II SA/Kr 528/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2026 r. sprawy ze skargi S. w B. na decyzję nr 57/2022 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 14 lutego 2022 r. znak WOB.7721.415.2016.JNOW w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na rzecz S. w B. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Kr 528/22 UZASADNIENIE Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej: "MWINB") – po uprzednim podjęciu postanowieniem własnym nr 225/2021 z 10 marca 2021 r. zawieszonego postępowania odwoławczego – decyzją nr 57/2022 z 14 lutego 2022 r., znak: WOB.7721.415.2016.JNOW, wydaną na podstawie art. 49 ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm., dalej: "Pb") po rozpatrzeniu odwołania S. w B. (dalej: "skarżący"), orzekł reformatoryjnie w ten sposób, że uchyliwszy decyzję nr 67/2016 Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wadowicach (dalej: "PINB") z 12 maja 2016 r., znak: PINB.7358/21/09/Ag/II: 1) zatwierdził C. sp. z o.o. sp. k. w R. (dalej: "spółka") projekt budowlany dla robót budowlanych związanych z samowolną budową instalacji naśnieżania stoku narciarskiego na terenie ośrodka [...] na działkach nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w R. (kategoria obiektu: VIII); 1) nałożył na spółkę obowiązek uzyskania przed przystąpieniem do użytkowania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W uzasadnieniu MWINB wskazał w szczególności, że postępowania mogą toczyć się odrębnie (1 – wyciąg narciarski krzesełkowy z dolnym i górnym stanowiskiem oraz deniwelacją terenu pod stanowiskami; 2 – instalacja oświetleniowa stoku narciarskiego; 3 – instalacja sztucznego naśnieżania stoku narciarskiego ze zbiornikiem retencyjnym na potoku W. ), a orzeczenie reformatoryjne wynika z nałożenia w postępowaniu odwoławczym obowiązku uzupełnienia projektu budowlanego (postanowienie własne z 4 lutego 2022 r. dotyczące w szczególności aktualizacji danych z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, dalej: "DŚU"). Jak wynika z analizy projektu budowlanego oraz z porównania – stanowiących podstawę rozstrzygania w pierwszej instancji – DŚU z 2014/2015 r. (uchylonych wyrokiem z 9 września 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 432/15 – skarga kasacyjna spółki oddalona wyrokiem z 21 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 172/16) ze – stanowiącymi podstawę rozstrzygania obecnie – DŚU z 2020/2021 r. (skarżący wniósł skargę, wyrok nie zapadł, ale wniosek o wstrzymanie wykonania został oddalony postanowieniem z 11 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 537/21), nowa DŚU nie wpłynęła na przyjęte rozwiązania techniczne. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania odwoławczego oraz o zasądzenie kosztów (w tym zastępstwa procesowego), zarzucając przy tym naruszenie: 1) art. 49 ust. 4a w zw. z art. 49 ust. 4 i 5 Pb i art. 97 § 2 kpa przez podjęcie zawieszonego postępowania mimo braku prawomocnej DŚU; 2) art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 136 § 1 kpa w zw. z art. 49 ust. 3 w zw. z art. 49 ust. 1 pkt 2 Pb w zw. z art. 15 kpa przez wydanie decyzji reformatoryjnej zamiast kasatoryjnej mimo to, że przeprowadzenie postępowania dowodowego co do nieprawidłowości projektu budowlanego obejmowało jego istotne zmiany i wykraczało poza uzupełnienie dowodów; 3) art. 3 pkt 1 i 3 Pb przez rozdzielenie przedmiotu postępowania stanowiącego jednolitą całość techniczno-użytkową (wyciąg, instalacja naśnieżania, instalacji oświetleniowa) oraz wydzielenie wewnątrz samej instalacji naśnieżania pompowni na działce nr [...]. Co do zarzutu 1. podniósł, że żadna decyzja nie powinna być więc wydana, a postępowanie, które zostało zawieszone do ostateczności i prawomocności DŚU, powinno pozostawać zawieszone, skoro DŚU była ostateczna, ale jeszcze nie była prawomocna. Podkreślił, że prawomocność nie ma żadnego związku z wykonalnością, a uchylenie DŚU jest wysoce prawdopodobne. Po pierwsze, DŚU jest oparta na nieaktualnym raporcie o oddziaływaniu na środowisko z 2014 r., który w 2019 r. został uaktualniony inwentaryzacją przyrodniczą wykonaną przez jednego emerytowanego nauczyciela biologii. Po drugie, DŚU wbrew zasadom jedności przedsięwzięcia i prewencji nie obejmuje – położonej na obszarze Natura 2000 Beskid Mały PLH240023 i uwzględnionej w postanowieniu uzgadniającym RDOŚ – działki nr [...] z ujęciem wody do naśnieżania. Co do zarzutu 2. podniósł, że zakres aktualizacji projektu budowlanego (karty 2a., 9a., 9b., 9c., 9d. i 14a oraz istotne załączniki na kartach 147-245), świadczy o konieczności wydania decyzji kasatoryjnej. Co do zarzutu 3. podniósł, że dla kwalifikacji prawnej obiektu rozstrzygający był protokół z 19 października 2015 r. z nieznanej czynności procesowej, o której nawet nie był zawiadomiony. Organ traktuje trzy elementy jako odrębne, gdy tymczasem korzystanie z wyciągu narciarskiego na szczycie o wysokości