II SA/Kr 43/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla (spr.) Sędziowie : WSA Jacek Bursa WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant : Ewelina Knapczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2012 r. sprawy ze skargi ze skargi T.G. na decyzję Wojewody z dnia 12 września 1995 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. Decyzją z dnia [...] sierpnia 1995 r., znak: [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w L. , działając na podstawie art.48 w związku z art.84 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku (Prawo Budowlane:Dz.U.Nr.89,poz.414) oraz art.104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. Nr 9, poz.26 z 1930 r. z późniejszymi zmianami), nakazał T.G. w terminie do 31.10.1995 r. rozbiórkę części wybudowanego budynku gospodarczego, którego budowa rozpoczęta została bez pozwolenia na budowę na działce nr [...] położonej w L W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że kontrola z dnia 9.08.1995 r. przeprowadzona w terenie w ramach sprawowanego nadzoru urbanistyczno-budowlanego wykazała, że T.G. , samowolnie rozpoczął roboty budowlane przy budowie budynku gospodarczego na działce nr [...], położonej w L. Wykonane zostały fundamenty mury przyziemia wraz ze stropem o wymiarach 5,50m x 5,20* m. Budowa ta została zlokalizowana bezpośrednio przy istniejącym budynku inwentarsko-składowym oraz w odległości ok.4 m od granicy działki B.G. . Roboty budowlane zostały rozpoczęte w kwietniu 1995 roku. Inwestor nie czynił starań w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę budynku gospodarczego. Po rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji, Wojewoda decyzją z dnia [...] września 1995 r., znak: [...] , działając na podstawie art.43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 39,poz.414) oraz art.138 § l pkt l ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst: Dz.U.z 1980 r. Nr 9,poz 25 z późn. zm.) utrzymał zaskarżoną decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego. W uzasadnieniu organ drugiej instancji podał, że w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu 9 sierpnia 1995 r. przez upoważnionego inspektora Urzędu Rejonowego w L. ustalono, że na działce zagrodowej nr [...] w L. wykonywana jest - bez wymaganego pozwolenia na budowę -rozpoczęta w kwietniu 1995 r., budowa budynku gospodarczego o wymiarach rzutu poziomego 5,20 na 5,50 m - dla potrzeb gospodarstwa rolnego. Odnosząc się do przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. normujących postępowanie poprzedzające rozpoczęcie robót budowlanych w art.28, 29 i 30 i przyjmując, że rozpiętość konstrukcji przedmiotowego parterowego budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 23,50 m2- nie przekracza 4,30 m czego wyraźnie organ nie ustalił, to i tak roboty budowlane związane z budową tego obiektu można było rozpocząć dopiero po dokonaniu odpowiedniego zgłoszenia właściwemu organowi w trybie określonym w art.30 powołanej ustawy, do czego inwestor się nie zastosował. Ponieważ przepis art.48 Prawa budowlanego, na którym oparto zaskarżone orzeczenie, wyraźnie stanowi, że właściwy organ nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego będącego w budowie nie tylko bez wymaganego pozwolenia lecz także bez wymaganego zgłoszenia, to niezależnie od tego, że w tym konkretnym przypadku najprawdopodobniej wymagane było dokonanie zgłoszenia właściwemu organowi a nie, jak to określono w zaskarżonej decyzji uzyskanie pozwolenia na budowę decyzję należało utrzymać w mocy. Skargę na powyższą decyzje Wojewody N. do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie wniósł J.G. , wnosząc o jej uchylenie. Skarżący podał, że na istniejącym od 1990 r. szambie został przez niego wybudowany budynek gospodarczy o wymiarach 5,5 m oraz 5,2 m. Budynek ten związany jest z produkcją rolną i służy do przechowywania plonów. W piśmie z dnia 4 marca 1996 r. (k. [...]) skarżący zakwestionował zawarte w decyzjach orzekających w sprawie organów stwierdzenie, że budynek gospodarczy posadowiony jest na podmurówce. W rzeczywistości bowiem został on wybudowany na betonowym szambie. