II SA/Kr 469/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Fronc (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Magda Froncisz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi P. P., J. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K., C. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. na postanowienie Wojewody [...] z dnia 14 lutego 2022 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę skargę oddala. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 14 lutego 2022 r. nr WI-I.7840.3.79.2020.EZ, po rozpoznaniu zażalenia D. D.-W. i W. D.-W., uchylono postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z 1 grudnia 2020 r., znak: AU-01-2.6740.2.483.2020.EDS, odmawiające wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Krakowa nr 308/6740.2/2020 z 28 kwietnia 2020 r., znak: AU-01-2.6740.2.271.2020.JUR. wydaną na rzecz: [...] Sp. z o.o. w K., C. Sp. z o.o. w K. oraz P. P., zatwierdzającą projekt budowlany oraz udzielającą pozwolenia na budowę i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Powyższe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Prezydent Miasta Krakowa decyzją z 28 kwietnia 2020 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił ww. inwestorom pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego (ostateczną od 29 kwietnia 2020 r.). W dniu 10 czerwca 2020 r. D. D.-W. i W. D.-W. w ustawowym terminie złożyli na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją. Wskazali, że jako właściciele lokalu niemieszkalnego w budynku położonym przy ul. [...], mają indywidualny interes prawny w tym postępowaniu, bo inwestycja dotyczy części wspólnej kamienicy (przebudowa pozostałych części budynku), której są współwłaścicielami. Skarżący podnieśli, że omawiana inwestycja wykracza poza zakres zwykłego zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej, który jest uprawniony we własnym zakresie do dokonywania czynności zwykłego zarządu, ale przy czynnościach przekraczających ten zarząd konieczna jest uchwała właścicieli lokali - w pewnych kategoriach postępowań status strony przysługuje indywidualnie właścicielom poszczególnych lokali (w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę ww. inwestycji - skarżącym). Podnieśli, że jako właściciele ww. nieruchomości zostali uznani za strony postępowania i brali udział w trzech innych postępowaniach administracyjnych prowadzonych przez organ l instancji w sprawie wydania pozwolenia na budowę dla inwestycji realizowanych w ich budynku. Wskazali ponadto zaistnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 kpa, bo dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne okazały się fałszywe - zakwestionowali pełnomocnictwo udzielone 19 lipca 2019 r. przez inwestorów oraz pozwolenie Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 20 lutego 2020 r. Prezydent Miasta Krakowa odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ l instancji stwierdził, że w jego ocenie sporne roboty budowlane nie powodują ingerencji w odrębną własność skarżących, a co za tym idzie nie powodują oddziaływania, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, na lokal którego są właścicielami, ani nie wprowadzają ograniczeń w korzystaniu z niego. Zatem nie naruszają indywidualnego interesu prawnego skarżących, przez co brak jest podstaw prawnych do przyznania wnioskodawcom przymiotu strony w ww. postępowaniu, niezależnie od udziału w tym postępowaniu Wspólnoty Mieszkaniowej. Skoro wnioskujący o wznowienie postępowania nie wykazali własnego, indywidualnego interesu prawnego legitymującego ich do występowania w charakterze strony w przedmiotowym postępowaniu, zatem zasadne jest wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania z przyczyn formalnych (podmiotowych), tj. z powodu braku legitymacji procesowej podmiotu wnioskującego o wznowienie, a co za tym idzie z powodu niedopuszczalności wznowienia postępowania na wniosek złożony przez podmiot niebędący stroną postępowania. Odnosząc się do drugiej z przesłanek wznowienia postępowania wskazanych we wniosku, organ l instancji stwierdził, że nie zachodzi przesłanka z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż sfałszowanie dokumentu nie zostało stwierdzone orzeczeniem sądu lub innego organu, a wskazane we wniosku okoliczności z całą pewnością nie stanowią niebezpieczeństwa dla życia, zdrowia ludzkiego lub zagrożenia powstaniem poważnej szkody dla interesu społecznego, których to zagrożeń w inny niż wznowienie postępowania sposób nie da się uniknąć. W zażaleniu zarzucono naruszenie: 1. art. 149 § 2 i 3 kpa - poprzez brak wyjaśnienia sprawy w zakresie istotnym dla jej rozstrzygnięcia oraz oparcie się przez Prezydenta Miasta Krakowa na argumentach wykraczających