zaledwie 793 m n.p.m. – uwzględniając coraz bardziej odczuwalne globalne ocieplenie – musi odbywać się na sztucznym śniegu. Funkcją wyciągu jest dowożenie narciarzy/snowboardzistów, którzy uprawiają sport wymagający śniegu, zatem instalacja naśnieżania umożliwia użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem. Organ nie wyjaśnił, do jakiego racjonalnego gospodarczo celu służyłaby instalacja oświetleniowa w oderwaniu od wyciągu albo instalacja naśnieżania bez możliwości dowozu na szczyt. W świetle tego, że bez wody nie da wyprodukować się śniegu, dziwi wydzielenie pompowni z instalacji do naśnieżania, ale przestaje dziwić, gdy zważy się, gdzie mieści się ujęcie wody (działka nr [...] – Natura 2000 i siedlisko głowacza białopłetwego). W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o oddalenie skargi. Postanowieniem z 12 lipca 2022 r. zawieszono postępowanie sądowe do uprawomocnienia się wyroku z 22 kwietnia 2022 r. uchylającego DŚU, sygn. akt II SA/Kr 537/21 (k. 99). Postanowieniem z 5 stycznia 2026 r. podjęto postępowanie sądowe w związku z oddaleniem skarg kasacyjnych od wyroku uchylającego DŚU, sygn. akt III OSK 2822/22 (k. 134). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być zasadna. Nie budzi wątpliwości, że istniał obowiązek uzyskania dla projektu instalacji naśnieżania stoku narciarskiego na terenie ośrodka [...], także w sytuacji samowoli budowlanej –aktualnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Nie budzi także wątpliwości, że istniała konieczność legitymowania się taką decyzją w postępowaniu legalizacyjnym. "Ustawa z 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko nie wyklucza wydania decyzji środowiskowej również w stosunku do inwestycji rozpoczętych w warunkach samowoli budowlanej, czy też zrealizowanych. Wtedy też postępowanie o wydanie takiej decyzji będzie związanie z postępowaniem legalizacyjnym prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego, zmierzającym do legalizacji popełnionej samowoli" ( por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 6 lipca 2016 r. II SA/Gl 275/16 LEX nr 2078009). Zauważenia wymaga, że Organ Odwoławczy oceniał tę decyzję w przedmiotowej sprawie i uznał, że nie wpłynęła na przyjęte rozwiązania techniczne. Przepis art. 49 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2016.290 t.j. ) w brzmieniu obowiązującym na chwilę wydania skarżonej decyzji, wskazywał: 1. Organ nadzoru budowlanego, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, 3) wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane - oraz, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie przysługuje zażalenie. 2. Do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. 3. W przypadku stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ nadzoru budowlanego nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, w określonym terminie, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1. Decyzję tę wydaje się również w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej, z zastrzeżeniem art. 49c ust. 2. 4. W razie spełnienia wymagań, określonych w ust. 1, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję: 1) o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót; 2) o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona. 4a. Decyzje, o których mowa w ust. 4, mogą być wydane po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, jeżeli jest ona wymagana przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w przypadkach gdy ocena ta jest możliwa do przeprowadzenia z uwzględnieniem analizy rozwiązań alternatywnych przedsięwzięcia i możliwości ustalenia warunków jego realizacji w zakresie ochrony środowiska. 5. W decyzji, o której mowa w ust. 4, nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W wyroku NSA z dnia 21 lutego 2017 r. II OSK 172/16 publ. Lex/el. odnośnie istotnego dla tej sprawy ustępu 4a –wskazano, co następuje: "Z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej art. 49 ust. 4a Prawa budowlanego wynika, że celem wprowadzonej zmiany jest usunięcie wątpliwości co do możliwości przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego przy zagwarantowaniu zachowania zgodności z celami aktualnie obowiązującej dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz.Urz.UE. L 26 z 28 stycznia 2012 r., s. 1.). W preambule ww. dyrektywa odwołuje się m.in., do celów w postaci zasad ogólnych prawa ochrony środowiska obejmujących: zasadę przezorności, zasadę prewencji, zasadę naprawiania szkody w pierwszym rzędzie u źródła oraz zasadę "zanieczyszczający płaci". Nowe brzmienie art. 49 ust. 4a ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane dopuszcza zatem możliwość wydania decyzji środowiskowej w przypadkach, gdy ocena ta jest możliwa do przeprowadzenia z uwzględnieniem analizy rozwiązań alternatywnych przedsięwzięcia i możliwości ustalenia warunków jego realizacji w zakresie ochrony środowiska odwołującej