II SA/Kr 530/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Joanna Człowiekowska WSA Mirosław Bator (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 3 marca 2025 r. nr SKO.ZP/415/52/2025 w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1/ uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; 2/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Starosta Myślenicki postanowieniem z dnia 16 stycznia 2025 r. nr GM.6123.5.Kw.119.2024 działając na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 i ust. 5 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, art. 3 ust. 1, art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych odmówił pozytywnego uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji o warunkach zabudowy na działce nr [...] w miejscowości K. gmina R. na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną tj. budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz towarzyszących urządzeń infrastruktury technicznej: przyłącza energetycznego nN wraz z instalacją pozyskującą energię elektryczną ze źródeł odnawialnych, projektowanego przyłącza wody z wodociągu gminnego, bezodpływowego szczelnego zbiornika na nieczystości ciekłe, alternatywnie przydomowej oczyszczalni ścieków – w granicach oznaczonych na załączniku graficznym do projektu decyzji nr 84/23 z dnia 21 listopada 2024 r. o ustaleniu warunków zabudowy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdzono, iż przedmiotowa inwestycja ma być realizowana na działce nr [...], posiadającej klaso-użytki R IVa i Ps IV, pochodzenia mineralnego w miejscowości K. , na której nie znajdują się urządzenia melioracji wodnych . Z informacji Urzędu Gminy R. wynika, że dla działki nr [...] ani dla powstałych po podziale jej działek nr [...] , [...],[...],[...] ani dla działek sąsiednich nie zostały wydane ostateczne decyzje o ustaleniu warunków zabudowy. Jednocześnie, podano, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy R., obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003r., przedmiotowa działka nr [...] w miejscowości K. była położona w obszarze "R " — tereny użytków rolnych, sadowniczych i ogrodniczych w obszarach rolniczych. Z kolei w nawiązaniu do ustaleń obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy R. uchwalonego przez Radę Gminy R. uchwałą Nr XLIII/321/2022 z dnia 03 listopada 2022r, działka: nr [...], znajdowała się w obszarze "RP" — obszary rolne gospodarki polowej — grunty o średniej wartości dla rolnictwa. Obecnie przedmiotowy teren nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ I instancji stwierdził, że planowana inwestycja jest projektowana na gruncie rolnym, stanowiącym klaso-użytki rolne chronione przepisami przywołanej ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Pomimo ich niższej kategorii przydatności do produkcji rolnej , wymaga także ochrony którą zapewniają przepisy tej ustawy Wskazano na rolnicze wykorzystywanie gruntu podlegającego ocenie jak i sąsiednich działek . Organ I instancji nie ma zamiaru wprowadzać na badanym miejscu zabudowy mieszkaniowej. Na to postanowienie zażalenie wniosła A. K. zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego oraz brak należytego ustalenia stanu faktycznego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z dnia 3 marca 2025 r. nr SKO.ZP/415/52/2025 utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że podstawą prawną dla odmowy pozytywnego uzgodnienia lokalizacji zamierzenia inwestycyjnego jest fakt, że zamierzona inwestycja spowoduje utratę charakteru rolnego działki objętej wnioskiem, co wynika z przedstawionej wyżej aktualnej treści obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy uchwalonego przez Radę Gminy R. uchwałą z dnia 3 listopada 2022r nr XLIII/321/2022. Postanowienia studium są wiążące dla polityki Gminy, te zaś wykluczają na tym terenie jakąkolwiek zabudowę . Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W myśl natomiast art. 53 ust. 4 pkt 6 cyt. ustawy, decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, przy czym uzgodnień tych - jak stanowi art. 53 ust. dokonuje się w trybie art. 106 K.p.a., w formie postanowienia, na które zażalenie przysługuje Inwestorowi. Jak stanowi przepis art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne, grunty zadrzewione i zakrzewione oraz wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Jak zaznaczył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 grudnia 2018r. sygn. akt II OSK 528/18, uzgodnienie, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest wymagane w stosunku do wszystkich gruntów wykorzystywanych na cele rolne w rozumieniu art. 92 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ochrona gruntów rolnych i leśnych obejmuje swym działaniem wszelkie grunty rolne, o