poza dopuszczalny zakres orzekania na podstawie ww. przepisu, 2. art. 145 § 1 pkt 4 kpa - przez błędne uznanie, że skarżący z uwagi na brak statusu strony nie musieli brać udziału w postępowaniu zakończonym ww. decyzją, a co za tym idzie niezastosowanie tego przepisu, 3. art. 28 kpa - poprzez błędną wykładnię pojęcia interesu prawnego lub obowiązku, którego dotyczy postępowanie, a co za tym idzie przyjęcie, że skarżący nie są stronami postępowania zakończonego ww. ostateczną decyzją. W uzasadnieniu zażalenia skarżący podnieśli, że aby móc rozważyć, czy wnioskującym przymiot strony uwarunkowany interesem prawnym, konieczne jest dokonanie analizy istnienia tego interesu, w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego, co implikuje konieczność podjęcia postępowania wznowieniowego, bowiem kpa nie przewiduje możliwości rozważania tej kwestii poza postępowaniem administracyjnym. Odmowa wznowienia z przyczyn podmiotowych następuje w przypadkach, gdy jednoznacznie i niewątpliwie wiadomo, że podmiot składający podanie nie może być uznany za stronę postępowania i nie trzeba w tym zakresie prowadzić postępowania wyjaśniającego. Tylko, gdy z treści wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw wznowienia, że wniosek składa podmiot nie będący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany organ wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. W przeciwnym wypadku, gdy kwestie te wymagają przedsięwzięcia czynności wyjaśniających organ musi wznowić postępowanie i prowadzić je zarówno co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia, jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia, a także co do istoty sprawy, co można wywodzić z art. 149 § 2 kpa. Wojewoda Małopolski przychylił się do argumentów zawartych w zażaleniu i w konsekwencji uchylił zaskarżone postanowienie, a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia. Powołując się na przepisy oraz orzecznictwo Wojewoda ocenił, że organ I instancji przedwcześnie wypowiedział się w kwestii przesłanek wznowieniowych. Skoro wnioskujący twierdzą, że bez własnej winy nie uczestniczyli w postępowaniu oraz że winien im przysługiwać przymiot strony, a także jeżeli z wnioskiem o wznowienie wystąpili w określonym terminie i wniosek dotyczy decyzji ostatecznej, właściwy organ jest zobligowany na żądanie wnioskujących (stron inicjujących postępowanie) do wznowienia postępowania celem przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Jedynie oczywisty brak legitymacji do występowania w charakterze strony takiego postępowania, brak wyraźnego wskazania przyczyny wznowienia w żądaniu wszczęcia postępowania wznowieniowego lub niedochowanie terminu, o którym mowa w art. 148 kpa, daje podstawę do odmowy wznowienia postępowania. W przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia art. 149 § 3 kpa w ramach prowadzonego postępowania, gdyż organ l instancji - pomimo braku oczywistości nieposiadania przymiotu strony przez wnioskodawcę - dokonał merytorycznego badania podstaw wznowienia przed wszczęciem tego postępowania oraz w fazie wstępnej przesądził merytorycznie, iż nie zachodziły przesłanki wznowienia, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1 i 4 kpa. Udowodnienie istnienia ww. przesłanek do wznowienia postępowania jest możliwe dopiero po wznowieniu postępowania. Od powyższego postanowienia P. P., J. sp. z o.o. w K. i C. sp. z o.o. w K. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której zarzucili: 1) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to: a) art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i ustalenie przez Wojewodę, że w niniejszej sprawie zachodzi przesłanka do wznowienia postępowania zgodnie z wnioskiem złożonym przez D. D.-W. oraz W. D.-W.; b) art. 149 § 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i uznanie przez organ II instancji, że w przedmiotowym stanie faktycznym zachodzą podstawy do wszczęcia postępowania wznowieniowego, na etapie którego dopiero można dokonać merytorycznej oceny zaistnienia podstaw wznowienia postępowania, podczas gdy organ I instancji słusznie uznał, że w sprawie mamy do czynienia z oczywistością nieposiadania przymiotu strony przez wnioskodawcę i dlatego wydał postanowienie odmawiające wznowienia postępowania już na wstępnym etapie badania wniosku; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy, a to art. 28 k.p.a. oraz przepisu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, poprzez ich błędną wykładnię i uznanie przez organ II instancji, że właściciele poszczególnych lokali mogą być uznani za stronę postępowania dotyczącego nieruchomości wspólnej w sytuacji, gdy nie wykazują oni przysługującego im na podstawie konkretnego przepisu prawa