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 1996 r., sygn. akt: H SA/Kr 307/96 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie odrzucił jako spóźnioną skargę J.G. (k. [...], następnie zaś postanowieniem z dnia 14 marca 1997 r. przywrócił skarżącemu termin do wniesienia skargi (k. [...]). W odpowiedzi na skargę (k. [...] Wojewoda podał, ze skarga nie zasługuje na uwzględnienie i wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że niesporne jest, iż skarżący w kwietniu 1995 r. rozpoczął budowę budynku gospodarczego, bez prawem wymaganego zezwolenia. Stąd organ i instancji zobowiązany był orzec o rozbiórce -na mocy dyspozycji art. 48 Prawa budowlanego, które nie przewiduje możliwości zalegalizowania nielegalnej budowy. Postanowieniem z dnia 29 grudnia 1997 r., sygn. akt: II SA/Kr 475/97 wstrzymano wykonanie zaskarżonej decyzji oraz zawieszono postępowanie sądowe. Po podjęciu z urzędu zawieszonego postępowania sądowego, skarżący w piśmie procesowym z dnia 16 października 2008 r. (k.[...]) ponownie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Podniósł, że przepisy, na podstawie których została ona wydana w 2003 r. zostały znowelizowane. Podkreślił, że niezgodne z prawem było zastosowanie w jego sprawie przepisu o nakazie rozbiórki budynku wybudowanego bez wymaganego zezwolenia, skoro takiego pozwolenia w ogóle nie musiał mieć. Organ II instancji powinien był wydać decyzję o uchyleniu decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego i przekazaniu spawy temu organowi do ponownego rozpoznania. Tymczasem Wojewoda utrzymał tę decyzję w mocy, pomimo iż sam przyznał, że nie było wyraźnego ustalenia co do rozpiętości konstrukcji przedmiotowego budynku gospodarczego. Skarżący podał jeszcze, że wybudowany budynek gospodarczy jest przez niego wykorzystywany i jest niezbędny do prowadzenia gospodarstwa rolnego. Usytuowany jest daleko od granicy i nie szkodzi interesom osób trzecich. Postanowieniem z dnia 30 października 2008 r., sygn. akt: II SA/Kr 952/08 Sąd zawiesił postępowanie z uwagi na śmierć uczestnika – J.K. (k. [...], zaś postanowieniem z dnia 10 stycznia 2012 r. podjęto postępowanie sądowe z udziałem J.K. i Z.K. jako następców prawnych zmarłego uczestnika J.K. . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, albowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzając ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo w stopniu powodującym konieczność ich uchylenia. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że w toku prowadzonego przez organy administracji w niniejszej sprawie postępowania uchybiono tym przepisom kodeksu postępowania administracyjnego, które zapewniały stronom prawo czynnego udziału w poszczególnych czynnościach tego postępowania. Zaakcentowania na wstępie wymaga, że zgodnie z art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. z-1980 r., Dz. U. Nr 9, póz. 26 z późn. zm., powoływana dalej jako: "k.p.a.") organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organy administracji publicznej mogą odstąpić od tej zasady tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Z tak sformułowanej zasady wynikają dla organu administracji publicznej dwojakiego rodzaju obowiązki: po pierwsze - obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania; po drugie - obowiązek umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Korelatem wskazanych obowiązków organu są uprawnienia strony postępowania polegające na prawie do czynnego udziału oraz prawie do wypowiedzenia się co do materiału dowodowego (A. Matan [w:] G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom l. Komentarz do art. 1-103, LEX, 2010, wyd. III). Naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu jest kwalifikowaną wadą procesową i może stanowić podstawę do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w sprawie o wznowienie postępowania na wniosek strony, niezależnie od tego, czy miało wpływ na treść decyzji. Pogląd ten należy uznać za ugruntowany zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych jak i w doktrynie prawa administracyjnego. Przedmiotem postępowania prowadzonego przez organy administracji w niniejszej sprawie była legalność robot budowlanych, polegających na wybudowaniu na działce nr [...] w miejscowości L. budynku gospodarczego. Jak przyjęto, inwestorem prac prowadzonych od kwietnia 1995 r. był T.G. , a prace te polegały na wykonaniu fundamentów, muru przyziemia wraz ze stropami o wymiarach 5,5 m oraz 5,2 m. Budowa ta została zlokalizowana bezpośrednio przy istniejącym budynku inwentarsko-składowym oraz w odległości ok. 4 m od granicy działki sąsiedniej. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w chwili orzekania przez organy w niniejszej sprawie (Dz. U. z 1994 r., Nr 89, póz. 414) nie zawierała samodzielnej regulacji odnoszącej się do sposobu ustalenia stron postępowania prowadzonego w sprawie wykonywanych bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia. Krąg osób legitymujących się prawem do udziału w tym postępowaniu winien być zatem ustalony z odwołaniem do zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Zastosowanie znaleźć tu zatem powinien art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wskazany wyżej kształt regulacji odnoszącej się do sposobu ustalania kręgu stron w postępowaniu mającym za przedmiot kontrolę legalności robot budowlanych przesądzał, że osobami, które winny były wziąć udział w prowadzonym w niniejszej sprawie postępowaniu, byli właściciele nieruchomości sąsiednich w stosunku do działki nr [...]. W odniesieniu do tych właśnie osób aktualizował się obowiązek prowadzących to postępowanie organów, polegający na zapewnieniu wskazanym podmiotom możliwości realizacji wynikających z art. 10 k.p.a. uprawnień. Analiza zgromadzonej sprawie dokumentacji prowadzi do wniosku, że z tak określonego obowiązku organy nadzoru budowlanego prowadzące postępowanie w sprawie samowolnie wykonanego budynku gospodarczego nie wywiązały się w sposób należyty. Jak to w sposób jednoznaczny wynika z wykazu osób, które informowano o przebiegu poszczególnych czynności postępowania oraz którym doręczano wydawane»w toku tego postępowania rozstrzygnięcia, za strony uważano jedynie, obok inwestora, S.M. i J.K. . Tymczasem pismo Starostwa Powiatowego w L. , Oddziału Zamiejscowego Wydział u Geodezji i Kartografii w M. z dnia 30 grudnia 2011 r. (nr [...], k. [...] akt sądowych) wskazuje, że w chwili wydawania w niniejszej sprawie decyzji przez organy administracji właścicielem działek nr [...] oraz [...] byli - zgodnie z [...] – J.K. oraz K.K. . Prawo do udziału w postępowaniu ostatnio wymienionej współwłaścicielki nieruchomości sąsiedniej w stosunku do działki inwestora zostało naruszone, albowiem K.K. nie została w ogóle poinformowana o toczącym się postępowaniu a nadto nie doręczono jej żadnego spośród wydanych w toku tego postępowania decyzji. Przyczyn wskazanego wyżej naruszenia doszukiwać się należy w nie dość starannie i wnikliwie prowadzonych przez organy działaniach nakierowanych na ustalenie stosunków własnościowych na działce inwestora i na gruntach sąsiadujących z tą nieruchomością. Zwrócić należy uwagę, że w aktach postępowania brak jest danych wskazujących na próbę uzyskania od innych właściwych organów (na przykład prowadzących ewidencję gruntów) informacji o podmiotach, którym przysługiwały prawa rzeczowe do działek sąsiednich. Wprawdzie na mapie uzupełniającej podziału działki nr [...](k.[...] akt administracyjnych) zaznaczono granice działek sąsiednich oraz wskazano osoby, do których one należały, to jednak brak jest dokumentów wskazujących na źródło powyższych informacji. Nie może ulegać wątpliwości, że mapa podziału działki [...] nie dokumentowała w sposób właściwy stosunków właścicielskich na gruntach sąsiednich w stosunku do działki T.G. . Był to bowiem dokument sporządzony na potrzeby innego postępowania. Rodzaj i zakres wynikających z niego informacji wyznaczany był przedmiotem postępowania, w którym został on sporządzony. Nie był to więc środek dowodowy, który w sposób adekwatny pozwalał ustalić, komu przysługiwało prawo własności działek sąsiednich w stosunku do działki inwestora. Podkreślenia przy tym wymaga, że przed wydaniem decyzji organ pierwszej instancji nie podjął żadnych innych czynności zmierzających do poczynienia prawidłowych, a przede wysokim wyczerpujących ustaleń faktycznych w omawianej tu kwestii. Opisanej nieprawidłowości w sposobie procedowania przyjętym przez organ pierwszej instancji nie dostrzegł organ odwoławczy, który zaaprobował wybiórcze ustalenia w zakresie kręgu osób legitymowanych do wzięcia udziału w postępowaniu. Naruszenie przez organy administracji orzekające w niniejszej sprawie zasady ogólnej prawa stron do czynnego udziału w postępowaniu