II SA/Kr 423/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 maja 2015 r. sprawy ze skargi A. W. na uchwałę Rady Gminy Uście Gorlickie z dnia 29 stycznia 2015 r. podjętej na sesji nr IV 2015 w przedmiocie rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa postanawia odrzucić skargę. W dniu 15 grudnia 2014 r. A. W. wezwał Radę Gminy Uście Gorlickie do usunięcia naruszenia prawa dokonanego uchwałą Rady Gminy Uście Gorlickie z dnia 30 listopada 2011 r. nr XIV/133/2011 w sprawie zatwierdzenia planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Uście Gorlickie Uchwałą podjętą na sesji nr IV 2015 w dniu 29 stycznia 2015 r. Rada Gminy Uście Gorlickie nie uwzględniła opisanego wyżej wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Pismem z 29 stycznia 2015 r. znak: [...] poinformowano A. W. o stanowisku Rady Gminy Uście Gorlickie. Pismem z dnia 18 marca 2013 r. A. W., reprezentowany przez adwokata M. P., wniósł skargę, z której treści wynikało, że kwestionuje zasadność stanowiska Rady Gminy Uście Gorlickie wyrażonej na sesji nr IV 2015 w dniu 29 stycznia 2015 r. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Uście Gorlickie wniosła o jej oddalenie, uznając zarzuty podniesione w skardze za bezzasadne. Wojewódzki Sąd administracyjny zważył, co następuje: Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela w całości stanowisko wyrażone w postanowieniu WSA w Krakowie z dnia 4 czerwca 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 522/13 i w konsekwencji uznał, że skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "ppsa", określa kognicję sądu administracyjnego w odniesieniu do uchwał organów gminy. Zgodnie z powołanym przepisem kontroli przez sądy administracyjne podlegają akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, jak i akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane z zakresu administracji publicznej. Katalog spraw określonych w art. 3 § 2 ppsa jest katalogiem zamkniętym, co oznacza, że kategorie spraw niemieszczące się w tym przepisie nie podlegają rozpoznaniu przez sądy administracyjne. W konsekwencji zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 ppsa sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych. Zakwestionowana uchwała nie jest z całą pewnością aktem prawa miejscowego (nie stanowi norm o charakterze generalnym, abstrakcyjnym, określa adresata poprzez wymienienie z imienia i nazwiska, a nie wskazanie jego cech, dyspozycja nie określa postępowania adresata i nie ma zastosowania do wielu powtarzalnych okoliczności). Nie jest również uchwałą z zakresu administracji publicznej, inną niż akt prawa miejscowego, która podlegałaby skardze do sądu. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym nie jest dopuszczalna skarga na odpowiedź organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Odpowiedź organu na wezwanie stanowi jedynie element procedury otwierającej drogę do sądowej kontroli legalności przedmiotu zaskarżenia. Jak podkreśla NSA "skargę wnosi się na uchwałę rady gminy, a nie na odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia lub bezczynność rady gminy w zakresie udzielenia odpowiedzi na wezwanie. Wezwanie ma na celu jedynie umożliwienie radzie gminy załatwienia sprawy bez konieczności wnoszenia skargi do sądu" (postanowienie NSA z dnia 8 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1770/08). Celem wezwania do usunięcia naruszenia prawa jest m.in. uniknięcie postępowania przed sądem administracyjnym, czyli chodzi o usunięcie naruszenia prawa bez niepotrzebnego wdawania się w spór przed sądem administracyjnym. Skoro wezwanie do usunięcia naruszenia prawa służy ewentualnemu wyeliminowaniu naruszenia prawa, którego dopuszczono się wcześniejszą uchwałą z zakresu administracji publicznej, to zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlega nie odpowiedź wydana na skutek rozpoznania wezwania do usunięcia naruszenia prawa, ale czynność, którą to prawo w ocenie jednostki naruszono (postanowienie NSA z dnia 16 października 2012 r., I OSK 2377/12). Przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) przewiduje możliwość zaskarżenia do sądu uchwały przez każdego, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy z zakresu administracji publicznej - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Z przepisu tego wynika, że prawo skargi do sądu administracyjnego przysługuje tylko na tę pierwotną uchwałę, wydaną w sprawie z zakresu administracji publicznej i naruszającą interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Tym samym uchwała organów gminy podjęta w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa przez zaskarżaną do sądu uchwałę nie podlega odrębnemu zaskarżeniu. Analizując zasady i tryb zaskarżenia uchwał organów gminy, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ppsa wskazać należy, że – jak wyjaśniono w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. akt: II OPS 2/07 - do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ma zastosowanie przepis art. 53 § 1 i 2 ppsa (wszystkie powołane orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Z art. 53 § 1 ppsa wynika termin trzydziestodniowy do wnoszenia skargi i ma on zastosowanie w sytuacji, gdy organ udzieli odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i biegnie od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi. Zaś art. 53 § 2 ppsa odnoszący się do sytuacji, gdy organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, statuuje sześćdziesięciodniowy termin dla wniesienia skargi i biegnie od dnia wniesienia tego wezwania do organu. Jedynym warunkiem wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy jest uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia. Wystąpienie z wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia prawa stanowi zatem obligatoryjny warunek wniesienia skargi do sądu administracyjnego, zaś udzielenie odpowiedzi na takie wezwanie ma jedynie znaczenie formalne, tj. dla oceny zachowania terminu skargi. Skarga służy zatem na uchwały organów gminy, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ppsa, nie przysługuje natomiast na udzieloną przez organ odpowiedź na skierowane pod jego adresem wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia dokonanego kwestionowaną uchwałą. W niniejszej sprawie skarga, sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika, wyraźnie wskazuje jako przedmiot zaskarżenia odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa udzieloną przez Radę Gminy Uście Gorlickie. Dlatego skarga ta podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ppsa jako wniesiona w sprawie, która nie należy do właściwości sądu administracyjnego.