II SA/Kr 539/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Fronc Sędziowie: SWSA Agnieszka Nawara – Dubiel (spr.) SWSA Monika Niedźwiedź Protokolant: sekretarz sądowy Kamila Maśloch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2025 r. sprawy ze skargi S. J. na uchwałę nr C/953/2024 Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 29 lutego 2024 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy Wilczej - "Krzyż – Wschód II" oddala skargę. II SA/Kr 539/25 UZASADNIENIE S. J. wniósł o zasądzenie kosztów postępowania i stwierdzenie – w części obejmującej działki nr [...], [...] i [...] – nieważności uchwały nr C/953/2024 Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 29 lutego 2024 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy Wilczej - "Krzyż – Wschód II" (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2024 r. poz. 1788) z powodu naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez ustalenie zakazu budowy budynków w terenie 3Z (§ 22 ust. 2), tj. nieuszanowanie praw nabytych wynikających z – wydanego po uzyskaniu decyzji WZ z 7 grudnia 2022 r. – pozwolenia na budowę trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych z 22 marca 2024 r. (WAB.6740.2.11.2024.PR). Uchwalenie planu miejscowego spowodowało stwierdzenie wygaśnięcia decyzji WZ i dlatego nie będzie możliwe wprowadzenie jakichkolwiek zmian, uzyskanie dodatkowych pozwoleń na budowę czy zgłoszenie budynków, gdy tymczasem po południowej stronie terenu 1KDW znajduje się teren 4MN/U, który – podobnie jak działki skarżącego – w studium był zielenią otwartą (ZO). W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Tarnowie wniosła o oddalenie skargi. Identyczną skargę prawomocnie odrzucono jako nieopłaconą (II SA/Kr 78/25). Działka nr [...] leży w terenie 3Z i 8WS (niewielka część), działka nr [...] leży w terenie 3Z i 1KDW (niewielka część), a działka nr [...] leży w terenie 3Z. Obecnie niezabudowane – a w studium oznaczone jako zieleń otwarta (ZO) – działki są objęte trzema, ostatecznymi od 11 kwietnia 2024 r., pozwoleniami na budowę (budynek A jako etap I, budynek B jako etap II i budynek C jako etap III). Skargę na stwierdzenie wygaśnięcia decyzji WZ prawomocnie oddalono (II SA/Kr 965/24). Pozwolenia na budowę nie były ostateczne w chwili wejścia w życie planu miejscowego, więc nie zagwarantowały ostatnia się decyzji WZ (art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). Zgodne ze studium – jako utrzymanie istniejącej zabudowy mieszkaniowej – było wyznaczenie terenu 4MN/U obejmującego wyłącznie nieruchomości, które w dacie projektowania i uchwalania planu miejscowego były zabudowane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40, dalej "u.s.g."), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Skarga złożona została w trybie art. 101 u.s.g. Stosownie do tego przepisu, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje interes faktyczny, ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też zagrożenie w przyszłości naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia musi mieć miejsce, musi być realne i wynikać z aktu, na który w trybie art.101 ustawy o samorządzie gminnym wnoszona jest skarga. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, Baza Orzeczeń Lex nr 151236; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2). W orzecznictwie przyjmuje się powszechnie, iż każdy właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze planu ma legitymację do jego skarżenia, przy czym na uwzględnienie zasługuje jedynie taka skarga, w której skarżący wykaże, że uchwała wpływa na przysługujące mu prawo własności w aspekcie naruszenia interesu prawnego, a nie faktycznego. Skarżący jest właścicielem nieruchomości położonych na terenie objętym zakresem zaskarżonej uchwały, zatem ma legitymację do wniesienia niniejszej skargi. W myśl art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm.) – dalej jako "u.p.z.p.", nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części powoduje istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Zasady sporządzania planu miejscowego dotyczą treści merytorycznej, a więc jego zawartości, kwestii nienaruszenia ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz stanowiska organów uzgadniających i opiniujących, nieprzekroczenia władztwa planistycznego oraz zachowania standardów dokumentacji planistycznej. Podstawą uwzględnienia skargi na uchwałę dotyczącą planu jest wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego oraz przekroczenie przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 u.p.z.p. władztwa planistycznego. Sąd nie dopatrzył się w niniejszej sprawie istotnego naruszenie trybu sporządzenia zaskarżonej uchwały, który miałby skutkować stwierdzeniem jej nieważności w całości lub w części. Zarzuty Skarżącego dotyczą naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez ustalenie zakazu budowy na działkach skarżącego i naruszenie w ten sposób praw nabytych wynikających z pozwolenia na budowę trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Zarzut ten nie jest uzasadniony. W tym zakresie podzielić trzeba w całości stanowisko i argumenty organu – Rady Miasta Tarnowa, przedstawione w odpowiedzi na skargę. Stosownie do treści art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Przy tym istotne naruszenie zasad sporządzenia planu to takie, które jest nieakceptowalne z punktu widzenia zasad planowania przestrzennego i kształtowania ładu przestrzennego (wyrok NSA z 25 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 1874/18). Dalej wskazać należy, że jedną z podstawowych zasad sporządzania planu miejscowego jest związanie treści i ustaleń planu miejscowego z treścią i ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Wynika to z art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z tymi przepisami, ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium; natomiast plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Ustalenia planu miejscowego są zatem konsekwencją postanowień studium. Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem sądów administracyjnych, o istotnym naruszeniu art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., warunkującym uwzględnienie skargi (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.) można mówić wówczas, gdy w planie miejscowym przyjęto przeznaczenie terenu całkowicie odmienne od wskazanego w studium (por. np. wyrok NSA z 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 731/15). W ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużej mierze od brzmienia ustaleń studium i może być, w zależności od szczegółowości ustaleń, silniejszy lub słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne. Dalej wskazać należy, że w myśl art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie gminnych aktów planowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Niesporny w orzecznictwie sądów administracyjnych jest pogląd, że kontrola sądu administracyjnego w tym przedmiocie nie może dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Nadto żaden sąd administracyjny nie posiada kompetencji do merytorycznej oceny trafności i celowości rozwiązań planu, skoro jedynym kryterium dopuszczalnym w postępowaniu sądowym jest kryterium legalności (por.: wyroki NSA: z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1947/10 i z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 834/10 oraz prawomocny wyrok WSA w Olsztynie z dnia 16 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 180/08). Sąd nie może zastępować organu administracji w działaniach należących do jego kompetencji. Skoro zaś ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy do zadań własnych gminy (art. 3 ust. 1 u.z.p.) wykluczyć należy z zakresu kontroli sądu ocenę celowości poszczególnych ustaleń przyjętych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie ustalenia zaskarżonej uchwały w zakresie działek skarżącego pozostają w zgodzie z ustaleniami Studium, gdyby natomiast zostały przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe, przeznaczenie takie było ze Studium sprzeczne. W Studium Gminy Miasta Tarnowa (załączone do akt sprawy, przyjęte uchwałą nr LVII/705/2014 Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 25 września 2014 r.) działki skarżącego położone są w terenie oznaczonym symbolem ZO, a podstawowe kierunki przeznaczenia to : tereny zieleni naturalnej i urządzonej; tereny rolnicze; wody powierzchniowe. Dopuszczalne przeznaczenie to : usługi sportu i rekreacji; utrzymanie istniejącej zabudowy mieszkaniowej na zasadach określonych w planie miejscowym; tereny rekreacyjne nad rzeką Białą wraz z adaptacją do nowej funkcji budynku strażnicy oraz mostu kolejowego na Białej; zalesienie w proponowanych obszarach wskazanych na rysunku Studium; obiekty infrastruktury technicznej; układ publicznych dróg lokalnych i dojazdowych, dróg wewnętrznych, ciągów pieszych i rowerowych. Ograniczenia