II SA/Kr 441/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Rynczak (spr.) Sędziowie : WSA Agnieszka Nawara-Dubiel WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2012 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej w W. sprawy ze skargi M.B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 2 stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie tego samego organu Postanowieniem z dnia [...] września 2011 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławczego w K. , działając na podstawie art. 61 a kpa, odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy N. z dnia [...] grudnia 2008 r., znak [...] przedłużającej na okres od dnia 9 stycznia 2009 r. do dnia 8 stycznia 2010 r. decyzję Burmistrza Miasta i Gminy N. z dnia 9 stycznia 2006 r. (znak: [...]) W uzasadnieniu wskazano, że pismem z dnia 23 sierpnia 2011 r., sprostowanym pismem z dnia 29 sierpnia 2011 r., M.B. wniosła o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy N. z dnia [...] grudnia 2008 r., podnosząc, iż przedmiotowa decyzja obarczona jest wadami wymienionymi w art. 156 § 1 pkt 2, 5 i 7 k.p.a. w związku z art. 61 § 1, art. 10 § 1 k.p.a. oraz w związku z art. 5 i art. 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r. nr 236, póz. 2008 ze zm.). Z akt sprawy wynika, iż od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy N. z dnia [...]grudnia 2008 r., M.B. złożyła odwołanie. Po jego rozpatrzeniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., Nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu l instancji z dnia [...] grudnia 2008 r. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2009r. została przez M.B. zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 972/09 skargę oddalił. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M.B. , wniosła skargę kasacyjną, która wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 202/10 została oddalona. W ocenie organu l instancji niedopuszczalne jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu l instancji z dnia [...] grudnia 2008 r. znak: [...] z uwagi na fakt, że decyzja ta nie ma w rozpatrywanej sprawie samodzielnego bytu prawnego - decyzja Burmistrza Miasta i Gminy N. została - na skutek złożenia przez M.B. odwołania - utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 30 kwietnia 2009 r., Nr [...]. Tym samym na skutek wniesienia odwołania od przedmiotowej decyzji organu l instancji - decyzja ta straciła samodzielny byt prawny. Decyzja organu odwoławczego "utrzymująca w mocy" decyzję organu l instancji, wydana po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego - zgodnie z zasadą dwuinstancyjności - ma charakter merytoryczny. Tok instancji polega bowiem na dwukrotnym merytorycznym rozpoznaniu tej samej sprawy administracyjnej, w której nie mogą funkcjonować dwa merytoryczne i ostateczne rozstrzygnięcia. Zgodnie z utrwalonym poglądem doktryny prawa administracyjnego, decyzja utrzymująca w mocy decyzję organu l instancji jest decyzją merytoryczną i w żadnym wypadku nie może być traktowana wyłącznie jako zatwierdzenie decyzji l instancji. W takiej sytuacji w obrocie prawnym może funkcjonować wyłącznie decyzja ostateczna, tj. decyzja drugiej instancji. W przedmiotowej sprawie jest nią decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] kwietnia 2009 r. Nr [...]. . Tym samym nie istnieje w obrocie prawnym będąca przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważkości decyzja wydana przez Burmistrza Miasta i Gminy N. z dnia [...] grudnia 2008 r., znak: [...] przedłużająca na okres od dnia 9 stycznia 2009 r. do dnia 8 stycznia 2010 r. .decyzję Burmistrza Miasta i Gminy N. z dnia [...] stycznia 2006 r. (znak: [...]). Powyższe oznacza, iż nie można prowadzić postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu l instancji z dnia [...] grudnia 2008 r. z przyczyn przedmiotowych, albowiem ostateczną decyzją jest decyzja organu odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2009 r. Nr [...]. Niezależnie od powyższego nie można wszcząć i prowadzić także postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] kwietnia 2009 r., Nr [...].. Powołana decyzja Kolegium została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 972/09 skargę oddalił. Skarga kasacyjna M.B. od tego wyroku została także oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 czerwca 2011 r, sygn. akt II OSK 202/10. W przedmiotowej sprawie oddalenie przez Sąd skargi na niezgodność z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] kwietnia 2009 r., Nr [...], zamyka organowi administracji drogę do wydania decyzji merytorycznej w przedmiocie stwierdzenia nieważności ze względu na związanie go oceną prawną zawartą w wyroku - zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. wydanie takiego wyroku oznacza, że Sąd po przeprowadzeniu rozprawy uznał, że zarówno decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2009 r., Nr [...], jak i poprzedzająca ją decyzja Burmistrza Miasta i Gminy N. z dnia [...] grudnia 2008 r., znak: [...] nie naruszają przepisów prawa materialnego jak i proceduralnego. Sąd administracyjny, rozpoznający sprawę ze skargi na określony akt administracyjny zobowiązany jest -stosownie do przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z urzędu zbadać nie tylko istnienie naruszeń przepisów prawa materialnego oraz postępowania mających wpływ na wynik sprawy, ale również przesłanek będących podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego oraz powodujących nieważność kontrolowanego aktu. