjnych, czyli podstawą skargi sądowej, nie może być zarzut naruszenia zasad współżycia społecznego. Klauzula zgodności z zasadami współżycia społecznego (art. 5 k.c.), ze względu na swą przynależność do systemu prawa cywilnego, nie może być stosowana przy ocenie uprawnień lub obowiązków powstających w zakresie normowanym przepisami prawa administracyjnego, w których nie występuje jej odpowiednik. W postępowaniu administracyjnym przepisy Kodeksu cywilnego (w tym także art. 5 k.c.) mogą być stosowane tylko wówczas, gdy tak stanowi konkretny przepis materialnego prawa administracyjnego (zob. wyroki NSA: z 22 września 1983 r. , SA 367/83, - ONSA 1983, nr 2, poz. 75, z 18 grudnia 1984 r. SA/Po 1028/83, niepubl., z 15 grudnia 1987 r. , I SA 177/87 – ONSA 1987, nr 2 poz. 88). Końcowo należy odnieść się do sposobu rozstrzygnięcia sprawy w decyzji organu I instancji utrzymanej w mocy przez decyzję zaskarżoną, tj. odmowy zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości. W orzecznictwie nie ma jednolitości poglądów co do tego, czy istnienie przesłanek określonych w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami uzasadnia wydanie decyzji odmawiającej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości czy też decyzji o umorzeniu postępowania. Między innymi według wyroków: WSA w Gdańsku z 6 maja 2004 r., II SA/Gd 1470/02, WSA w Łodzi z 14 września 2004 r., II SA/Łd 1301/02, WSA w Lublinie z 26 listopada 2004 r., II SA/Lu 422/04, w takim przypadku powinno nastąpić wydanie decyzji o umorzeniu postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko zaprezentowane w powyższych wyrokach, które - jak się wydaje – jest przeważające. Należy uznać, że w sytuacji, gdy wobec istnienia przesłanek z art. 229 ustawy, stronie nie przysługuje roszczenie o zwrot nieruchomości, badanie merytorycznych przesłanek tego zwrotu określonych w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 jest co najmniej zbędne, zaś wszczęte postępowanie jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu. Jednakże istnieje również druga grupa wyroków, m.in. WSA w Rzeszowie z 14 stycznia 2004 r., SA/Rz 1499/01 i z 20 lutego 2004 r., SA/Rz1908/01, WSA w Gdańsku z 11 sierpnia 2005 r., II SA/Gd 1735/02, WSA w Gliwicach z 24 marca 2005 r., II SA/Ka 768/03, WSA w Łodzi z 22 października 2004 r., II SA/Łd 1668/02, według których istnienie przesłanek z art. 229 ustawy uzasadnia wydanie decyzji odmawiającej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W uzasadnieniach tych wyroków stwierdzono, że wyłączenie możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie przesądza o bezprzedmiotowości postępowania. Art. 229 ustawy stanowi negatywną przesłankę do zwrotu, a przesłanka taka zawsze musi prowadzić do wydania orzeczenia merytorycznego. Zdaniem Sądu, ewentualne naruszenie przepisów postępowania przez organy administracji w niniejszej sprawie poprzez wydanie decyzji merytorycznej zamiast umorzenia postępowania, pozostaje jednak bez wpływu na wynik sprawy, skoro ostatecznie wniosek skarżących nie został uwzględniony. Nie uzasadniało to zatem uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z przedstawionych wyżej względów i na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga jako pozbawiona uzasadnionych podstaw podlegała oddaleniu.