zmian przeznaczenia: wyklucza się nową zabudowę kubaturową. Budowa budynków mieszkaniowych jednorodzinnych z całą pewnością nie mieści się w tak opisanych kierunkach przeznaczenia – nawet najbardziej liberalnie interpretowanych. Natomiast wyznaczenie w planie terenów o symbolu 4MN/U nieopodal działek skarżącego (również na terenach określonych w Studium jako ZO) wynika z konieczności zachowania istniejącej zabudowy, co również zostało jednoznacznie wskazane w Studium. Zgodnie z planem miejscowym, działki skarżącego w zasadniczej części znajdują się w terenach oznaczonych symbolem 3Z. Zgodnie z § 22 zaskarżonej uchwały, są to tereny zieleni, dla których ustalono się przeznaczenie podstawowe - zieleń. W zakresie zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się zakaz budowy budynków. W zakresie zagospodarowania terenu i kształtowania ładu przestrzennego dopuszcza się sieci infrastruktury technicznej. Wobec konieczności, aby miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego pozostawał w zgodności z ustaleniami Studium, Rada Miasta Tarnowa nie mogła bez naruszenia tej zasady ustalić przeznaczenia terenów skarżącego pod budownictwo mieszkaniowe. Dalej podkreślić należy, że wszystkie plany inwestycyjne wynikające z ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę, mogą być w świetle obowiązujących przepisów bez przeszkód zrealizowane – po myśli art. 65 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast te plany inwestycyjne, które wynikają wyłącznie z decyzji o warunkach zabudowy, nie są zagwarantowane przepisami ustawy. Wręcz przeciwnie – z redakcji przepisu art. 65 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu wynika pierwszeństwo ustaleń planu (jako przepisu aktu prawa miejscowego stanowiącego konstytucyjne źródło prawa) przed ustaleniami wynikającymi z decyzji o warunkach zabudowy. Organ planistyczny nie ma przy tym obowiązku respektowania w treści planu ani ustaleń wynikających z decyzji o warunkach zabudowy, ani wynikających z ostatecznych pozwoleń na budowę. W szczególności zwrócić należy uwagę, że – jak twierdzi organ, a czemu skarżący nie zaprzeczył - skarżący złożył wnioski o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę w dniach 31 stycznia 2024 r. oraz 8 lutego 2024r., gdy tymczasem plan miejscowy uchwalono w dniu 29 lutego 2024 r. a wszedł w życie 23 marca 2024 r. Niemniej jednak ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę pozwala na realizację nawet takich zamierzeń inwestycyjnych, które pozostają w sprzeczności z uchwalonym planem, choć rzeczywiście nie będzie już możliwości modyfikowania zatwierdzonego projektu. Podkreślić należy, że proces inwestycyjny odbywający się na podstawie decyzji o warunkach zabudowy oraz na podstawie obowiązującego w danym terenie planu miejscowego to dwa odrębne tryby dochodzenia do ustaleń dopuszczalnego przeznaczenia terenu i uzyskania zgody budowlanej. Wydawanie decyzji o warunkach zabudowy odbywa się bowiem wyłącznie wówczas gdy w danym terenie nie obowiązuje żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w trybie procedury administracyjnej z uwzględnieniem wymagań ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; natomiast procedura uchwalania planu to - całkowicie odrębna od procedury administracyjnej -procedura legislacyjna. W każdej z nich organ administracyjny i organ planistyczny (choć jest to do pewnego przynajmniej etapu ten sam organ – wójt, burmistrz, prezydent) jest obowiązany kierować się innymi przesłankami. O ile plan miejscowy musi pozostawać w zgodności ze studium (art. 9 ust. 4, art. 15 ust.1, art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu) o tyle przepisy nie stawiają takiego wymagania wobec decyzji o warunkach zabudowy. Wręcz przeciwnie – ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym odmowa ustalenia warunków zabudowy w oparciu o niezgodność zamierzenia inwestycyjnego ze studium – jest niedopuszczalna. Tym samym w ocenie Sądu, przeznaczenie działek skarżącego w zaskarżonym planie miejscowym pozostaje w zgodności z ustaleniami studium, natomiast przeznaczenie oczekiwane przez skarżącego naruszałoby te ustalenia. Zgodność ustaleń planu z ustaleniami studium z natury rzeczy nie może powodować przekroczenia władztwa planistycznego gminy czy też innego rodzaju naruszeń dotyczących zasad sporządzania planu miejscowego. Wobec powyższego skarga jako bezzasadna została oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a.