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, iż decyzja Kolegium nie jest dotknięta żadną z kwalifikowanych wad będących podstawą do stwierdzenia jej nieważności. W rezultacie ocena legalności badanej przez Sąd decyzji, także pod kątem wystąpienia ewentualnych przesłanek nieważnościowych zaczęła korzystać z powagi rzeczy osądzonej. Wszczęcie po tym dniu przez organ administracji publicznej postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności i weryfikowanie wspomnianej decyzji w zakresie wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 156 k.p.a., nie jest dopuszczalne z przyczyn przedmiotowych. Powoduje bowiem naruszenie wspomnianej powagi rzeczy osądzonej (res iudicata), czyli okoliczności wyłączającej ponowne rozpoznanie sprawy (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1632/07). Zgodnie z art. 170 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W art. 171 ustawy zawarto zasadę res iudicata, w myśl której wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. W przypadku wyroku oddalającego skargę (art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) powagą rzeczy osądzonej objęte jest ustalenie, iż decyzja lub postanowienie są zgodne z prawem, a ściślej, że nie zawierają takich wad prawnych, które wymagałyby ich wyeliminowania z obrotu prawnego, zwłaszcza wad nieważności. Prawomocność decyzji lub postanowienia "utrzymanych w mocy" (poprzez oddalenie skargi) przez sąd administracyjny zamyka więc organom administracyjnym i stronie możliwość uruchomienia postępowania administracyjnego zmierzającego do usunięcia tych aktów z obrotu prawnego, w trybach przewidzianych dla usuwania aktów wadliwych (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2008 r, sygn. akt III SAAA/a 2213/07). Ponadto jak wskazano w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt l OPS 6/09 żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu -przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Z postanowieniem tym nie zgodziła się M.B. składając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc zarzuty w zakresie prawidłowości wydania decyzji Burmistrza Miasta i Gminy N. z dnia [...] grudnia 2008 r., znak: [...]. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , działając na podstawie art. 127 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. art. 144 1 kpa. w oraz art. 61 a kpa, utrzymało w mocy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] września 2011 roku nr [...]. W uzasadnieniu uznano za prawidłowe argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu o odmowie wszczęcia postępowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższe postanowienie złożyła M.B. zarzucając: - naruszenie art. 61 kpa z powodu nie wszczęcia postępowania administracyjnego w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji, która rażąco narusza ustawę z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach; - brak podjęcia jakichkolwiek wyjaśnień przez SKO, w zakresie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji, wydanej na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 3-3b, z związku z art. 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, podnoszonych przez stronę we wniosku z dnia 23.08.2011 r. uzupełnionej w dniu 10.10.2011 r. z powołaniem się na art. 156 ust. 1 pkt 2, 5 i 7 kpa oraz art. 61 kpa i art. 10.kpa; - nie wyjaśnienie wskazanych przez skarżącą nieprawidłowości. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia z dnia 30 września 2011 r. W odpowiedzi na skargę skarżony organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując » swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej p.p.s.a. (Dz. U. z 2012r., póz. 270) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu. Stosownie do art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest. to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Wady postępowania administracyjnego, skutkujące koniecznością: uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 145 §1 pkt 1 lit.c p.p.s.a.). Zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...].01.2012 r., jak i poprzedzające je postanowienie tego organu z dnia [...].09.2011 r. są wadliwe i podlegają uchyleniu. Nie jest trafna bowiem przyjęta przez orzekający w sprawie organ ocena wystąpienia przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji niejako "utrzymanej w mocy" poprzez oddalenie skargi przez sąd administracyjny, co zdaniem skarżonego organu zamyka organom administracyjnym i stronie możliwość uruchomienia postępowania administracyjnego zmierzającego do usunięcia tych aktów z obrotu prawnego, w nadzwyczajnych trybach przewidzianych dla usuwania aktów wadliwych. W kontrolowanej sprawie decyzja Burmistrza Miasta i Gminy N. z dnia [...] grudnia 2008 r., została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] kwietnia 2009 r., Nr [...]. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2009r. została przez M.B. zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 972/09 skargę oddalił. