II SA/Kr 484/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: WSA Beata Łomnicka WSA Krystyna Daniel (spr.) Protokolant: specjalista Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2019 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 11 lutego 2019 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zezwolenia na usunięcie drzew skargę oddala. Sygn.. akt II SA/Kr 484/19 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z 7 listopada 2018 r Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 157, art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2017.1257 t.j.), odmówiło stwierdzenia nieważności Wójta Gminy Z. z 12 kwietnia 2016., znak: [...] o zezwoleniu na usunięcie drzew z działki nr [...], [...], [...], [...] obręb G. M., na działkach nr [...] obręb B., na działkach nr [...] obręb P., na działkach nr [...] obręb B.. W uzasadnieniu organ podał, że K. P. wniósł o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej decyzji Wójta Gminy Z.. We wniosku wskazano, że decyzja narusza art. 156 § 1 pkt 1, 2 i 4 k.p.a., została wydana z rażącym naruszeniem prawa. K. P. nie został uznany za stronę pomimo, że jest właścicielem nieruchomości, której dotyczy decyzja tj. działki nr [...] obr. [...] gmina Z.. Na nieruchomości nie ustanowiono służebności przesyłu w związku z instalacją urządzenia przesyłowego w postaci słupa wysokiego napięcia typu M 52 oznaczonego nr ewide[...], którego właścicielem są Polskie Sieci Elektroenergetyczne S.A. Próba ustalenia sytuacji prawnej tego urządzenia przesyłowego była przedmiotem próby ugodowej przed Sądem Rejonowym dla K. -K., do której to ugody ostatecznie nie doszło. PSE S.A. nie można uznać za stronę postępowania administracyjnego odnoszącego się do przedmiotowej nieruchomości, ponieważ operatorowi sieci elektroenergetycznej nie przysługuje własność oraz prawo do korzystania z przedmiotowej nieruchomości, na zasadzie służebności przesyłu. Drzewa i krzewy rosnące na nieruchomości nie zagrażały linii wysokiego napięcia. W ocenie kolegium, brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Wójt Gminy Z. posiadał kompetencję do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie i prawidłowo oparł się na art. 83 i nast. ustawy o ochronie przyrody z 16 kwietnia 2004 r. (tj. Dz.U.2015.1651 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Nie jest zasadny także zarzut skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie, gdyż PSE S.A. było stroną postępowania zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji Wójta Gminy Z.. Interes prawny PSE S.A. w tej sprawie został wyrażony w art. 83 ust. 1 pkt 2 ustawy ze względu na niesporny fakt, że spółka jest właścicielem urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 k.c. Wadliwość decyzji poprzez nieuznanie jako właściciela nieruchomości za stronę postępowania mogłoby ewentualnie stanowić podstawę do wznowienia postępowania, jednak wniosek został sformułowany jednoznacznie. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniósł K. P., który podtrzymał swoje stanowisko, że zachodzi przesłanka nieważności postępowania zapisana w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż jest właścicielem nieruchomości, z której usunięto drzewa. Z art. 83d ustawy o ochronie przyrody wynika konieczność udziału właściciela nieruchomości w postępowaniu dotyczącym drzew będących jego własnością. Dodatkowo całe drewno zostało zabrane i usunięte z działki. Zdaniem wnioskodawcy nie było podstaw dla wydania zezwolenia na wycinkę drzew, gdyż te rosnące na działce nr [...] w B. nie zagrażały w żaden sposób napowietrznej linii wysokiego napięcia . Działania PSE mają na celu zniweczenie dążenia wnioskodawcy do ustanowienia służebności przesyłu. Podmiot ten nie miał uprawnień do wejścia na przedmiotowa działkę . Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 11 lutego 2019 r., znak: [...] , na podstawie art. 156 § 1, art. 157 § 1, 158 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 i 127 § 3 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję z 7 listopada 2018 r. W uzasadnieniu organ podał, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją szczególną, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a. Przedmiotem postępowania nadzwyczajnego nie jest przeprowadzenie "zwykłej" kontroli prawidłowości decyzji wydanych w postępowaniu zwykłym. Procedura stwierdzenia nieważności jest odrębnym i samodzielnym postępowaniem, a zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, Badając właściwość Wójta Gminy Z. , który wydał kwestionowaną decyzję kolegium stwierdziło, że jest ona zgodna z art. 83a ust. 1 ustawy o ochronie przyrody w brzmieniu z dnia wydania