II SA/Kr 543/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Beata Łomnicka (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] w W. na zarządzenie nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 25 stycznia 2013 r. w sprawie pobierania opłat za usługi ksero i fax stwierdza niezgodność z prawem zaskarżonego zarządzenia. II SA/Kr 543/17 Uzasadnienie Burmistrza Miasta i Gminy S. zarządzeniem z dnia 25 stycznia 2013 r. nr [...] w sprawie pobierania opłat za usługi ksero i fax na podstawie art. 30 ust. 2 pkt. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 200 1 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) zarządził: § 1 Interesanci Urzędu Miasta i Gminy w S. mogą korzystać z wykonania kserokopii oraz wydruku dokumentów za odpłatnością (jako zwrot kosztów zakupu papieru, tonera), która wynosi: a) za sporządzenie kopii dokumentów (ksero) lub danych: format A4 (czarno-biały) - 0,50 zł brutto za stronę; format A4 (kolorowy) - 1 zł brutto za stronę; format A3 (czarno-biały) - 1 zł brutto za stronę; format A3 (kolorowy) - 2 zł brutto za stronę; za sporządzenie kopii na nośniku CD, DVD - 5 zł brutto; za nadanie faksu - 0.50 zł brutto za stronę; d) przesłanie informacji e - meilem - skanowanie dokumentu - 0,50 zł brutto za stronę. § 2 Powyższe stawki dotyczą również pobierania opłat od informacji udostępnianych zgodnie z art. 15 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). § 3 Wpłata dokonywana jest przelewem na konto Urzędu Miasta i Gminy w S. . § 4 Wykonanie zarządzenia powierza się Sekretarzowi Gminy. § 5 Traci moc zarządzenie nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 10 kwietnia 2007 roku. 2. Zarządzenie wchodzi w życie z dniem podpisania. Skargę na powyższe Zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy S. wniosła strona skarżąca - Stowarzyszenie [...] . Wskazanemu aktowi prawnemu zarzuciła naruszenie: - art. 61 ust. 1 i 2 w zw. z art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez nieuprawnione, bowiem zbyt ekstensywne ograniczenie prawa do informacji publicznej; - art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm., dalej jako: "UDIP"), poprzez wprowadzenie niedopuszczalnego cennika opłat za udostępnienie informacji publicznej, co prowadzi do nakładania niezindywidualizowanych opłat, których wysokość abstrahuje od rzeczywiście ponoszonych przez organ kosztów; - art. 15 ust. 1 UDIP, poprzez wprowadzenie stawek opłat za udostępnienie informacji publicznej, których wysokość w żaden sposób nie odpowiada faktycznie ponoszonym kosztom udostępnienia informacji publicznej; - art. 7 ust. 2 UDIP, poprzez nieprawidłowe, bowiem nieznajdujące uzasadnienia ograniczenie zasady bezpłatności dostępu do informacji publicznej. Stowarzyszenie wniosło o stwierdzenie niezgodności z prawem zaskarżanego zarządzenia. Stowarzyszenie wskazuje, że jest organizacją pozarządową, mającą status organizacji pożytku publicznego, działającą na podstawie ustawy o działalności pożytku publicznej i o wolontariacie. Sprawa zawisła przed tutejszym sądem jest sprawą Stowarzyszenia, związaną z realizacją misji i celów Stowarzyszenia. Pismem z 14 lutego 2017 r. Stowarzyszenie wezwało Burmistrza Miasta i Gminy S. do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na naruszeniu art. 15 ust. 1 ustawy dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 zm.; dalej jako: UDIP") poprzez wprowadzenie niedopuszczalnego cennika, dotyczącego pobierania opłat od udostępnianych informacji, a ponadto poprzez wprowadzenie niedopuszczalnych stawek, które nie znajdują odzwierciedlenia w rzeczywiście ponoszonych kosztach udostępnienia informacji. Pismem z 20 lutego 2017 r. (znak: [...] ) organ ustosunkował się do wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W piśmie tym poinformowano jedynie, że obecnie przygotowywane jest zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy S. w sprawie uchylenia kwestionowanego zarządzenia, i wprowadzenia zarządzenia w sprawie określenia trybu ustalania opłat odpowiadających ponoszonym przez Urząd Miasta i Gminy w S. dodatkowym kosztom udostępnienia informacji publicznej na wniosek osoby wykonującej prawo dostępu do tej informacji, związanych ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Stowarzyszenie ma interes prawny w zaskarżaniu przedmiotowego zarządzenia, bowiem na podstawie przedmiotowego zarządzenia została nałożona na Stowarzyszenie opłata za udostępnienie informacji publicznej. Sprawa ta zakończyła się nieprawomocnym wyrokiem WSA w Krakowie z 24 stycznia 2017 r. (II SA/Kr 1318/16). W związku z tym kwestionowane niniejszym zarządzenie w sposób bezpośredni wpływa na interes prawny strony skarżącej. Strona skarżąca zarzuciła, że Burmistrz Miasta i Gminy S. nie wykazał, że udostępnienie informacji publicznej w formie skanów rodzi dodatkowe koszty. Zdaniem strony skarżącej zeskanowanie dokumentów jest działaniem zwyczajnym związanym z działalnością administracyjną podmiotu publicznego. Burmistrz Miasta i Gminy S. powinien tak zorganizować funkcjonowanie mu urzędu - w tym od strony finansowej, administracyjnej, etc. - aby udostępnienie informacji publicznej w ten standardowy sposób nie pociągało za sobą konieczności nakładania opłat za dostęp do informacji. Strona skarżąca podniosła, że stawki uregulowane w zarządzeniu nie odpowiadają faktycznie ponoszonym przez urząd dodatkowym kosztom, co pozostaje w sprzeczności z art. 15 ust. 1 UDIP. Zarzuciła, że nie można w żaden racjonalny sposób uzasadnić nakładania opłaty w wysokości 50 groszy za każdą zeskanowaną stronę dokumentu. Ta forma udostępniania dokumentów (skanowanie) nie wiąże się z koniecznością ponoszenia kosztów materiałowych. Jest to najmniej uciążliwa dla urzędu forma udostępniania informacji. Nie można znaleźć racjonalnych powodów, aby zeskanowanie jednej strony dokumentu wiązało się z kosztami w postaci 50 groszy. Zdaniem strony skarżącej nie znajduje uzasadnienia samo nakładanie opłat za skanowanie dokumentów. Ponadto, nie znajduje podstaw wyznaczanie za takie czynności opłaty w wysokości 50 groszy za każdą zeskanowaną stronę. Przyjęcie przez organ wykonawczy cennika za udostępnianie informacji publicznej nie ma oparcia w obowiązującym prawie. Strona skarżąca podkreśliła, że ani art. 15, ani art. 7 ust. 2 UDIP - podane w treści zarządzeń jako podstawa wydanych aktów - nie wysławiają normy kompetencyjnej do wydania przez organ wykonawczy gminy zarządzenia w sprawie ustalenia wysokości opłat stanowiących zwrot kosztów udostępnienia informacji publicznej. Stowarzyszenie zwróciło uwagę na koniczność stwierdzenia niezgodności z prawem zaskarżanego zarządzenia. Podkreśliło, że ocena legalności tak wprowadzenia samego cennika kosztów za udostępnij informacji publicznej, jak i legalności wprowadzanych stawek, ma istotne znaczenie futuro, zwłaszcza w kontekście zapowiadanej przez Burmistrza Miasta i Gminy S. zmiany zarządzenia dotyczącego wyznaczania kosztów za udostępnienie informacji publicznej. W odpowiedź na skargę Burmistrz Miasta i Gminy S. zaprzeczył jakoby kwestionowane zarządzenie naruszało prawo i w pierwszej kolejności podniósł, iż w rozpatrywanej sprawie istotne jest ustalenie, czy Stowarzyszenie posiada legitymację skargową w rozumieniu przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do zakwestionowania przed sądem administracyjnym legalności zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy S. nr [...] z dnia 25 stycznia 2013 r. Organ podnióśł, że organy wykonawcze gmin maja prawo egzekwować opłaty związane z dodatkowymi kosztami poniesionymi w związku z udostępnieniem informacji publicznej na wniosek oraz mają prawo wydawania zarządzeń