II SA/Kr 474/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędzia WSA Renata Czeluśniak Protokolant: Urszula Czerwińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lipca 2014 r. sprawy ze skargi M. B. na postanowienie Nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 29 stycznia 2014r. znak: [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej skargę oddala. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. postanowieniem z dnia 24 lutego 2012 r. znak [...] działając na podstawie art. 81 c ust. 2, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 123 K.p.a. po rozpatrzeniu sprawy budowy przyłącza wraz z pionem kanalizacyjnym w budynku nr [...] w S. w części dotyczącej wykonanej wewnętrznej instalacji kanalizacyjnej, obejmującej zewnętrzny pion kanalizacyjny wraz z elementami jego włączenia w przyłącze kanalizacyjne i podłączeniami układu podejść od przyborów sanitarnych do pionu nałożył na inwestora robót T. i J. S. obowiązek przeprowadzenia i dostarczenia w terminie do dnia 31 października 2012 r. dowodu stanowiącego ekspertyzę techniczną wykonanych robót budowlanych - rozbudowy wewnętrznej instalacji kanalizacyjnej obejmującej zewnętrzny pion kanalizacyjny wraz z elementami jego włączenia w przyłącze kanalizacyjne i podłączeniami układu podejść od przyborów sanitarnych do pionu, w budynku mieszkalnym w S. nr [...] gm. N. - działka nr [...]. Kanał pionu instalacji, który przebiega po zewnętrznej ścianie budynku mieszkalnego jest obudowany, a elementy jego włączenia w przyłącze kanalizacyjne są zagłębione w gruncie, co stanowi o konieczności wykonania właściwej ekspertyzy technicznej wewnętrznej instalacji kanalizacyjnej, sporządzonej przez osobę posiadającą uprawnienia do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w odpowiedniej specjalności. Organ wskazał, że przeprowadzenie takiego dowodu służyć ma uzyskaniu informacji na temat prawidłowości wykonanych bez pozwolenia na budowę robót budowlanych. Orzeczenie ekspertyzy winno precyzyjnie i jednoznacznie wskazywać rodzaj, zakres, technologię i sposób realizacji niezbędnych robót w celu usunięcia nieprawidłowości. Orzeczenie ekspertyzy winno zawierać część graficzną oraz część opisową. Orzeczenie ekspertyzy powinno stanowić w odpowiedniej części kompletną, wyczerpującą dokumentację techniczno - budowlaną umożliwiającą bezpośrednio prawidłową realizację określonych robót budowlanych niezbędnych w celu doprowadzenia wewnętrznej instalacji kanalizacyjnej do stanu zgodnego z prawem. PINB w M. stwierdził, że współwłaściciele nieruchomości nie okazali na żądanie organu protokołów badań i sprawdzeń o których mowa w art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 Prawa budowlanego. Pomimo licznych prób przeprowadzenia skutecznej kontroli nie udało się do chwili obecnej zakończyć przeglądu technicznego. Wykonane przez inwestora roboty są robotami ukrytymi (kanał pionu instalacji, który przebiega po zewnętrznej ścianie budynku mieszkalnego jest obudowany, a elementy jego włączenia w przyłącze kanalizacyjne są zagłębione w gruncie), co powoduje, że organ nie ma możliwości oceny z urzędu jakości wykonanych samowolnie robót budowlanych. Do ich oceny niezbędne jest wykonanie stosownych badań i sprawdzeń przez osobę sporządzającą ekspertyzę techniczną, posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane w specjalności instalacyjnej. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że przepis art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego winien być stosowany wówczas, gdy wiedza pracowników organu nadzoru budowlanego jest niewystarczająca do samodzielnego poczynienia ustaleń faktycznych, niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia. Postanowienie wydane na podstawie art. 81 c ust. 2 ma więc charakter dowodowy, służący do uzyskania niezbędnych informacji, co do prawidłowości wykonanych, w tym przypadku bez pozwolenia na budowę), robót budowlanych. Na to postanowienie zażalenie złożyli T. i J. S. wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. Podnieśli, że organ l instancji całkowicie zignorował wyrok WSA w Krakowie z dnia 1 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1472/09 oraz, że bezpodstawnie kontynuował postępowanie mimo umorzenia go wcześniejszą decyzją z dnia 23 lutego 2012 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia 29 stycznia 2014 r. nr [...] chylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji. W uzasadnieniu organ stwierdził, że organ żądając dokumentów o których mowa w art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego ma obowiązek przedstawić dowody, które wskazywałyby na uzasadnione wątpliwości organu co do stanu technicznego obiektu budowlanego. Nie rnoże zatem budzić jakichkolwiek wątpliwości, że nałożenie w drodze postanowienia obowiązku dostarczenia przez osoby wymienione w art. 81 c ust. 1 Prawa budowlanego odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz może być dokonane tylko wówczas gdy istnieje uzasadniona wątpliwość co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. W ocenie organu w przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, jakość wykonanych robót budowlanych oraz stan techniczny rozbudowanej wewnętrznej instalacji kanalizacji sanitarnej w budynku nr [...]