której mowa w art. 2 ust. 1 uogrl .Ochrona gruntów rolnych polega m.in. na: ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne; zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów rolnych oraz szkodom w produkcji rolniczej, powstającym wskutek działalności nierolniczej i ruchów masowych ziemi. Na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej (art. 3 uogrl). W przedmiotowej sprawie organ stwierdził, że projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji planowanej przez A. K. nie może uzyskać pozytywnego uzgodnienia organu właściwego w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych. Jak bowiem wynika z danych z rejestru gruntów oraz materiału mapowego, materiału fotograficznego teren planowanej inwestycji, czyli działka nr [...], w K. leżą w obszarze "RP" obszary rolne gospodarki polowej z gruntami o średniej wartości dla rolnictwa. Z analizy danych w omawianym Studium wynika, że polityka przestrzenna na obszarach użytków rolnych klasy RP polega na ochronie kompleksów rolniczej przestrzeni produkcyjnej, oraz wartości przyrodniczych i krajobrazowych terenu, rolniczym i turystyczno-wypoczynkowym jego wykorzystaniu. Uzgadniane grunty posiadają klaso -użytki: R IVa, i Ps IV pochodzenia mineralnego. Stanowią rozległe kompleksy gruntów rolnych. Jak wynika z informacji Gminy R. nieruchomości w najbliższym sąsiedztwie nie są zabudowane. Z informacji zawartej w piśmie Urzędu Gminy R. wynika, że w nawiązaniu do ustaleń obowiązującego do 31.12.2003r miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi K. przedmiotowa działka znajdowała się w obszarze "R" — tereny użytków rolnych, sadowniczych i ogrodniczych w użytkach rolnych. Jak podnosi się w orzecznictwie, przedmiotowe uzgodnienie z art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma na celu kontrolę, czy wniosek nie dotyczy inwestycji nie dającej się pogodzić z rolnym lub leśnym przeznaczeniem gruntu. Uzgodnienie dokonywane jest w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że przepis ten umożliwia organowi dokonanie wyboru treści rozstrzygnięcia po wyważeniu interesu publicznego związanego z ochroną gruntów leśnych a słusznym interesem obywatela (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia l września 2021 r., sygn. II OSK 3171/18). To, że ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych (jako stanowiąca przepisy odrębne w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.) w sposób szczególny chroni grunty rolne klasy I-III nie niweczy oceny organu, że art. 3 ust. 1 pkt 1 tej, ustawy każe chronić wszystkie grunty rolne niezależnie od tego czy są to grunty klasy I-III, czy IV-V, czy też VI. Stąd właśnie potrzeba dokonania w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy uzgodnienia, o jakim mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. Uzgodnienie, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p., jest wymagane w stosunku do wszystkich gruntów wykorzystywanych na cele rolne w rozumieniu art. 92 ust. 2 u.g.n. Takie stanowisko potwierdza treść art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l. Nie ulega wątpliwości, że przedmiotem ochrony są nie tylko grunty rolne klasy I-III, lecz także klasy IV-V, a "szczególność" ochrony gruntów klasy I-III, nie niweczy ochrony gruntów klasy IV-V. Nie może więc budzić wątpliwości, że organ uzgadniający powinien przede wszystkim kierować się wskazanymi przez ustawodawcę zasadami ochrony gruntów, biorąc pod uwagę stan prawny i faktyczny dotyczący przedmiotowej nieruchomość" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 1 sierpnia 2024 r. sygn. IV SA/Po 393/24) wyrok NSA z 19 października 2022 r., II OSK 1528/21). Z urzędu jest wiadome, że Gmina R. jest gminą o charakterze rolniczym, w której przeważają uprawy sadownicze, dla których grunty klasy RIV i RV są optymalne i w interesie społecznym jest utrzymanie tegoż charakteru. Zaznaczyć trzeba, że Starosta swoją argumentację oparł jedynie posiłkowo o analizę studium uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego, a dostrzegł wyraźną sprzeczność planowanej inwestycji z celami określonymi w art. 3 ust.1 i art. 6 ust. 1 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Starosta konsekwentnie wskazuje, że planowana inwestycja jest nie do pogodzenia z rolnym przeznaczeniem gruntu, o określonych klasach-użytków , które nie określają ternu inwestycji jak położonego na nieużytkach i gruntach najniższej wartości. Ocena ta wiąże się z treścią obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy R. uchwalonego przez Radę Gminy R. uchwałą z dnia 3 listopada 2022 r. nr XLIII/321/2022. Zdaniem Kolegium organ I instancji w sposób przekonujący stwierdził, że planowane przedsięwzięcie jest nie do pogodzenia z rolnym przeznaczeniem