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M.B. , wniosła skargę kasacyjną, która wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2011r, sygn. akt II OSK 202/10 została oddalona. Odnosząc się do uzasadnienia zaskarżonego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji "utrzymanej w mocy" poprzez oddalenie skargi przez Sąd administracyjny, należy wskazać, że kwestia wpływu prawomocnego wyroku sądu administracyjnego oddalającego skargę na decyzję, objętą następnie żądaniem stwierdzenia nieważności, była przedmiotem uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7.12.2009 r. sygn. akt l OPS 6/09 (LexPolonica nr 2122705). W uchwale tej Sąd wskazał, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 kpa) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania treści żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sadu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty stosując art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 kpa. Z art. 269 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 264 § 1 p.p.s.a. wynika moc ogólnie wiążąca uchwał wydawanych przez NSA, zarówno abstrakcyjnych (mających na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych), jak i konkretnych (zawierających rozstrzygnięcie zagadnień prawnych budzących poważne wątpliwości w konkretnej sprawie sądowoadministracyjnej) - tak A. Kabat w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz"; uwaga 3 do art. 269; Warszawa 2011 r.). Istota owej mocy ogólnie wiążącej uchwał NSA sprawdza się do tego, że stanowisko zajęte w uchwale wiąże pośrednio wszystkie. składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować. Mając zatem na uwadze treść tezy powołanej uchwały 7 sędziów NSA i odnosząc ją do realiów kontrolowanej sprawy należy wskazać, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. rozpatrując wniosek M.B. z dnia 23.08.2011 r. dotyczący stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy N. z dnia [...].12.2008 r., nietrafnie uznało, że samo oddalenie przez sąd administracyjny skargi na w/w decyzję, w stosunku do której wniesiono następnie żądanie stwierdzenia nieważności - powoduje możliwość odmowy wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61 a kpa. Wskazać bowiem należy, że powyższy wniosek Kolegium nie był poprzedzony dokonaniem uprzedniej oceny przedmiotu i zakresu rozstrzygnięcia sądu oddalającego skargę na kwestionowaną decyzję i porównaniem zakresu badania sprawy przez sąd administracyjny z zakresem wniosku M.B. z dnia 23.08.2011 r. Analizując przedmiotowy wniosek M.B. należy stwierdzić, że żądanie skarżącej dotyczące stwierdzenia nieważności nie pokrywa się z zakresem badania dokonanym przez sąd w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 972/09. Dotyczy to np. podniesionego w przedmiotowym wniosku zarzutu naruszenia art. 10 kpa poprzez uniemożliwienie zapewnienia M.B., czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Skoro zatem zakres żądań i twierdzeń zawarty w złożonym przez skarżącą wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nie pokrywał się z zakresem badania sądu przeprowadzonym w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 972/09, należało żądanie M.B. rozpoznać co do istoty i orzec stosownie do wyniku poczynionych w sprawie ustaleń. Bez przeprowadzenia bowiem oceny tych okoliczności sprawy, które nie są objęte powagą rzeczy osądzonej, niedopuszczalna jest odmowa wszczęcia postępowania, z powołaniem się na fakt uprzedniej sądowej kontroli decyzji. Równie krytycznie ocenić należy pozostałe argumenty Kolegium zmierzające do uznania, że wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy decyzji nieostatecznej. Kolegium wskazywało w tym względzie, że wniosek skarżącej M.B. odnosi się do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy N. z dnia [...].12.2008 r., znak: [...], która nie ma waloru ostateczności i tryb określony w art. 156 kpa nie ma do niej zastosowania. W tym zakresie należy wskazać, że treść przepisu art. 156 § 1 kpa, w przeciwieństwie do art. 154 kpa, art. 155 kpa, art. 161 § l kpa oraz 145 § 1 kpa nie stanowi, iż odnosi się on wyłącznie do decyzji ostatecznej. Oznacza to dopuszczalność stwierdzania nieważności zarówno decyzji ostatecznych jak i nieostatecznych. Nadto, zwrócić należy uwagę, że w sprawie wydana została decyzja organu II instancji - Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] kwietnia 2009r. znak: [...], którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy N. Zatem w dacie rozpoznawania wniosku M.B. funkcjonowała już w obrocie prawnym drugoinstancyjna decyzja Kolegium odnosząca się do kwestionowanego rozstrzygnięcia Burmistrza N. W takich zatem okolicznościach, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. winno w razie wątpliwości w tym względzie, stosownie do treści art. 9 kpa, ustalić rzeczywistą treść żądania, należycie i wyczerpująco informując wnoszącego podanie o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Poprzestanie na wskazaniu wadliwości i odmowa wszczęcia m.in. z tego powodu postępowania, należy ocenić jako wadliwe. Przy ponownym rozpoznaniu wniosku M.B. z dnia z dnia 23 sierpnia 2011 r. organ powinien wyeliminować wskazane powyżej uchybienia. Mając powyższe na uwadze, uznać należało, że zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie tego samego organu, podlegać winny uchyleniu, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a.