. Do wniosków tych prowadzi znajdujący się w aktach organu l instancji sporządzony przez S. M. w dniu 18 października 2011 r. protokół z przeprowadzenia okresowej kontroli pięcioletniej obiektu budowlanego. Należy uznać, że dokumentacja ta pozwala na stwierdzenie, że roboty budowlane związane z rozbudową wewnętrznej kanalizacji sanitarnej znajdują się w stanie zgodności z prawem. Organ l instancji nie udowodnił, aby w niniejszym przypadku zaistniały przesłanki wynikające z treści art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego. Jednocześnie organ wskazał, że przedmiotem niniejszego postępowania są samowolne roboty budowlane polegające na budowie wewnętrznej instalacji kanalizacji sanitarnej wykonane przez T. i J. S. w mieszkaniu zlokalizowanym na piętrze budynku. Zatem nie znajduje uzasadnienia twierdzenie, że przedłożone protokoły kontroli okresowych są niepełne ze względu na brak możliwości kontroli instalacji w mieszkaniu zlokalizowanym na parterze budynku, należącym do M. B.. W świetle art. 81 c ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 28 ust. 2 za adresatów postanowienia mogą być uznani wyłącznie inwestorzy spornych robót, w tym przypadku T. i J. S.. Ode tego postanowienia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła M. B. domagając się jego uchylenia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 123 i art. 144 K.p.a. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że budowa przyłącza kanalizacyjnego nie spełnia warunków technicznych nr [...], które zostały wydane dla T. S. w marcu 2005 r. albowiem podłączenie należało wykonać dla całości budynku i w miejscu istniejącego wspólnego szamba, które miało być zasypane. Wykonana samowolna budowa pionu kanalizacyjnego wraz z innymi podłączeniami narusza wszelkie przepisy prawa. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując całość argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r, - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., nr 270, powoływana dalej jako P.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji tzw. pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (vide: wyrok NSA z dnia 25 września 2009r., w sprawie sygn. akt l OSK 1403/08). Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.). Podstawową przesłankę dopuszczalności wniesienia do sądu administracyjnego skargi stanowi legitymacja, czyli posiadanie uprawnienia do jej złożenia. Tylko posiadający legitymację skargową podmiot władny jest żądać skutecznie przeprowadzenia przez sąd administracyjny kontroli określonego aktu w celu doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem i usunięcia naruszenia prawa. Stąd też przed przystąpieniem do kontroli legalności decyzji administracyjnej lub innego aktu niezbędne jest ustalenie, iż skarga pochodzi od uprawnionego podmiotu, przy czym ustalenia w tym zakresie dokonuje sąd niezależenie od uprzedniej kwalifikacji danego podmiotu przez organy administracji, z którą to kwalifikacją nie jest związany. Na tle stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy wymaga zatem w pierwszym rzędzie rozważenia zagadnienie zdolności M. B. do bycia skarżącą, czyli stroną w postępowaniu sądowadministracyjnym. W art. 50 § 1 P.p.s.a. prawo do wniesienia do sądu administracyjnego skargi przyznano dwom kategoriom podmiotów: każdemu kto ma w tym interes prawny oraz, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, prokuratorowi, Rzecznikowi Praw Obywatelskich i organizacji społecznej w razie spełnienia pozostałych wymienionych we wskazanym przepisie przesłanek. Przez podmiot mający interes prawny w powyższym znaczeniu należy rozumieć stronę postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 28 K.p.a., a także inny podmiot, który wprawdzie nie posiadał statusu strony postępowania administracyjnego, lecz ma interes prawny we wniesieniu skargi. Zgodnie z art. 28 K.