tego terenu, zarówno w nieobowiązującym planie miejscowym gminy R. (symbol planu: "R"), jak i według studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy R. (symbol: "RP".). Na to postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła A. K. zarzucając naruszenie: 1/ art. 53 ust. 4 pkt 6, ust. 5, art. 64 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez przekroczenie granic uznania administracyjnego, wskutek m. in. braku rzeczywistego zanalizowania okoliczności sprawy, w tym też wpływu planowanej inwestycji na ustrój rolny panujący na tym obszarze, jak i oparcia się na studium zagospodarowania przestrzennego, które nie powinno wiązać w tej sprawie, a także na niewyważeniu interesu publicznego związanego z ochroną gruntów rolnych a słusznym interesem prywatnym i uznanie, że w niniejszej sprawie nie może dojść do uzgodnienia mimo argumentów przemawiających za przyjęciem zasadności wniosku strony skarżącej; 2/ art. 9 ust 4 u.p.z.p. przez jego zastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie znaczenie mają zastosowanie postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a także nieobowiązującego już planu zagospodarowania przestrzennego, gdy studium nie jest źródłem prawa mogącego kształtować rozstrzygnięcia administracyjne, a jego zapisy wiążą jedynie gminę i jej organy w procedurze uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś nieobowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z przyczyn obiektywnych nie może stanowić podstaw jakichkolwiek rozstrzygnięć, gdyż jego przepisy nie obowiązują, co umożliwia występowanie w niniejszej sprawie o decyzję o warunkach zabudowy; 3/ art. 3 ust 1 pkt 1 w zw. z art. 6 ust 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ochrona gruntów rolnych i leśnych polega na zakazie, a nie na ograniczaniu ich przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne, jak również przez oparcie odmowy uzgodnienia na normie o charakterze ogólnym, zadaniowym i celowościowym, podczas gdy podstawą odmowy uzgodnienia może być jedynie norma skonkretyzowana, stanowcza, a nie dyrektywna, jak też niewykazanie w postanowieniu organu II instancji, jak i postanowieniu Starosty Myślenickiego, niespełnienia celów wskazanych w tych przepisach przez możliwe uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy; 4/ art. 6, 7, 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a., wobec nieprawidłowej oceny prawnej w przeprowadzonym postępowaniu uzgodnieniowym, w tym w szczególności brak w zaskarżonym postanowieniu organu II instancji określenia zakresu i ochrony gruntów rolnych w odniesieniu do gruntów strony skarżącej, braku wykazania charakterystyki gruntów rolnych występujących na tym obszarze i przyczyn konieczności ich ochrony; 5/ art. 7 k.p.a. przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy przez brak wyjaśnienia zarówno faktycznego sposobu zagospodarowania działek objętych wnioskiem o warunki zabudowy, okoliczności uzyskania warunków uzbrojenia tych nieruchomości w media, jak i następnie warunków miejscowych, tj. sposobu zagospodarowania działek sąsiednich, które jednoznacznie wskazują na możliwość realizacji zabudowy jednorodzinnej w obszarze bezpośrednio sąsiadującym z nieruchomościami strony skarżącej; 6/ art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niewzięcie pod uwagę istniejącej na omawianym obszarze gminy R. praktyki pozytywnego rozstrzygania wniosków o uzgodnienie w zakresie ochrony gruntów rolnych projektów decyzji o warunkach zabudowy na gruntach nie będących szczególnie chronionymi, o czym świadczą istniejące naokoło nieruchomości strony skarżącej zabudowania, co podważyło wiarygodność organów i zaufanie do ich działalności; 7/ art 15 k.p.a. przez brak wykonania nałożonego na organ II instancji działający jako organ odwoławczy rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, a ograniczenie się przez organ II instancji jedynie do kontroli, bez rozstrzygania sprawy, co pozostaje w sprzeczności z zasadą dwuinstancyjności, która w postępowaniu administracyjnym polega na rozpatrzeniu sprawy w sposób merytoryczny i w całym jej całokształcie. W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012r. poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocenia legalności postanowienia, w przedmiocie odmowy pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce stanowiącej użytki rolne klasy bonitacyjnej R IVa i Ps IV pochodzenie mineralnego, które nie są gruntami szczególnie chronionymi. Odmowę uzgodnienia organ uzasadnia zapisami nieobowiązującego już miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym grunt objęty projektem decyzji miał przeznaczenie użytków rolnych, sadowniczych i ogrodniczych w obszarach rolnych, oraz obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy R., w którym teren ten położony jest w obszarze "RP" - obszary rolne gospodarki polowej - grunty o średniej wartości dla rolnictwa. Organ odmowę uzgodnienia uzasadnia także wolą przestrzenną Rady Gminy, dotyczącą kierunków i zasad kształtowania rolniczej przestrzeni produkcyjnej przedstawioną obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowaniu przestrzennego. W ocenie sądu postanowienie to nie nosi cech legalności. Zgodnie z art 53 ust 4 pkt. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 (dalej ustawa) decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1 (o ustaleniu lokalizacji celu publicznego), wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Przepis art 64 ustawy stanowi, że przepisy art. 51 ust. 2-3, art. 52, art. 53 ust. 1a-1d, 3-5a i 5c-5f oraz art. 54-56 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy, (...). Z kolei art 53 ust 5 ustawy stanowi że, uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. Jak podkreśla się w doktrynie, tryb uzgodnieniowy ma zastosowanie do oceny zgodności decyzji z przepisami prawa regulującymi konkretną sprawę, wówczas gdy ustawodawca nakłada obowiązek uzgodnienia tej decyzji z innym organem, zasadniczo wyspecjalizowanym w problematyce wymagającej szczególnej wiedzy. Z uwagi na ten szczególny przedmiot sprawy, do właściwości organu uzgadniającego decyzję przechodzi kontrola zgodności zamierzenia inwestycyjnego z daną regulacją materialnego prawa administracyjnego. Organ uzgadniający w postępowaniu uzgodnieniowym działa zatem na podstawie przepisów normujących przedmiotowy zakres uzgodnienia i dokonuje uzgodnienia zważywszy na ten zakres. Organ ten nie może wyjść poza ustawowo określony zakres uzgodnienia, a oceny dopuszczalności uzgodnienia decyzji dokonuje z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulującego daną kwestię (Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz wydanie VIII). Jak zasadnie wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 października 2020 r. II OSK 1376/18, w przepisie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie określono warunków, spełnienie których powinno skutkować pozytywnym uzgodnieniem lokalizacji inwestycji. Uzgodnienie to ma zatem charakter co do zasady uznaniowy, przy czym zakres tego uznania zależy od okoliczności konkretnej inwestycji. Jest oczywiste, że uznanie nie oznacza dowolności organu. Wynikający z uznania wybór rozstrzygnięcia powinien być oparty na czytelnych kryteriach, znajdujących umocowanie w normach powszechnie obowiązujących. Uzgodnienie jest "silną" formą współdziałania organów przewidzianą prawem materialnym. Uzgodnienie, w przeciwieństwie do opinii, jest formą o znaczeniu stanowczym, wiąże bowiem organ decydujący w postępowaniu głównym. Zakres uzgodnienia, którego dokonuje organ uzgadniający, obejmuje zwykle, o ile ustawodawca nie postanowi inaczej, treść decyzji, jaką ma wydać organ prowadzący postępowanie główne, a stanowisko zajęte przez organ uzgadniający przesądza o treści decyzji, która jest wydawana przez organ decydujący (Hanna Knysiak-Sudyka Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III). Oznacza to, że negatywne dla skarżącej uzgodnienie projektu w istocie wyklucza możliwość wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i w konsekwencji uniemożliwia jej realizację inwestycji na tym terenie. Ani ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie wskazują konkretnych przesłanek, jakimi powinny kierować się organy dokonujące uzgodnienia w omawianym zakresie. Jak mowa wyżej, postanowienie uzgodnieniowe, o którym mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. jest wydawane w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że przepis ten umożliwia organowi dokonanie wyboru treści rozstrzygnięcia po wyważeniu pomiędzy interesem publicznym a słusznym interesem obywatela (np. wyrok NSA z 12 października 2022 r., sygn. II OSK 2251/19, LEX nr 3503333; wyrok WSA w Krakowie z 21 września 2023 r., sygn. II SA/Kr 789/23, LEX nr 3618872). W przypadku rozstrzygnięć uznaniowych sądowa kontrola jest ograniczona do badania, czy rozstrzygnięcie nie było dowolne, czy wybór jednego z możliwych rozstrzygnięć został należycie i przekonująco uzasadniony, a interes publiczny oraz interes obywateli zostały rozważone w sposób wystarczający. Sąd nie ma natomiast kompetencji do badania ich słuszności czy też celowości. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji nie spełniają kryterium prawidłowego rozstrzygnięcia o charakterze uznaniowym. Zgodnie z art 6 K.