materialnego interesu prawnego, co pozwala w drodze wyjątku uznać ich za strony postępowania. W związku z powyższymi zarzutami, wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i zasądzenie od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Organ odwoławczy wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Orzekanie następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa, a - w myśl art. 135 p.p.s.a. - Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa. Procedura tego nadzwyczajnego trybu wzruszania decyzji ostatecznych określona została przepisami art. 145 - 152 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz.256 ze zm.). W postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego, jak słusznie zauważył organ odwoławczy, można wyróżnić fazę wstępną, w której dokonuje się oceny wniosku o wznowienie postępowania pod kątem dopuszczalności wznowienia postępowania oraz postępowanie rozpoznawcze, którego celem jest ustalenie, czy istnieją podstawy wznowienia, a także etap rozstrzygania o losach decyzji zapadłej w postępowaniu, które zostało wznowione. Pierwsza faza postępowania o wznowienie polega na zbadaniu czysto formalnych przesłanek dopuszczalności wznowienia postępowania, tj. zachowanie terminu czy wskazanie ustawowej podstawy wznowienia. Stwierdzenie niedopuszczalności wznowienia postępowania kończy już na tym etapie postępowanie w sprawie wznowienia i skutkuje wydaniem na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Odmowa taka jest zatem w istocie odmową zbadania, czy rzeczywiście istniały powołane we wniosku o wznowienie postępowania podstawy wznowienia. W związku z powyższym organ administracji ze szczególną ostrożnością winien oceniać przesłanki dopuszczalności wznowienia postępowania. Dotyczy to zwłaszcza wznowienia postępowania z tego powodu, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Jeśli bowiem wniosek o wznowienie postępowania jest oparty na tej podstawie, to weryfikacja twierdzeń wnioskodawcy jest w istocie badaniem przesłanek wznowienia. To z kolei powinno nastąpić w kolejnej fazie postępowania, czyli po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Dopiero na tym etapie postępowania organ administracji może weryfikować twierdzenia strony dotyczące jej interesu prawnego w zakończonym postępowaniu zwykłym. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym dominuje pogląd, że w przypadku gdy żądanie wznowienia postępowania oparte jest na podstawie wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., postanowienie o odmowie wznowienia postępowania wydane na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. nie może opierać się na ocenie, czy wnoszący podanie był stroną postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Tylko, gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, że wniosek składa podmiot niebędący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany, organ wydaje postanowienie o odmowie wznowienia. W przeciwnym wypadku organ musi wznowić postępowanie. Postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi następnie podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Stwierdzenie w tej fazie postępowania, że z wnioskiem wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną skutkuje - zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. - odmową uchylenia decyzji dotychczasowej, a nie odmową wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2527/12 wraz z orzeczeniami tam przywołanymi i z dnia 19 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1828/12 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 czerwca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2884/13). Jeśli istnieją wątpliwości co do legitymacji podmiotu składającego wniosek o wznowienie postępowania, gdy zachodzi potrzeba badania tej legitymacji na gruncie akt sprawy, to wydanie decyzji winno być poprzedzone postanowieniem, o jakim mowa w art. 149 § 1 k.p.a., a to z uwagi na konieczność przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn wznowienia, a więc realizacji dyspozycji art. 149 § 2 k.p.