II SA/Kr 50/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie : Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 13 listopada 2025 r., znak: K.RUT.477.69.2025 w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za korzystanie z usług wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę II SA/Kr 50/26 UZASADNIENIE Dyrektor Zarządu Zlewni w Ż. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "Dyrektor ZZ") decyzją z 12 marca 2025 r., znak: KZ.ZUT.477.26.2025.PG, wydaną na podstawie art. 472aa ust. 1 pkt 2 i ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2024 r. poz. 1087 ze zm., dalej: "Pw"), nałożył na Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. administracyjną karę pieniężną za odprowadzanie – wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania odpadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast – wylotem W2 (w km 0+530 drogi serwisowej) do potoku K. bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego (235 zł za III kwartał 2024 r.), wskazując przy tym m.in., że: - na podstawie oświadczenia strony obliczono opłatę zmienną za okres od 1 lipca 2024 r. do 30 września 2024 r. (47 zł za 63,05 m3); - 7 kwietnia 2024 r. wygasło pozwolenie Starosty Żywieckiego z 7 kwietnia 2014 r. na wprowadzanie wylotem W2 do wód cieku K. w Ż. wód opadowych i roztopowych z powierzchni drogi serwisowej o powierzchni 0,02 ha oraz z przyległych gruntów o powierzchni 0,70 ha w łącznej ilości 0,247 m3/dobę i 90,058 m3/rok; - w świetle uchwały NSA (II OPS 2/11) należy stwierdzić, że strona rozpoczęła przygotowania do złożenia wniosku o nowe pozwolenia w lutym 2024 r., czyli dwa miesiące przed upływem ważności pozwolenia (umowę z wykonawcą dokumentacji zawarła dopiero w maju 2024 r.) i nie skorzystała z dobrodziejstwa art. 414 ust. 2 Pw, bo wniosek o nowe pozwolenie (niespełniający wymogów formalnych) złożyła 23 października 2024 r., czyli nie w terminie 90 dni przed upływem ważności dotychczasowego pozwolenia. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "Dyrektor RGZW") decyzją z 13 listopada 2025 r., znak: K.RUT.477.69.2025, utrzymał decyzję Dyrektora ZZ w mocy, wskazując przy tym m.in., że: - strona powinna była złożyć wniosek co najmniej w styczniu 2024 r., a opublikowanie zamówienia na zlecenie wykonania operatów wodnoprawnych po wygaśnięciu pozwolenia nie świadczy o zachowaniu należytej staranności; - nie ma możliwości miarkowania kary stanowiącej określony procent opłaty zmiennej (500%) i niekwestionowanej reklamacją; - zastosowanie art. 189f kpa jest niemożliwe, bo kara pieniężna ma mobilizować do terminowego uzyskiwania pozwolenia, a ciężar gatunkowy naruszenia jest znaczący (pozwolenia są instrumentem ochrony i poprawy stanu ekologicznego i chemicznego wód powierzchniowych, a brak pozwolenia powodował obciążanie środowiska w sposób niekontrolowany pod kątem jakościowym i ilościowym, co w przypadku wielu podmiotów działających na obszarze dorzecza Wisły w tym samym okresie bez ważnego pozwolenia uniemożliwia właściwe zarządzanie zasobami wodnymi w celu efektywnej ochrony ich przed zanieczyszczeniami czy niewłaściwą lub nadmierną eksploatacją; wody opadowe ulegają zanieczyszczeniu już w trakcie opadu w wyniku kontaktu z powietrzem atmosferycznym, zaś odprowadzane z powierzchni uszczelnionych na terenach zurbanizowanych mogą być nośnikiem szeregu zanieczyszczeń niebezpiecznych dla środowiska, takich jak zawiesiny, cząstki stałe, substancje ropopochodne, wielopierścieniowe węglowodory aromatyczne, metale ciężkie, mirkoplastik; w świetle Planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza Wisły (Dz.U. 2023 poz. 300) za jedno z głównych źródeł presji chemicznej uznano odpływ miejski, więc odprowadzanie wód opadowych we wskazanym obszarze winno następować w warunkach szczegółowych uregulowań i kontroli; dopiero na etapie udzielania pozwolenia akceptowany lub nie jest dobór zaproponowanego rozwiązania technicznego oraz uwzględniany jest wpływ na zlewnię; nie można każdego złożonego odwołania rozpatrywać w oderwaniu od warunków makro w ochronie środowiska, bo dopiero uzyskane