decyzji. Przesłanka ta nie jest podnoszona we wniosku jako podstawa dla żądania stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Podobnie nie zostały wskazane we wniosku kluczowe przesłanki z punktu widzenia regulacji art. 156 § 1 k.p.a. którymi są rażące naruszenie prawa oraz wydanie decyzji bez podstawy prawnej. Wójt Gminy Z. posiadał kompetencję do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie i prawidłowo wskazał na istniejącą podstawę prawną swojej decyzji tj. art. 83 i nast. ustawy. Jest to norma materialna prawa, ustanowiona przepisem powszechnie obowiązującym, normowanym przez prawo administracyjne. Nie ma miejsca przesłanka stwierdzenia nieważności wymieniona art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., gdyż jak ustalono badana decyzja ostateczna jest pierwszą decyzją wydaną w sprawie zezwolenia na usunięcie drzew z działki nr [...], [...], [...], [...], [...] obręb G. M., na działkach nr [...] obręb B., na działkach nr [...] obręb P., na działkach nr [...] obręb B.. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazano jako podstawę prawną art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. tj. skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie. Adresatem kwestionowanej decyzji były wnioskujące o jej wydanie Firma A. K. – J.. Była to jedyna strona postępowania. Wśród wskazanych w decyzji nieruchomości, na których rosły drzewa podlegające udzielonemu zezwoleniu na usunięcie znalazła się również działka nr [...] obr. B.. Przesłanka skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie dotyczy sytuacji, gdy adresatem decyzji nie jest strona w rozumieniu przepisów postępowania administracyjnego. Wbrew zarzutom wniosku Polskie Sieci Elektroenergetyczna SA K. - J. posiadają przymiot strony postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją ostateczną. Decyzja dotyczy bowiem interesu prawnego (lub obowiązku) spółki , o których mowa w legalnej definicji strony postępowania administracyjnego (art. 28 k.p.a.). Interes spółki ma oparcie w przepisach materialnoprawnych - art. 83 ust. 1 pkt 2 ustawy. Urządzenia, o których mowa w 49 § 1 Kodeks cywilny to "Urządzenia służące do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz inne urządzenia podobne nie należą do części składowych nieruchomości, jeżeli wchodzą w skład przedsiębiorstwa". W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że PSE S.A. jest właścicielem urządzenia służącego do doprowadzania energii elektrycznej w postaci słupa wysokiego napięcia typu M 52 oznaczonego nr ewide[...] położonego na nieruchomości wnioskodawcy stanowiącej działkę nr [...] obręb [...] gmina Z.. W obliczu dokonanych ustaleń i wskazanej podstawy prawnej, nie ma miejsca przesłanka opisana w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Brak uczestnictwa wnioskodawcy jako strony w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji byłaby ewentualnie wadą stanowiącą podstawę do wznowienia postępowania, nie może stanowić podstawy dla stwierdzenia nieważności decyzji. Nie mają miejsca pozostałe przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 § 1 pkt 5-7 k.p.a. K. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zarzucając jej: naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 30, art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że właściciel nieruchomości nie jest stroną postępowania w sprawie o wydanie na zezwolenie na wycinkę drzew, w sytuacji, gdy operator linii elektroenergetycznej nie posiada uprawnienia do korzystania z nieruchomości, przez które przebiega napowietrzna linia wysokiego napięcia; ponadto organ błędnie przyjął że właściciel nieruchomości objętej wydanie na zezwolenia na wycinkę drzew nie może wykazać się interesem prawnym nadającej mu w sprawie atrybut strony, podczas, gdy bezpośrednio dotyczy ona chronionego ustawą prawa własności; naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 10 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez błędnie ustalenia kręgu stron prowadzonego postępowania administracyjnego i arbitralne uznanie Polskich Sieci Elektroenergetycznych S.A. za stronę postępowania i celowe pominięcie właścicieli nieruchomości oznaczonych numerami działek: działki nr [...], [...], [...] [...], [...] obręb G. M., na działkach nr [...] obręb B., na działkach nr [...] obręb P., na działkach nr [...] obręb B., oraz brak im umożliwienia się wypowiedzenia co do toczącego się postępowania, bowiem właściciele przedmiotowych nieruchomości zostali pozbawieni tego prawa przez organ l instancji, oraz nie mają możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału w niniejszej sprawie oraz wypowiedzenia się lub dowiedzenia się o wydanej