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 821/11, dostępny j.w.). Również w literaturze podkreśla się, że odmowa wznowienia postępowania w myśl art. 149 § 3 k.p.a. następuje wtedy, gdy wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych jest niedopuszczalne, albo gdy uchybiono wymogom formalnym. Odmowa wznowienia może nastąpić zatem z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych. Może do niej dojść także wtedy, gdy w sposób oczywisty można z twierdzeń stron wyprowadzić wniosek o braku związku między podstawą wznowienia a treścią decyzji. Powodem tym nie może być jednak brak podstaw do wznowienia postępowania, gdyż prowadziłoby to do oceny przyczyn wznowienia przed wydaniem postanowienia o jego wznowieniu. Jeśli mogą być wątpliwości co do legitymacji wnoszącego wniosek o wznowienie postępowania, gdy zachodzi potrzeba badania tej legitymacji na gruncie akt sprawy, to postępowanie powinno być wznowione w celu zbadania, czy dana podstawa występuje (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz LEX, Warszawa 2011, s. 149). Ze złożonego w przedmiotowej sprawie wniosku o wznowienie postępowania jasno wynika, że wnioskodawcy oparli swój wniosek m.in. na przesłance wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Sąd podziela stanowisko Wojewody, który ocenił, że organ I instancji nie mógł dokonać merytorycznej weryfikacji powyższej przesłanki już we wstępnej postępowania wznowieniowego. Bezzasadne było jego stwierdzenie organu I instancji, że brak legitymacji do występowania w sprawie administracyjnej po stronie wnioskodawców był w przedmiotowej sprawie oczywisty. Po pierwsze, okolicznością bezsporną jest, że wnioskodawcy są właścicielami lokalu znajdującego się w budynku, w którym ma być prowadzona sporna inwestycja. To, czy powinni oni być stroną tego postępowania zależy zgodnie z art. 28 § 2 Prawa budowlanego od analizy, czy znajdują się w obszarze oddziaływania planowanej budowy. Obszar analizy jest natomiast wyznaczany z uwzględnieniem kryteriów opisanych w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, odrębnie do okoliczności faktycznych każdej sprawy. Już z tego chociażby względu kwestia ta nie może być oceniana na etapie badania formalnego wniosku. Po drugie, nie można twierdzić, jak uczynił to organ I instancji, że brak legitymacji wnioskodawców jest oczywisty, skoro zostali uznani za stronę i brali udział w innych postępowaniach dotyczących inwestycji prowadzonych w ich budynku. Wynik powyższych rozważań prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy słusznie zweryfikował dokonaną przez organ I instancji ocenę przesłanki wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jako przedwczesną. Jednocześnie oddaleniu podlega zarzut naruszenia przez Wojewodę art. 28 k.p.a. oraz przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że właściciele poszczególnych lokali mogą być uznani za stronę postępowania dotyczącego nieruchomości wspólnej. Kwestia istnienia po stronie wnioskodawców interesu prawnego nie została przez organ odwoławczy w przedmiotowej sprawie merytorycznie rozstrzygnięta. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazano jedynie, że oceny tego aspektu organ I instancji dokonał w złej fazie postępowania. Zagadnienie to pozostało zatem nadal otwarte. Nie miał natomiast racji organ odwoławczy, który zdawkowo stwierdził w końcowej części uzasadnienia, że "dopiero we wznowionym postępowaniu, przeprowadzone dodatkowe ustalenia pozwolą na ocenę istnienia (...) dodatkowej przesłanki wskazanej przez skarżących z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a." Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych ustalenie faktu, że dowody, na których zostało oparte rozstrzygnięcie, zostały sfałszowane, nie należy do właściwości organu rozpatrującego wniosek o wznowienie postępowania. Okoliczność bowiem sfałszowania dowodów powinna być uprzednio stwierdzona orzeczeniem właściwego sądu lub organu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 czerwca 2000 r., sygn. akt I SA 1123/99, z 27 października 2016 r., sygn. akt I OSK 1663/16, z 14 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 440/16, z 28 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1539/18, czy z 9 października 2019 r., sygn. akt I OSK 511/18). Organ właściwy do rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania nie może bowiem wstępować w kompetencje nieprzewidziane dla niego, ryzykując dodatkowo dokonanie odmiennej oceny od oceny przeprowadzonej przez powołane do tego sądy i organy (por. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2022 r. sygn. akt I OSK 664/19). Brak poparcia twierdzenia o sfałszowanych dowodach adekwatnymi rozstrzygnięciami może zatem co do zasady stanowić przesłankę odmowy wznowienia postępowania, z zastrzeżeniem art. 145 § 2 k.p.a. Pomimo powyższej błędnej interpretacji przepisów, rozstrzygnięcie organu odwoławczego uchylające postanowienie organu I instancji było prawidłowe, nie może bowiem pozostać w obrocie prawnym rozstrzygnięcie, które w sposób przedwczesny ocenia w przedmiotowej sprawie istnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., skoro brak legitymacji wnioskodawców do wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym, którego wznowienia się domagają, nie jest jednoznaczny. Z tych względów na zasadzie art. 151 p.p.s.a. oddalono skargę.