się do ww. zasad ogólnych. Oznacza to, że organ wydający decyzję środowiskową dla zrealizowanego przedsięwzięcia powinien mieć swobodę wyboru w ramach przedstawionych w raporcie wariantów realizacji przedsięwzięcia. W miarę ograniczania rozwiązań alternatywnych maleje swoboda organu w zakresie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla zrealizowanego przedsięwzięcia i możliwości ustalenia warunków jego realizacji w zakresie ochrony środowiska. Efektywność oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia zrealizowanego, zależy przede wszystkim od przyjętych kryteriów wyboru rozwiązań alternatywnych przedsięwzięcia oraz informacji, jakimi dysponuje organ prowadzący postępowanie na temat zrealizowanego przedsięwzięcia. Istotne będą zatem zastosowane przez organ mierniki oceny rozwiązań alternatywnych przedsięwzięcia. Stosowanie zasady prewencji w procedurze legalizacji samowoli budowlanej oznacza takie zapobieganie negatywnemu oddziaływaniu na środowisko (art. 6 ust. 1 p.o.ś.) zrealizowanej inwestycji, by nie dopuścić do zmiany na gorsze stanu środowiska". Natomiast wyrok NSA z dnia 13 marca 2024 r. II OSK 87/23, publ. Lex/el. powiada: "Podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym kwestia prawidłowości złożonego przez inwestora projektu budowlanego i jego zgodności z prawem i decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach podlega wiążącemu przesądzeniu przez organ nadzoru budowlanego w kończącej postępowanie legalizacyjne decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 4 p.b., a nie w postanowieniu wymienionym w art. 49 ust. 1 p.b. W sytuacji, gdy po uiszczeniu opłaty legalizacyjnej wystąpią następcze okoliczności czyniące wcześniejsze ustalenie potwierdzające zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kompletność projektu budowlanego i dysponowanie przez inwestora wszystkimi wymaganymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i sprawdzeniami nieaktualnym, powinny one podlegać uwzględnieniu przez organ nadzoru budowlanego, jako że stanowią one element podstawy wydawanej decyzji. Zakresem tego rodzaju sytuacji jest objęty m.in. przypadek stwierdzenia, że w następstwie przeprowadzenia kontroli sądowej, bądź wszczęcia postępowania nadzwyczajnego doszło do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co uniemożliwia wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego (i pozwoleniu na wznowienie robót, jeżeli budowa nie została zakończona). Powyższy wniosek powinien mieć charakter niesporny, tak jak i towarzysząca mu ocena, że wydanie decyzji środowiskowej dla zrealizowanego przedsięwzięcia w ramach procedury jego legalizacji ma charakter wyjątku od zasady i musi pozostawać zgodne z celami dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz.Urz.UE. L 26 z 28 stycznia 2012 r., s. 1). W swoim orzecznictwie Trybunał Sprawiedliwości UE wielokrotnie wskazywał, że w wypadku zaniechania przeprowadzenia wymaganej dyrektywą oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, o ile na państwach członkowskich spoczywa obowiązek usuwania sprzecznych z prawem skutków tego zaniechania, o tyle prawo Unii nie stoi na przeszkodzie temu, by ocena tego oddziaływania została przeprowadzona tytułem legalizacji, pod warunkiem że, po pierwsze, przepisy krajowe umożliwiające tę legalizację nie stwarzają zainteresowanym okazji do obejścia norm prawa Unii lub uchylenia się od ich stosowania oraz, po drugie, ocena przeprowadzona tytułem legalizacji nie dotyczy jedynie oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko w przyszłości, ale uwzględnia także skutki dla środowiska, które wystąpiły od czasu jego realizacji (por. wyrok z 29 lipca 2019 r., Inter-Environnement Wallonie i in., C-411/17, EU:C:2019:622, pkt 175; wyrok z 26 lipca 2017 r., Comune di Corridonia i in., C–196/16 i C–197/16, EU:C:2017:589, pkt 43; wyrok z 28 lutego 2018 r., Comune di Castelbellino, C–117/17, EU:C:2018:129, pkt 30)". Bezdyskusyjnym jest zatem tak możliwość, jak i konieczność legitymowania się przez inwestora w postępowaniu legalizacyjnym w zakresie przedmiotowej inwestycji – decyzją środowiskową. Tymczasem, jak to już wskazano na wstępie, wyrokiem WSA w Krakowie z 22 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 537/21, uchylono decyzję środowiskową, zaś wyrokiem z 4.11.2025r. sygn. akt III OSK 2822/22 oddalono wniesioną od tego wyroku skargę kasacyjną. W świetle powyższego stwierdzić należy, że inwestor nie legitymuje się wymaganą decyzją środowiskową, a więc, że brak jest koniecznego elementu do skutecznej legalizacji przedsięwzięcia. Warto też zwrócić uwagę, że uchylono nie tylko decyzję środowiskową, ale także postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie z dnia 10 lutego 2020r. Tym samym, skoro nie są spełnione wszystkie wymogi ustawowe dla właściwej legalizacji przedmiotowego przedsięwzięcia, na zas. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.