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z powyższego przepisu wynika, że wymaganą przesłanką do uzyskania przymiotu strony postępowania administracyjnego jest posiadanie interesu prawnego, z tym że stroną jest nie tylko ten, kto domaga się czynności organu, ale również i ten, kto o czynności te nie występuje, lecz postępowanie dotyczy także i jego interesu prawnego. Zarówno w orzecznictwie sądowym, jak i doktrynie przyjęto, że interes prawny wymagany przepisem art. 50 § 1 P.p.s.a., w tym stanowiący atrybut strony postępowania administracyjnego, musi wynikać z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku. Jakkolwiek pojęcie interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 P.p.s.a., w świetle orzecznictwa sądowego, może obejmować w wyjątkowych sytuacjach uprawnienia i obowiązki regulowane przepisami prawa procesowego, a nawet ustrojowego, to jednak z reguły wywodzi się on z przepisów prawa materialnego, co jest też wyłącznością interesu, o którym mowa w art. 28 K.p.a., który może znajdować oparcie tylko w prawie materialnym. Zatem należy przyjąć, że zarówno wnoszący skargę do sądu, jak i podmiot chcący uczestniczyć w postępowaniu administracyjnym pierwsze lub drugoinstacyjnym, względnie je inicjować, musi się legitymować interesem prawnym o charakterze materialnoprawnym. Mimo, że pojęcie podmiotu uprawnionego do wniesienia skargi zostało oderwane od pojęcia strony charakterystycznej dla postępowania administracyjnego, konstrukcja art. 50 § 1 P.p.s.a. nie zrywa powiązania z definicją strony na gruncie art. 28 K.p.a., bowiem o sytuacji podmiotów decydują podobne przesłanki wiążące się z jednej strony z materialnoprawnym charakterem legitymacji oraz związkiem pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a zaskarżonym aktem lub czynnością organu administracji. Istotne jest tu rzeczywiste powiązanie pomiędzy sytuacją prawną podmiotu a przedmiotem postępowania (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2011 r., sygn. akt l OSK 741/10). Zatem skarżący, o którym mowa w pierwszym zdaniu art. 50 § 1 P.p.s.a., musi mieć w złożeniu skargi interes prawny rozumiany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżonym aktem lub czynnością. Skarga może bowiem dotyczyć tylko jego "własnej sprawy administracyjnej," rozumianej jako przewidziana w przepisach prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnego (vide postanowienie NSA z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt II FSK 2500/10). W niniejszej sprawie zarówno postanowienie organu l jak i II instancji dotyczy nałożenia na inwestora robót T. i J. S. obowiązku wukonania i dostarczenia ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych rozbudowy wewnętrznej instalacji kanalizacyjnej w budynku mieszkalnym w S. nr [...], gm. N., działka nr [...]. Stosownie do treści przepis art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Osoby wymienione w ust. 1, a więc te, do których powinien być skierowany nakaz na podstawie ww. przepisu to właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. W tym stanie rzeczy stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego jest wyłącznie uczestnik procesu budowlanego - właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. W świetle powyższego stronami postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie są T. i J. S., czyli inwestorzy robót budowlanych. Skarżąca nie jest natomiast uczestnikiem procesu budowlanego, nie może zatem uzyskać przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym nałożenia obowiązku przedstawienia przedmiotowej ekspertyzy, a w konsekwencji skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego tj. skargi przez sąd rozpoznawanej merytorycznie. Nałożenie obowiązku dostarczenia stosownej oceny technicznej lub ekspertyzy, które następuje w formie postanowienia, nie rozstrzyga sprawy co do istoty i nie kończy postępowania w sprawie, ale służy wyjaśnieniu kwestii technicznych i ustaleniu stanu faktycznego. Ma zatem wyłącznie charakter dowodowy. Stanowisko to zostało ugruntowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, a ponadto znalazło wyraz m. innymi w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 6 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 681/11 (LEX nr 1219260) oraz z dnia 1 sierpnia 2012 r. sygn. akt II OSK 2106/11 (LEX nr 1223965). Przesądzenie, zatem, że skarżąca nie jest stroną postępowania sądowoadministracyjnego, tak jak i nie była stroną postępowania administracyjnego, stanowi przeszkodę do rozpoznania sprawy pod względem merytorycznym. Dopiero bowiem po stwierdzeniu, że skargę złożył podmiot mający status strony, Sąd mógłby przejść do kolejnego etapu postępowania, tj. do merytorycznego zbadania sprawy. W świetle powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zgodnie z dyspozycja art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę strony.