decyzji przez decyzji przez organ l instancji, co ma istotny wpływ na wynik postępowania; 3) naruszenie przepisów postępowania, m.in. art. 6, 7 i 107 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ l instancji należycie wyjaśnił istniejący stan faktyczny, w szczególności w zakresie przeprowadzenia wizji lokalnej i ustalenia, że drzewa rosnące na nieruchomości w jakikolwiek sposób zagrażają linii elektroenergetycznej; 4) naruszenie art.7, 77, 10 7 § 3 i 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granicy swobodnej oceny materiału dowodowego skutkujące bezpodstawnym uznaniem, że wnioskodawca Polskie Sieci Elektroenergetyczne S.A. są właścicielem urządzeń znajdujących się na nieruchomości skarżącego w rozumieniu art. 49 § 1 k.c, pomimo tego, że nie przysługuje im tytuł własności do urządzenia znajdującego się na przedmiotowej nieruchomości; 5) naruszenie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną postępowania (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2014 r., II OSK 478/13, wyrok NSA z 9 grudnia 2003r. II SA/Kr 1380/99 i WSA w Białymstoku z 19 października 2006 r., sygn. II SA/Bk 521/06); 6) naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 4 i 5 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez odmowę uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania do ponownego rozpoznania, na skutek błędnego uznania, że w sprawie nie zaszła przesłanka wznowienia postępowania wskazana przez organ l instancji w postaci nowych okoliczności faktycznych lub dowodów, istniejących w dniu wydania decyzji, lecz nie znanych organowi wyrażająca się w występowaniu na działce roślinności leśnej o znacznej wysokości, co skutkowało bezpodstawną wycinką drzew na całej nieruchomości a nie tylko w bezpośrednim sąsiedztwie linii elektroenergetycznej. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Z. nr [...] z 12 kwietnia 2016 r. w części odnoszącej się do nieruchomości oznaczonej nr działki [...] obręb B., ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Domagał się także zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący rozwinął opisane wyżej zarzuty. Dodatkowo powołał się na uchwałę składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z 18 czerwca 2018 r. sygn. akt: III CZP 50/17 w której stwierdzono, że nabycie przez przedsiębiorstwo państwowe - na podstawie ustawy z 20 grudnia 1990 r. o zmianie ustawy o przedsiębiorstwach państwowych (Dz.U.1991.2.6) - własności urządzeń przesyłowych posadowionych na nieruchomościach należących do Skarbu Państwa nie spowodowało uzyskania przez to przedsiębiorstwo z mocy prawa służebności gruntowej o treści odpowiadającej służebności przesyłu obciążającej te nieruchomości. W konsekwencji PSE S.A. nie miały uprawnienia do wystąpienia z wnioskiem o usunięcie z nieruchomości wnioskodawcy drzew i krzewów na podstawie art. 83 ustawy o ochronie przyrody. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie. Uzasadnienie prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134§ 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 11 lutego 2019 r. utrzymująca w mocy decyzję własną tego organu z 7 listopada 2018 r. o odmowie stwierdzeniu nieważności decyzji Wójta Gminy Z. z 12 kwietnia 2016., znak: [...] o zezwoleniu na usunięcie drzew z działki nr [...] obręb G. M., na działkach nr [...] obręb B., na działkach nr [...] obręb P., na działkach nr [...] obręb B.. Postępowanie to zostało zainicjowane żądaniem K. P. z , który pismem z dnia 16. 07. 2016 r. wniósł o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wójta Gminy Z. z 12 kwietnia 2016., wskazując, że decyzja ta dotknięta jest wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt. 4 k.p.a., tj. decyzja została skierowana do podmiotu nie będącego stroną w sprawie. Sąd rozstrzygający w niniejszej sprawie w całości podzielił stanowisko organu, zgodnie z którym kwestionowana decyzja nie jest dotknięta żadną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. , w tym art. 156 § 1 pkt. 4 k.p.a., na który powołuje się skarżący. Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że z zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w art. 16 § 1 k.p.a. wynika, że przepisy, na podstawie których możliwe jest wzruszenie ostatecznej decyzji, nie mogą być w żadnym przypadku interpretowane rozszerzająco. Istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest wyłącznie ustalenie, czy kwestionowana decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Oznacza to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności nie można rozpatrywać sprawy co do jej istoty, tak jak w postępowaniu toczącym się w trybie zwykłym. W postępowaniu w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje ocen przez pryzmat akt postępowania zwykłego, nie przeprowadza zaś nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją, która jest przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym. Ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ ogranicza się tylko do zbadania przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a zatem koncentruje swoje zainteresowanie przede wszystkim na poszukiwaniu wad materialnoprawnych, gdyż w postępowaniu nadzorczym są rozpoznawane kwestie prawne. Skoro stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji, to może ono mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy (oczywisty) przynajmniej jedną z wad wymienionych w cyt. przepisie art. 156 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu w składzie rozstrzygającym w niniejszej sprawie niezasadny okazał się zarzut skierowania decyzji Wójta Gminy Z. z 12 kwietnia 2016 r. do osoby niebędącej stroną w sprawie tj. do spółki Firma A. z z siedzibą w K. J. , w której organ udzielił zezwolenia na usunięcie drzew z działek nr [...], [...], [...] obręb G. M., z działek nr [...] obręb B., z działek nr [...] obręb P. i z działek nr [...] obręb B.. Należy zauważyć, że w świetle art. 156 § 1 pkt. 4 k.p.a. przyjmuje się w orzecznictwie, że decyzja skierowana do podmiotu niebędącego stroną to decyzja kształtująca sytuację prawną osoby, której w świetle prawa materialnego nie powinna dotyczyć, bądź np. gdyby doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej, a więc gdyby ustanowiono dla takiej osoby prawa lub nałożono obowiązki. Sankcja nieważności nie jest stosowana natomiast w sytuacji gdy postępowanie administracyjne toczyło się bez udziału podmiot posiadającego prawa strony w postepowaniu, co niewątpliwie miało miejsce w sprawie. Nie ulega bowiem wątpliwości, że właściciele czy wieczyści użytkownicy nieruchomości wskazanych w decyzji Wójta Gminy Z. z 12. 04. 2016 r. – a więc także skarżący - zgodnie z treścią art. 28 k.p.a. przysługuje przymiot strony. Naruszenie prawa w tym zakresie nie stanowi jednak przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji gdyż czym innym jest skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie, a czym innym jest prowadzenie postępowania bez udziału podmiotu, któremu takich przymiot przysługuje, lecz nie do niego jest kierowana decyzja, jak to miało miejsce w odniesieniu do skarżącego, który jest właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka ewid. Nr [...] obr. B.. W takim przypadku skarżącemu, który bez własne winy nie brał udziału w postepowaniu przysługiwałoby prawo do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. Niekwestionowane przez organ okoliczności sprawy pozwalają przyjąć, że podniesiony w skardze zarzut niebrania bez własnej winy udziału w sprawie wskazuje, że skarżący należy do kategorii podmiotów , które mogłyby się powołać na ww. normę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Konkludując, w decyzji Wójta Gminy Z. z 12. 04. 2016 r. prawidłowo oznaczono stronę do której skierowana została decyzja, wskazując wnioskodawcę, na rzecz którego organ udzielił zezwolenia na usunięcie drzew z działki nr [...] [...] obręb G. M., z działek nr [...] obręb B., z działek nr [...] obręb P. i z działek nr [...] obręb B.. Odnosząc się natomiast do kwestii materialnej podstawy wydania decyzji z 12 kwietnia 2016 zezwalającej spółce PSE.S.A. na usuniecie ww. drzew z działek stanowiących własność innych podmiotów należy wskazać na przepis art. 83 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 16.04. 2004 r. o chronię przyrody (Dz.U. 2018.1614) stanowiący , że usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego na wniosek: 1) posiadacza nieruchomości - za zgodą właściciela tej nieruchomości; 2) właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2018 r. poz. 1025 i 1104), zwanej dalej "Kodeksem cywilnym" - jeżeli drzewo lub krzew zagrażają funkcjonowaniu tych urządzeń. Zgodnie zaś z przepisem art. 49 § 1 kodeksu cywilnego urządzenia służące do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz inne urządzenia podobne nie należą do części składowych nieruchomości, jeżeli wchodzą w skład przedsiębiorstwa Należy przy w tym dodać, że rozwiązanie z art. 83 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody stanowi ograniczenie prawa własności nieruchomości i umożliwia właścicielowi urządzeń przesyłowych czy wykonawcy wycinki drzew działającemu na zlecenie właściciela urządzeń przesyłowych wejście na nieruchomość cudzą w celu dokonania wycinki drzew bez zgody jej właściciela, po uzyskaniu cyt. wyżej decyzji. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.