pozwolenia reguluje możliwość i warunki odprowadzania). W skardze Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i umorzenie postępowania administracyjnego, a także o zasądzenie kosztów postępowania (w tym zastępstwa procesowego), zarzucając przy tym naruszenie: 1) art. 472c ust. 3 Pw w zw. z art. 189f § 1 kpa przez zaniechanie analizy dyrektyw odstąpienia od nałożenia kary i uznanie, że nie zachodzą przestanki znikomej wagi naruszenia prawa oraz zaprzestania naruszenia prawa; 2) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa przez przyjęcie założenia, że nie zostały spełnione przesłanki odstąpienia od nałożenia kary. W świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego (II SA/Rz 304/25, IV SA/Po 675/25) wskazał, że nawet jeśli doszło do jakichś – niewskazanych przez organy – jednostkowych i nieznacznych naruszeń, to należy ocenić je jako znikome. Po pierwsze, pozwolenie wygasało 7 kwietnia 2024 r., a czynności zmierzające do uzyskania nowego pozwolenia podjęto wcześniej (luty – przygotowanie dokumentów przetargowych; 2 maja 2024 r. – publikacja zamówienia publicznego o wartości mniejszej niż 130 tys. zł; 28 czerwca 2024 r. – zawarcie umowy z wykonawcą operatów wodnoprawnych; 23 października 2024 r. – dostarczenie wniosku). Po drugie, w toku postępowania odwoławczego nowe pozwolenie stało się ostateczne, więc w chwili wydawania zaskarżonej decyzji stan naruszenia ustał. Po trzecie, naruszenie nie miało charakteru ciągłego i nie mogło wywołać negatywnych zmian w stosunkach wodnych. 180 m2 to powierzchnia zlewni zredukowanej wylotu W2, która odwadnia fragment odcinka drogi dojazdowej przez betonowy ściek zakończony wpustem ulicznym. Maksymalna ilość wód odprowadzanych to 0,0018 m3/s, podczas gdy potok ma zdolność do przeprowadzenia 8,56 m3/s. Odprowadzanie wód zależy od wystąpienia opadów atmosferycznych, a tylko w 9 z 92 dni odnotowano opady atmosferyczne powyżej 10 mm/dobę, które umożliwiały formowanie się spływu powierzchniowego. Kwartalne średnia (5237,63 m3) i mediana (2936,43 m3) dla wszystkich wylotów są dużo wyższe od ilości wód odprowadzonych przez wylot W2 (63,05 m3). Ta ostatnia jest typowa dla zwykłego korzystania z wód (155 m3). Odcinek drogi pełni funkcję komunikacyjną dla lokalnych zabudowań, co przekłada się na niewielkie natężenie ruchu. Ze względu na ograniczoną powierzchnię zlewni nie występuje ryzyko zanieczyszczenia zawiesinami ani substancjami ropopochodnymi. Teren, na który odprowadzane są wody opadowe wylotem W2, nie jest objęty żadną formą ochrony (teren nieużytkowy z dużą pojemnością retencji). Po czwarte, nie można zrównywać kogoś, kto od lat korzystał z pozwolenia, z podmiotami, którego nigdy takiego pozwolenia nie miały. Po piąte, nowe pozwolenie nie nakłada żadnych nowych obowiązków. W odpowiedzi na skargę Dyrektor RZGW wniósł o oddalenie skargi, wskazując przy tym m.in., że kara jest reakcją za niewypełnienie obowiązku, a odstępowanie od jej nałożenia powinno pozostać wyjątkiem, a nie stawać się regułą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodne z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718) zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie 14 dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Dokonując kontroli legalności wskazanego postępowania w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, na podstawie wyżej wymienionych ustaw sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 389 pkt 1 Prawa wodnego jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na usługi wodne. Stosownie do art. 35 ust. 3 pkt 7 Prawa wodnego usługi wodne obejmują odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Zgodnie z art. 472aa ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego, administracyjnej karze pieniężnej podlega, kto wbrew przepisowi art. 389, art. 394 ust. 1 lub art. 425 ust. 1 korzysta z wód, wykonuje urządzenia wodne, roboty w wodach lub inne działania wymagające odpowiedniej zgody wodnoprawnej, bez odpowiednio pozwolenia wodnoprawnego lub pozwolenia zintegrowanego, zgłoszenia wodnoprawnego lub oceny wodnoprawnej. W