II SA/Kr 427/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędziowie: WSA Sebastian Pietrzyk WSA Joanna Człowiekowska po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi "A" spółka z o.o. w D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 7 lutego 2022 roku, znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz strony skarżącej "A" spółka z o.o. w D. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia 26 listopada 2021 r., znak [...] Burmistrz Miasta i Gminy N. zawiesił postępowanie w sprawie wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie, jako działka nr [...], o pow. 2,2203 ha i [...] o pow. 0,1152 ha położonej w miejscowości N., gm. N., do czasu rozstrzygnięcia postępowania rozgraniczeniowego dotyczącego działki numer [...] i wszczętego na wniosek właściciela działek nr [...] i [...] położonych w N.. Uzasadniając postanowienie organ I instancji wskazał, iż w dniu 21 września 2021 r. wpłynął wniosek o wydanie decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...], o pow. 2,2203 ha i [...] o pow. 0,1152 ha położonej w miejscowości N., gm. N.. Natomiast w dniu 2 listopada 2021 r. wpłynął wniosek od właściciela działki nr [...] położonej w N. o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego dotyczącego granicy pomiędzy działką [...], a działką numer [...]. Stąd też, z uwagi na fakt, iż granica pomiędzy działką nr [...] objętą postępowaniem podziałowym, a działką sąsiednią nr [...] jest sporna, co wynika ze złożonego wniosku o rozgraniczenie, organ postanowił zawiesić postępowanie o podział działek nr [...] i [...] do czasu rozstrzygnięcia postępowania rozgraniczeniowego. Bowiem w wyniku rozgraniczenia może ulec zmianie przebieg granicy spornej, co może z kolei skutkować, iż działki, które powstaną w wyniku podziału zmienią swoją konfigurację (powierzchnię), w konsekwencji czego, projekt podziału działek będzie niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast wymóg zgodności podziału z ustaleniami planu miejscowego wynika z art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami "Podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94". Organ zwrócił uwagę w uzasadnieniu postanowienia, iż zatwierdzenie projektu podziału w czasie prowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, może wpłynąć na przedłużenie tego postępowania, a nawet konieczność jego wszczęcia od nowa, gdyż nie będzie już ono obejmowało dwóch działek, a siedem (tj. działki o nr [...] powstałe z podziału działek nr [...] i [...]), również ewentualne zbycie działek uzyskanych w wyniku podziału spowoduje konieczność uwzględnienia w postępowaniu rozgraniczeniowym kolejnych Stron. Dodatkowo Organ wyjaśnił, iż Burmistrz Miasta i Gminy N. jest organem administracji właściwym do prowadzenia sprawy o rozgraniczenie nieruchomości a jednocześnie Gmina N. jest Stroną (właściciel działki nr [...]) w tym postępowaniu. Stąd też zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o wyłączenie Burmistrza Miasta i Gminy z prowadzenia postępowania rozgraniczeniowego i wyznaczenie innego organu do jego załatwienia. Zażalenie na to postanowienie wniósł [...] sp. z o.o., w D. zarzucając naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie na skutek błędnego uznania, że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy uzależnione jest od rozstrzygnięcia postępowania rozgraniczeniowego, podczas gdy niniejsza sprawa może zostać rozpoznana i rozstrzygnięta bez względu na wynik postępowania rozgraniczeniowego, a tym samym nie występuje w sprawie przesłanka prejudycjalności. Wg niego zainicjowanie postępowania rozgraniczeniowego nie daje podstaw do zawieszenia postępowania w przedmiocie wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] [...] do czasu rozstrzygnięcia sporu co do przebiegu granic. Spór taki nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Brak jest bowiem podstaw prawnych do tego, by organ administracji wydający decyzję zatwierdzającą podział nieruchomości przy wydawaniu rozstrzygnięcia miał obowiązek brać pod uwagę okoliczność, iż toczy się spór co do przebiegu granicy działki, na której planowany jest podział. Ponadto przywołane twierdzenia organu mają charakter okoliczności hipotetycznych, a zagadnieniem wstępnym mogą być wyłącznie kwestie prawne, nie zaś wyjaśnienie okoliczności faktycznych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 7 lutego 2022 r. nr [...] na podstawie: art. 97 § 1 pkt 4, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa, utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu podano, iż w aktach sprawy znajduje się postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy N. z dnia 25 czerwca 2021 r., nr [...], w którym Burmistrz postanowił pozytywnie zaopiniować projekt podziału nieruchomości gruntowej położonej w N. (gmina N., powiat wielicki, województwo [...]) oznaczonej ewidencyjnie, jako działki nr [...] o pow. 2,2219 ha, działki nr [...] o pow. 0,1152 ha na trzydzieści dziewięć działek ewidencyjnych o nr [...]. (Podział opiniuje się pozytywnie pod warunkiem ustanowienia służebności zapewniającej dostęp do drogi publicznej w przypadku zbywania przez właściciela działek nr [...] wydzielonych w wyniku podziału działek [...] i [...]