II SA/Kr 477/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie : WSA Agnieszka Nawara-Dubiel WSA Paweł Darmoń Protokolant : sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] w B. na postanowienie nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 lutego 2016 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić stronie skarżącej Stowarzyszeniu [...] w B. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem uiszczonego wpisu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. postanowieniem z dnia 28.12.2015 r. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. i 98 § 1 K.p.a., po rozpoznaniu wniosku Stowarzyszenia [....] z dnia 07.12.2015 r. odmówił zawieszenia postępowania w sprawie budowy instalacji oświetleniowej stoku narciarskiego na terenie ośrodka [....] Zażalenie na w/w postanowienie wniosło Stowarzyszenie [....] z siedzibą w B. [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia 17.02.2016 r., znak: [....] , na podstawie art. 134 w związku z art. 144 K.p.a. stwierdził niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu organ II instancji podał, że zażalenie jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych. Zgodnie z art. 101 § 3 K.p.a. na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie przysługuje zażalenie. Dla poparcia swojego stanowiska organ odwołał się do orzecznictwa sądów administracyjnych. Powyższej okoliczności nie zmienia fakt błędnego pouczenia stron zawartego w zaskarżonym postanowieniu PINB w W. o możliwości zaskarżenia wydanego postanowienia. Stowarzyszenie [....]w B. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. , zarzucając naruszenie art. 101 § 3 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na stwierdzeniu, że na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie przysługuje zażalenie, w sytuacji gdy właściwa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że takie zażalenie przysługuje, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i doprowadziło do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania, a także rozpoznanie skargi w postepowaniu uproszczonym. W uzasadnieniu skargi podniosła, że nie podziela wykładni art. 101 § 3 K.p.a. dokonanej przez organ. Nie znajduje ona oparcia ani w wykładni literalnej ani systemowej, czy funkcjonalnej. Przepis ten stanowi o możliwości wniesienia zażalenia "w sprawie zawieszenia postępowania". Taką sprawą, zdaniem strony skarżącej, będzie zarówno sprawa dotycząca zawieszenia postępowania, jak i odmowy jego zawieszenia. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 13.03.2013 r. (sygn. akt II OSK 452/13), które zapadło na gruncie podobnego stanu faktycznego. Pogląd ten znajduje potwierdzenie także w doktrynie. W odpowiedzi na skargę [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o odrzucenie skargi, względnie jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ przytoczył zapatrywania wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26.06.2015 r., sygn. II OSK 1580/15. W razie nie podzielenia przez sąd powyższego poglądu organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) - dalej określanej jako "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Należało zatem ocenić, czy dopuszczalna jest skarga na postanowienie podjęte na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 Kpa, stanowiących, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania (zażalenia) oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania (zażalenia); postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Na wstępie wskazać należy, że sformułowanie użyte w art.3 § 2 p.p.s.a. "w sprawach skarg" jest synonimem słowa "dotyczących skarg" i nie odnosi się do pojęcia sprawy administracyjnej. Z punktu 2 art.3 § 2 p.p.s.a. wynika, że dopuszczalne są : 1) skargi na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, 2) skargi na postanowienia kończące postępowanie, 3) skargi na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Zwrócić należy uwagę, że w przypadku pierwszym i drugim przepisy nie odwołują się do pojęcia "sprawy administracyjnej" (wpadkowej). Jedynie w trzecim rodzaju skarg posłużono się określeniem wyróżniającym wymienione tu postanowienia od innych postanowień: "rozstrzygające sprawę co do istoty". Pojęcie sprawy administracyjnej nie jest jednoznaczne. W doktrynie jako punkt wyjścia do rozważań na ten temat wskazuje się pojęcie stosunku administracyjnoprawnego. Cechami stosunku administracyjnoprawnego sensu largo są upoważnienie organu administracji publicznej do kształtowania uprawnień i obowiązków podmiotów (osób fizycznych, osób prawnych lub innych jednostek organizacyjnych), niepowiązanych z tym organem ani więzami zależności organizacyjnej, ani podległości służbowej oraz to, że jedną ze stron stosunku administracyjnoprawnego jest organ administracji publicznej, drugą zaś podmiot, którego sytuacja prawna na mocy norm prawa została powiązana z sytuacją prawną organu w ten sposób, że organ ten może władczo i jednostronnie konkretyzować jego prawa i obowiązki (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008 r., str. 18.). W ocenie sądu postanowienie wydane na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego nie jest ani postanowieniem, na które służy zażalenie, ani postanowieniem kończącym postępowanie, ani postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty. Na postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia zażalenie nie przysługuje. Nie przysługuje również zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego. Na wydane w toku postępowania administracyjnego postanowienia służy bowiem zażalenie, gdy kodeks tak stanowi (art. 141 § 1 K.p.a.). Przepis art. 101 § 3 K.p.a. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18) nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania. Zgodnie z art. 101 § 3 K.p.a. stronie służy zażalenie na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Przepis ten należy zatem rozumieć w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Wyczerpującą wykładnię art. 101 § 3 K.p.a. przeprowadził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12.11.2015 r., sygn. akt II OSK 589/14. Wskazał w nim, że przyjmując domniemanie racjonalności ustawodawcy należy uznać, że zmiana treści art. 101 § 3 k.p.a. jest dla jego wykładni istotna. Konstrukcja znowelizowanego przepisu wskazuje, że występuje w nim tautologia językowa, wskutek powtórzenia w istocie określenia "w sprawie", które odnosi się nie tylko do zwrotu: "zawieszenie postępowania", ale także do zwrotu: "odmowy podjęcia postępowania". Powyższy przepis wyraża zatem myśl, zgodnie z którą zażalenie służy stronie na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo w sprawie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Wyraźne wyodrębnienie w redakcji art. 101 § 3 K.p.a. postanowienia o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania jako aktu, na które przysługuje zażalenie, wskazuje, iż celem ustawodawcy było odejście od uprawnienia strony do zaskarżania wszystkich postanowień "w przedmiocie" zawieszenia postępowania i wprowadzenie jedynie określonych rodzajów postanowień zaskarżalnych. Analiza językowa znowelizowanego art. 101 § 3 K.p.a. pozwala przyjąć, że skoro w przepisie tym ustawodawca posłużył się zwrotem "w sprawie odmowy podjęcia postępowania", przez który rozumie jedynie postanowienie negatywne, to nie ma podstaw, aby w stosunku do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot, zamiast ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania. Z założenia o racjonalności prawodawcy wynika, że używając w tekście prawnym (w szczególności w ramach tej samej jednostki redakcyjnej) określonego pojęcia, ustawodawca przyjmuje jedno rozwiązanie legislacyjne. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł dalej, że powyższe rozumienie wskazanego przepisu podyktowane jest również wykładnią systemową i celowościową, albowiem istotą nowelizacji art. 101 § 3 K.p.a. było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego. Trudno przyjmować, aby racjonalny ustawodawca z jednej strony wprowadzał mechanizmy udrażniające przebieg postępowania (wykluczył możliwość zaskarżenia postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania), a z drugiej strony utrzymywał te, które mogą służyć jego przedłużaniu. W uzasadnieniu do rządowego projektu zmiany ustawy- Kodeks postępowania administracyjnego stwierdzono, że brak jest powodów zaskarżania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania, motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania i skargi do sądu administracyjnego (Sejm RP VI kadencji, nr druku: 2987). Ten sam argument przemawia również za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego (por. art. 142 K.p.a.). Wreszcie NSA zwrócił uwagę na podobne regulacje dotyczące możliwości zaskarżania postanowień w przedmiocie zawieszenia postępowania, które zawarto w procedurze sądowoadministracyjnej oraz cywilnej. Pogląd prawny, że aktualnie obowiązującą treść art. 101 § 3 k.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"), jest powszechnie prezentowany w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie jest także postanowieniem kończącym postępowanie, ponieważ odmowa zawieszenia postępowania oznacza, że będzie ono kontynuowane, a więc nie zakończyło się. Jedynie wyjątkowo postanowienie może kończyć postępowanie w sprawie administracyjnej, gdyż w Kodeksie postępowania administracyjnego postanowienia co do zasady wydawane są w toku postępowania administracyjnego (akty procesowe), chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Za postanowienia kończące postępowanie w sprawie administracyjnej uznać należy postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania czy też postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, gdyż tamuje merytoryczne rozpoznanie sprawy administracyjnej przez organ odwoławczy. Postanowienia takie są ostateczne, co oznacza, że nie przysługuje od nich zażalenie. Ponieważ są jednak postanowieniami kończącymi postępowanie, przysługuje od nich skarga do sądu administracyjnego. Postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego nie rozstrzyga również sprawy administracyjnej co do istoty, ponieważ odnosi się wyłącznie do kwestii wpadkowej (incydentalnej) w toku postępowania administracyjnego. To decyzja administracyjna rozstrzyga sprawę co do istoty, gdyż jej podstawą prawną są przepisy prawa materialnego. Postanowienie wydawane jest natomiast na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, co do zasady, w toku postępowania administracyjnego. Skoro zatem zaskarżone postanowienie nie należy do żadnej z kategorii aktów określonych w art. 3 § 2 p.p.s.a., a brak jest regulacji szczegółowej w rozumieniu art. 3 § 3 p.p.s.a. dopuszczającej możliwość wniesienia na nie skargi do sądu administracyjnego, skargę tę należało ocenić jako niedopuszczalną, ponieważ dotyczyła ona aktu administracyjnego niepoddanego odrębnej kontroli sądowoadministracyjnej. Postanowienie takie jest zaskarżane jedynie w odwołaniu od decyzji (art.142 K.p.a.). Nadto przytoczyć należy i inne stanowisko przyjmowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przyjmuje się w nim, że przepis art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. odnosi się nie tyle do postanowienia, na które nie służy zażalenie, ponieważ, co do zasady, nie jest dopuszczalne zaskarżanie postanowienia organu pierwszej instancji bez wyczerpania środków zaskarżenia, ale co do przedmiotu takiego postanowienia, którym jest kwestia wpadkowa w toku postępowania rozstrzygana postanowieniem, na które nie służy zażalenie. Skoro zaś kwestią tą jest odmowa zawieszenia postępowania lub podjęcia zawieszonego postępowania, to na postanowienie w tej kwestii (stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia), wydane przez organ wyższego stopnia, nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego (porównaj: postanowienie NSA z dnia 31.03.2015 r., sygn. II OSK 1874/13 i przywołane tam orzecznictwo, postanowienie NSA z dnia 26.06.2015 r., sygn. II OSK 1580/15). Z tego powodu skarga podlega odrzuceniu, stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 p.ps.a. O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.