myśl art. 472aa ust. 2 i ust. 3 pkt 3 Prawa wodnego, administracyjną karę pieniężną, o której mowa w ust. 1, wymierza, w drodze decyzji, właściwy organ Wód Polskich (art. 472aa ust. 2 Prawa wodnego), a wysokość administracyjnej kary pieniężnej stanowi 500% opłaty zmiennej (art. 472aa ust. 3 pkt 3 Prawa wodnego). W świetle przytoczonych przepisów stwierdzenie odprowadzania do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, które stanowią usługę wodną, bez pozwolenia wodnoprawnego - rodziło obowiązek wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej z tego tytułu w oparciu zasady wynikające z art. 472aa ust. 3 pkt 3 Prawa wodnego. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje fakt, że korzystanie z wód w zakresie opisanym powyżej odbywało się na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, które wygasło w dniu 7 kwietnia 2024 r. Jak twierdzi strona skarżąca, nowe pozwolenie w tym zakresie uzyskano w dniu 14 lipca 2025 r. Nie ulega więc wątpliwości, że w trzecim kwartale 2024 r. skarżąca korzystała z wód bez pozwolenia wodnoprawnego – co stanowi podstawę faktyczną do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie przytoczonych wyżej przepisów. Trzeba podkreślić, że samo "podjęcie działań zmierzających do uzyskania pozwolenia wodnoprawnego" nie ma istotnego znaczenia dla wymierzenia omawianej kary. W tym kontekście na uwagę zasługuje fakt, że wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego strona skarżąca złożyła dopiero w październiku 2024 r. – a więc ponad pół roku po wygaśnięciu poprzedniego pozwolenia. Strona nie skorzystała z uproszczonej procedury "przedłużenia" dotychczasowego pozwolenia wodnoprawnego, określonej w art. 414 Prawa wodnego, zaś po upływie terminów w tym przepisie wskazanych strona miała świadomość, że do wniosku o wydanie pozwolenia muszą zostać dołączone określone dokumenty, w tym operat wodnoprawny. Uzyskanie operatu wodnoprawnego wymaga zlecenia właściwemu podmiotowi w odpowiednim trybie i oczywiste jest, że może to trwać nawet kilka miesięcy. Podjęcie pierwszych czynności w tym zakresie dopiero w lutym 2024 r. (a więc na dwa miesiące przed wygaśnięciem dotychczasowego pozwolenia wodnoprawnego) musiało skutkować opóźnieniem w uzyskaniu pozwolenia i w konsekwencji również wymierzeniem GDDKiA administracyjnej kary pieniężnej. Wysokość kary została obliczona prawidłowo. Słusznie bowiem wskazuje organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w tym zakresie nie ma żadnego luzu czy też uznania, a wysokość kary została ustalona w sposób sztywny (500% opłaty zmiennej za dany kwartał). Zdaniem skarżącego w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., który dopuszcza taką możliwość w przypadku łącznego spełnienia dwóch przesłanek, tj. zaprzestania naruszenia prawa i znikomej wagi naruszenia. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ drobiazgowo przeanalizował wszystkie możliwe podstawy do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w niniejszej sprawie i trafnie przyjął, że takie podstawy nie istnieją. Rację ma strona skarżąca, że warunkiem zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. jest kumulatywne zaktualizowanie się obydwu przesłanek wskazanych w tym przepisie, a zatem zarówno znikomej wagi naruszenia prawa, jak i zaprzestania naruszenia prawa (por. np. uzasadnienia do wyroków NSA: z 30 listopada 2022 r., sygn. akt II GSK 1091/19; II GSK 1090/19; II GSK 1092/19 oraz z 10 lutego 2023 r., sygn. akt II GSK 294/20; II GSK 1386/19). Jak wskazuje się w orzecznictwie "waga naruszenia prawa w rozumieniu art. 189f § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735) musi być oceniana z punktu widzenia zagrożenia dla realizacji tego celu (por. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 22 lutego 2022 roku, sygn. II GSK 9/22). Ocena wagi naruszenia prawa wymaga ustalenia, czy konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) skutki faktyczne lub prawne w obszarze konkretnych dóbr prawnie chronionych, tj. dóbr chronionych przez naruszoną normę sankcjonowaną. Waga naruszenia prawa jest znaczna, jeżeli konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) poważne negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych. Jeżeli natomiast naruszenie prawa wywołało jednostkowe i nieznacznie negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych lub skutków tych w ogóle nie wywołało i wywołać nie mogło, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znikoma (wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2023 r. III OSK 2411/21). Sąd podziela w pełni stanowisko organu, który przyjął, że na gruncie niniejszej sprawy nie można mówić o znikomości wagi naruszenia prawa. Przedmiotowe naruszenie polega na korzystaniu z usług wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, co stanowi poważne uchybienie, biorąc pod uwagę istotne znaczenie ochrony zasobów wodnych jako dobra wspólnego i narodowego. Naruszenie to dotyczy nieuregulowanego prawnie odprowadzania wód opadowych i roztopowych dlatego też nie sposób uznać, że stwierdzone naruszenie ma charakter znikomy. Trafne jest także stanowisko organu, że celem bezpośrednim sankcji ustanowionej w normie prawnej zawartej w art. 472aa ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego jest doprowadzenie do działania zgodnego z prawem poprzez nakłonienie strony do uzyskania wymaganej zgody wodnoprawnej na korzystanie z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód. Celem pośrednim wynikającym z ww. przepisu jest z kolei dążenie do zapewnienia ochrony wód, w szczególności poprzez przestrzeganie warunków wprowadzania zanieczyszczeń zgodnie z warunkami określonymi w pozwoleniu wodnoprawnym. Istotne znaczenie dla skuteczności nakładanej administracyjnej kary pieniężnej ma przy tym prewencja ogólna polegająca na oddziaływaniu na podmioty korzystające z wód w sposób nieuregulowany w stosownym pozwoleniu wodnoprawnym, której brak może skutkować poniesieniem odpowiedzialności prawnej. Wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej w omawianym przypadku jest zatem niezbędne nie tylko w celu przymuszenia podmiotu do realizacji obowiązków związanych z uzyskaniem uprawnienia do odprowadzania wód opadowych do wód, zgodnie z wymaganiami Prawa wodnego, ale także dla ochrony interesu publicznego (tzn. ochrony środowiska wodnego jako dobra wspólnego). Podzielić zatem należy stanowisko Dyrektora RZGW, co do tego, że odstąpienie od wymierzenia kary nie pozwoli na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia są wskazywane w skardze okoliczności dotyczące nieznacznej wielkość terenu, z którego następuje odprowadzanie wód, jak i niewielkiej liczby dni deszczowych w okresie trzeciego kwartału 2024 r. – wskutek czego doszło do nielegalnego odprowadzenia do systemów kanalizacji bardzo niewielkiej ilości wód. Konieczność uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych nie zależy przecież od warunków atmosferycznych w danym okresie, czy też faktycznej ilości wprowadzonych wód opadowych czy roztopowych. Prawdą jest też, że "uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego decyzją z dnia 14 lipca 2025 r. w sposób jednoznaczny przesądza o tym, że w chwili wydawania zaskarżonej decyzji stan naruszenia ustał". Jednakże wobec stwierdzenia braku drugiej z wymienionych w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. przesłanek odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej tj. braku znikomej wagi naruszenia okoliczność ta nie mogła skutkować zastosowaniem wspomnianego przepisu. Co również istotne, administracyjne kary pieniężne za korzystanie z usług wodnych bez pozwolenia wymierza się w okresach kwartalnych, tak jak opłatę zmienną. Nie ma więc podstaw by uzyskanie pozwolenia w trzecim kwartale 2025 r. miało odnosić skutek wsteczny w stosunku do trzeciego kwartału roku 2024. Niezależnie od podniesionych zarzutów skargi, Sąd nie dopatrzył się jakichkolwiek uchybień, które mogły stanowić podstawę dla uchylenia zaskarżonej decyzji i podziela w całej rozciągłości zawarte w niej konkluzje i wnioski. Biorąc pod uwagę wszystkie wskazane wyżej okoliczności Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.