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to, że po pierwsze przepisy prawa wyznaczają kompetencje organów do wydania rozstrzygnięcia o konkretnej treści, po drugie zaś, rozstrzygnięcie to musi mieć oparcie w obowiązujących przepisach, także jeżeli jest wydawane w ramach uznania administracyjnego. Jeżeli rozstrzygnięcie nie ma oparcia w przepisach, czy wręcz jest sprzeczne z przepisami, nie można uznać, je za legalne. Odmowa uzgodnienia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy motywowana sprzecznością przedmiotu uzgodnienia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który nie obowiązuje od 31 grudnia 2003 r. nie ma żadnego umocowania prawnego. Miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego są prawem lokalnym (miejscowym), a ich przepisy obowiązują w czasie, gdy plany te są aktualne tj. nie wygasły na skutek upływu czasu, zgodnie przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy jest zresztą wydawana z uwagi na fakt, że teren, którego projekt decyzji dotyczy nie jest objęty zapisami planu. Powoływanie się na przepisy nieobowiązujące, choćby w ramach uznania administracyjnego jest nie do przyjęcia. Co do sprzeczności projektu decyzji z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy R. wskazać należy, że organ powołuje się na sprzeczność zamierzenia z aktem, który nie jest aktem prawnym. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest aktem kierownictwa wewnętrznego. Organ (w tym organ uzgadniający) nie może odmawiać ustalenia warunków zabudowy, lub uzgodnienia tych warunków motywując niezgodnością zamierzenia inwestycyjnego z aktem który, prawem nie jest. Ponieważ organ jako podstawę prawna rozstrzygnięcia podaje też art. 7 ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych wskazać należy, że zgodnie z art. 7 ust 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1161 przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z kolei art 7 ust 2 pkt 1 ustawy stanowi, że przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a. Zgoda na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne wydawana jest w odniesieniu do gruntów stanowiących użytki rolne klas I-III, Przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolne w odniesieniu do użytków rolnych klas bonitacyjnych I-III, co do zasady, dokonuje się przez uchwalenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, przy czym zmiana przeznaczenia tych gruntów wymaga zgody ministra rolnictwa (rozwoju wsi). Grunty o niższych klasach bonitacyjnych nie wymagają zmiany przeznaczenia, o której mowa w art 7 ust 1, oraz zgody ministra o której mowa w ust 2 ustawy. Wyłączenie takich gruntów z produkcji rolnej wymaga wydania decyzji zezwalającej na takie wyłączenie przez uprawniony organ na podstawie art 11 ust 1 w/w ustawy. Decyzji takiej wymaga zresztą także wyłączenie z produkcji rolnej gruntów rolnych klasy I-III, które za zgodą ministra rolnictwa, uzyskały w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie nierolnicze. Sama zmiana przeznaczenia gruntów, nie daje podstaw do ich wyłączenia z produkcji rolnej. Wymagane jest także w takim przypadku, wydanie decyzji o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej. Do tak rozumianych przepisów należy odnosić regulację zamieszczoną a art 61 ust 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków (...) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (...). Zgoda, o której mowa w tym przepisie, to zgoda, o jakiej mowa w art 7 ust 2 ustawy (zgoda ministra rozwoju wsi) i dotyczy jedynie gruntów klasy bonitacyjnej I-III. Pozostałe grunty nie wymagają takiej zgody, nie są zatem objęte wymogiem uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. W stosunku do takich gruntów organy administracji wydają decyzję ustalającą warunki zabudowy, a przez uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, w stosunku do gruntów o których mowa w art 11 ust 1 ustawy, inwestor obwiązany jest uzyskać decyzję o wyłączeniu z produkcji rolnej. Jak zasadnie wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2016 r. II OSK 1301/14 1. Decyzję o zezwoleniu na wyłączenie gruntu leśnego z produkcji leśnej uzyskuje się w przypadku braku planu miejscowego po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy, a przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. 2. Organy właściwe w sprawach ochrony gruntów leśnych nie mogą samodzielnie rozstrzygać o sposobie przeznaczenia terenu, a zatem konieczne jest wcześniejsze uchwalenie planu miejscowego przez organy gminy albo uzyskanie przez stronę decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponieważ grunt objęty wnioskiem o wyłączenie go z produkcji rolnej, to grunt klasy bonitacyjnej R IVa i Ps IV pochodzenie mineralnego, które nie są gruntami szczególnie chronionymi, grunt ten nie wymagał zgody ministra rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a oraz c a także 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.