nie ograniczyło się jednak tylko do wskazanego wyżej uchybienia. W świetle treści protokołu z oględzin przeprowadzonych przed wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki, nie może budzić wątpliwości fakt, że w czynności tej nie wziął udziału inwestor – T.G. (k. [...] akt administracyjnych). Przeprowadzenie tej czynności dowodowej bez udziału podmiotu, który miał być adresatem nakładanych w postępowaniu administracyjnym obowiązków, wskazywało na rażące naruszenie zasady, o której mowa w art. 10 k.p.a. Oznaczało zniweczenia gwarancyjnego aspektu wskazanej wyżej zasady ogólnej. Uniemożliwiło inwestorowi realizację wynikającego z treści art. 10 k.p.a. szczegółowego uprawnienia polegającego na prawie do wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów. W protokole oględzin nie podano przyczyny nieobecności inwestora i nie wskazano, czy inwestor w ogóle o tej czynności był zawiadomiony. Nic też nie wskazuje na to, by biorący udział w tej czynności K.G. działał w charakterze prawidłowo umocowanego pełnomocnika T.G. . Żadna z później przeprowadzonych czynności postępowania nie dowodzi, by przed wydaniem decyzji umożliwiono inwestorowi ustosunkowanie się do ustaleń czynionych na podstawie omawianych oględzin lub też by zapewniono mu możliwość złożenia wyjaśnień. Niezależnie od powyższego, podnieść jeszcze należy, że zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji narusza także przepisy materialnego prawa administracyjnego. Zgodnie z ogólną regułą organy administracji publicznej obowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa. Mogą one władczo kształtować sytuację obywateli, wyłącznie, gdy przewiduje to przepis powszechnie obowiązującego prawa. Wszystkie zatem elementy decyzji administracyjnej winny mieć oparcie w stosownych przepisach ustawowych, a zasadę tę w odniesieniu do elementów dodatkowych decyzji potwierdza treść art. 107 § 2 k.p.a. Zgodnie z ostatnio powołanym przepisem poza składnikami, o których mowa w § 1 tego przepisu, decyzja może zawierać także inne elementy, o ile przepisy szczególne tak stanowią. W decyzji Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] sierpnia 1995 r. zobowiązano T.G. do przeprowadzenia nakazanych tą decyzją prac rozbiórkowych w terminie do dnia 31 października 1995 r. Rozstrzygnięcie o terminie wykonania nałożonego obowiązku nie znajdowało tymczasem podstawy prawnej w przepisach obowiązującej w dniu orzekania ustawy - Prawo budowlane ani w innych przepisach ustawowych. Jak to powszechnie przyjęto w orzecznictwie sądowo -administracyjnym podstawy prawnej do umieszczenia takiego dodatkowego elementu do decyzji, o której mowa w art. 48 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane nie stanowią ani przepisy tej ustawy ani przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ani też inne przepisy powszechnie obowiązującego prawa (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 1998 r., sygn. akt OPS 2/98; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 1999 r., sygn. akt IV SA 140/97, opub. w LEX nr 46670; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 1999 r., sygn. akt IV SA 1522/96, opub. w LEX nr 47291; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 1133/08; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 1106/08, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 marca 2009 r., sygn. akt: II SA/Kr 75/09). Brak w przepisach podstawy do określenia terminu rozbiórki stanowi kwalifikowaną wadę decyzji, skutkującą jej nieważnością w części ustalającej taki termin (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., por. G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, kom. do art. 107, łp. 29; M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, komentarz do art. 107, Ip. 23, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 1999 r., IV SA 1502/97 (Lex nr 47792). Powyższe wadliwości powinny zostać usunięte w toku ponownego prowadzenia sprawy. Z uwagi na stwierdzone w rozpoznawanej sprawie uchybienia, należało orzec jak w punkcie l sentencji wyroku, na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy p.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1271). Na zasadzie zaś art. 152 p.p.s.a. określić należało, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana (pkt II wyroku).