. Za spełnienie warunku uważa się również sprzedaż w/w działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki/ek gruntu stanowiących drogę wewnętrzną). Niemniej jednak na uwadze należy mieć fakt, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego narzuca minimalną powierzchnię dla działek i ich szerokość, a wobec faktu, iż zaproponowany projekt podziału wymagał korekt w zakresie powierzchni działek wzdłuż północnej granicy (mail z dnia 10 czerwca 2021 r. wydruk w aktach sprawy - k. 73), czyli w miejscu/na granicy co do której wszczęto postępowanie rozgraniczeniowe, koniecznym jest jednoznaczne określenie granic działek, ponieważ od ich przebiegu zależeć będzie czy projekt podziału będzie odpowiadał wymogom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności z uwagi na wymóg minimalnej powierzchni działki. Wynik tego postępowania jest bowiem kluczowy dla oceny, czy jest możliwy podział nieruchomości gruntowej, czy też organ odmówi zatwierdzenia projektu podziału, bowiem każda zmiana przebiegu granicy w postępowaniu rozgraniczeniowym może spowodować niezachowanie minimalnych wymogów wynikających z zapisów MPZP. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższe postanowienie złożył [...] sp. z o.o. w D. zarzucając naruszenie: - art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez wadliwe uznanie, że postępowanie rozgraniczeniowe stanowi zagadnienie wstępne dla toczącego się postępowania w przedmiocie zatwierdzenia planu podziału nieruchomości, podczas gdy istotą zatwierdzenia planu podziału pozostaje jedynie zgodność z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie kwestia granic zewnętrznych nieruchomości, która to przesłanka zgodności projektu planu podziału nieruchomości z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy N. - przyjętego Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w N. z dnia 27 czerwca 2016 roku została spełniona; - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez wadliwe uznanie, iż zmiana przebiegu granicy w postępowaniem rozgraniczeniowym może spowodować niezachowanie minimalnych wymogów wynikających z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy w wyniku postępowania rozgraniczeniowego może jedynie dojść do poszerzenia granic działki numer [...], nie zaś jej zmniejszenia, w konsekwencji czego nie zachodzi ryzyko, że w wyniku dokonania podziału działki mogą mieć mniejszą powierzchnię niż 400 m2 (zgodnie z zapisami w/w miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego); - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, w tym oparcie się przez organ na nieprawidłowych ustaleniach, w szczególności nieuwzględnienie tak istotnej okoliczności, że właściciel działki [...], tj. Miasto N. nie kwestionuje dotychczasowego przebiegu granic pomiędzy działkami nr [...] oraz [...], zaś Skarżąca Spółka twierdzi, że granica sięga w głąb działki nr [...], w związku z czym w wyniku postępowania rozgraniczeniowego może ewentualnie dojść do poszerzenia granic działki numer [...], nie zaś jej zmniejszenia, w konsekwencji czego nie zachodzi ryzyko, że w wyniku dokonania podziału, a następnie dokonaniu ewentualnego rozgraniczenia, działki mogą mieć powierzchnię niezgodną z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; - art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego zastosowanie pomimo braku istnienia rzeczywistych przesłanek uzasadniających zawieszenie postępowania, o których mowa w tym przepisie. Wniesiono o uchylenie postanowień organów obu instancji i zasądzenie kosztów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. W myśl art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Sąd wskazuje, że nie znalazł podstaw do przekazania, na podstawie art. 122 p.p.s.a., sprawy do rozpoznania na rozprawie. W niniejszej sprawie brak było ograniczeń, związanych z orzekaniem w trybie uproszczonym, uniemożliwiających rozpoznanie skargi. Sprawa nie wymagała przeprowadzenia rozprawy, a dla jej rozstrzygnięcia udział stron nie był niezbędny. Zarzuty skargi zasługiwały na uwzględnienie. Sporna w kontrolowanej sprawie instytucja zawieszenia postępowania przewidziana w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. opiera się na założeniu, że organ rozstrzygający daną sprawę nie jest w stanie prowadzić postępowania administracyjnego, albowiem rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Na gruncie niniejszej sprawy - sprawą administracyjną jest wydanie decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, zaś jako zagadnienie wstępne skarżone organy uznały wynik toczącego się postępowania rozgraniczeniowego dotyczącego działki numer [...] i wszczętego na wniosek właściciela tej działki. Istotą rozgraniczenia jest ustalenie, do jakich granic sięga prawo właściciela. Postępowanie rozgraniczeniowe ma na celu ustalenie przebiegu granic nieruchomości przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów (art. 29 ust. 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne). Przy czym zwykle (jak to ma miejsce w niniejszej sprawie) następuje ono tylko na określonym odcinku linii granicznej. Z kolei przez podział nieruchomości w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami należy rozumieć podział nieruchomości gruntowej polegający na geodezyjnym (ewidencyjnym) wydzieleniu w ramach jednej nieruchomości większej liczby działek ewidencyjnych. Podział ten (geodezyjny) należy odróżnić od prawnego podziału nieruchomości łączącego się z dokonaniem zmian podmiotowych w zakresie prawa własności w stosunku do wydzielonych działek. Przedmiotem postępowania o zatwierdzenie podziału nieruchomości jest zbadanie przesłanek określonych art. 93 ust. 1 i 94 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a zatem czy projekt podziału (geodezyjnego wydzielenia) nieruchomości jest dopuszczalny z uwagi na jego zgodność z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku czy nie jest sprzeczny z innymi przepisami odrębnymi, albo jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (por: wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 kwietnia 2016, sygn. akt II SA/Kr 152/16) W świetle art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., jak już wyżej podkreślono, od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno "zależeć'' rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści, co błędnie przyjęły organy w kontrolowanej sprawie, albowiem prejudycjalność zachodzi tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym. Istota kwestii prejudycjalnej wyraża się więc w tym, że brak jej uprzedniego rozstrzygnięcia wyklucza każde, to jest zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego. To zaś, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji nie przesądza samo w sobie o istnieniu zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa (por. wyrok NSA z dnia 27 maja 2021 r., sygn. akt II GSK 461/20 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 lipca 2021 roku, sygn. akt VIII SA/Wa 248/21). Zatem stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ i wydanie decyzji. Na interpretację zagadnienia wstępnego jako przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego nie mają wpływu względy natury celowościowej i ekonomiki postępowania. W tym zatem rozumieniu organy błędnie w badanej sprawie przyjęły, że rozstrzygnięcie sprawy o rozgraniczenie stanowi zagadnienie wstępne dla sprawy o zatwierdzenie podziału nieruchomości, podczas gdy kwestia przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego nie stanowi rozstrzygnięcia prawnego warunkującego rozpoznanie wniosku o zatwierdzenie planu podziału nieruchomości. Celem decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości jest wyłącznie dokonanie fizycznego i ewidencyjnego podziału działki gruntu celem wyodrębnienia osobnych działek i odrębnym ich oznaczeniu w katastrze nieruchomości bez dokonywania jakichkolwiek zmian w zakresie prawa własności nieruchomości, jej powierzchni i przeznaczenia. Postępowanie podziałowe nie ustala granic zewnętrznych nieruchomości dzielonej. Ponadto w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami regulujących tryb i warunki dokonywania podziału nieruchomości brak jest jakiegokolwiek uregulowania uzależniającego zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości od zakończenia postępowania w sprawie o rozgraniczenie. Podstawową przesłanką warunkującą podział nieruchomości jest zgodność projektu podziału z ustaleniami planu miejscowego, a w razie jego braku niesprzeczność z przepisami odrębnymi, albo zgodność z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ właściwy w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości nie jest uprawniony do badania przebiegu i wyników postępowania w sprawie o rozgraniczenie, a tym bardziej nie może uzależniać wydania decyzji o zatwierdzeniu planu podziału nieruchomości od rozstrzygnięcia postępowania rozgraniczeniowego. Organ związany jest jedynie przesłankami określonymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami, która omawianego warunku nie zawiera. Jak zasadnie wskazano w skardze art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. odwołuje się do prejudycjalności, która zachodzi tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd, wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Przy tym prejudykat powinien mieć charakter prawny, a nie faktyczny. W sytuacji, gdy dana okoliczność może zostać oceniona we własnym zakresie przez organ prowadzący postępowanie - co należy do jego podstawowych obowiązków - nie może ona stanowić przyczyny zawieszenia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2021 roku, sygn. akt IOSK 3377/18; wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 kwietnia 2016 roku, sygn. akt II SA/Kr 152/16). Musi zatem istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. O zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej, a zależność musi być bezpośrednia. Jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie ma wówczas podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego. Aby dane zagadnienie prawne mogło zostać zakwalifikowane jako zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. to od jego rozstrzygnięcia musi zależeć sama możliwość rozpatrzenia sprawy, a nie wyłącznie sposób jej rozpatrzenia (por. wyrok NSA z 19.07.2018 r., I OSK 541/18, wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2021 roku, sygn. akt I OSK 3377/18). Dodatkowo wskazać należy, iż z akt sprawy wynika, że problemem dla rozstrzygnięcia nie jest przebieg granic między działkami, a przebieg granic przeznaczenia działki w planie miejscowym (k. 73 i 75 akt adm.), a ta kwestia wręcz oczywiście nie ma znaczenia dla zawieszenia tzn. nie może być podstawą do zawieszenia ze względów podanych w zaskarżonych postanowieniach. W związku z powyższym podzielić należy stanowisko strony skarżącej, że organy wadliwie uznały, iż postępowanie rozgraniczeniowe stanowi zagadnienie wstępne dla toczącego się postępowania w przedmiocie zatwierdzenia planu podziału nieruchomości. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzone koszty złożyły się: uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.