wewnętrznych, skierowanych do pracowników urzędu, w sprawie sposobu wyliczania owych kosztów dodatkowych, a taki właśnie charakter aktu wewnętrznego ma zaskarżone zarządzenie. Dodatkowo organ zaznaczył, że w dacie wniesienia skargi zaskarżone zarządzenie nie obowiązywało, uchylone bowiem zostało przez zarządzenie nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 20 lutego 2017 r., o czym strona skarżąca wiedział. Zatem trudno jest twierdzić, że wezwanie Stowarzyszenia do usunięcia naruszenia prawa przez organ było bezskuteczne W przedmiotowej sprawie, co prawda zaskarżone zarządzenie było podstawą do ustalenia przez pracownika urzędu wysokości opłaty odpowiadającej poniesionym dodatkowym kosztom udostępnienia informacji publicznej, jednakże strona skarżąca skorzystała już z przysługującego jej prawa do zaskarżenia czynności polegającej na wyznaczeniu przez organ opłaty i pismem z dnia 7 października 2016 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę. Wyrokiem z dnia 24 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1318/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził bezskuteczność czynności Burmistrza Miasta i Gminy S. w przedmiocie powiadomienia o wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej. Przywołany wyrok jest prawomocny. Zdaniem organu, że strona skarżąca posiadała legitymację procesową do zaskarżenia czynności Burmistrza, polegającej na wyznaczeniu opłaty, lecz nie posiada interesu prawnego, w rozumieniu art. 101 u.s.g., do zaskarżenia zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy S. nr [...]. Organ podniósł, że złożenie przez organizację społeczną skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, będące realizacją jej celu statutowego, nie jest działaniem motywowanym naruszeniem własnego, indywidualnego, konkretnego interesu prawnego, ale stanowi działanie w obronie interesu publicznego, a ten nie może być przesłanką zaskarżenia na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r r. poz. 718 ze zm. zwana dalej w skrócie p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r., poz. 1647) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga Stowarzyszenia [...] w W. na zarządzenie nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 25 stycznia 2013 r. w sprawie pobierania opłat za usługi ksero i fax. Stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie zarządzenia z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (dwa ostatnie punkty stanowią wymogi formalne dopuszczalności skargi). Zarządzenie to nosi cechy aktu generalnego, abstrakcyjnego, dotyczy bowiem wszystkich interesantów Urzędu Miasta i Gminy S. Odnosi się do wszystkich obecnych , a także przyszłych wnioskodawców/interesantów gminy. Nie budzi wątpliwości, w związku z tym składu orzekającego, że zaskarżone zarządzenie w sprawie pobierania opłat za usługi ksero i fax, jest zarządzeniem z zakresu administracji publicznej. Wbrew stanowisku organu wyrażonemu w odpowiedzi na skargę ma ona bowiem charakter zewnętrzny w takim znaczeniu, że kierowane jest do podmiotów pozostających poza strukturą organizacyjną gminy. Nadto wpływa na sytuację materialnoprawną tychże podmiotów/interesantów. Skarżąca dopełniła również wymogu wezwania Burmistrza Miasta i Gminy S. do usunięcia naruszenia prawa, występując z takim wezwaniem pismem z dnia 14 lutego 2017 r. W odpowiedzi na to wezwanie Burmistrz pismem z dnia 20 lutego 2017 r. poinformował, że jest obecnie przygotowywane zarządzenie w sprawie uchylenia kwestionowanego zarządzenia. Zarządzenie takie istotnie w dniu 20 lutego 2017 r. zostało wydane za nr [...]. Odnosząc się zatem do stanowiska zaprezentowanego w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia prawa i w odpowiedzi na skargę, należy wskazać, że uchylenie przez organ gminy zaskarżonego zarządzenia nie stanowi przeszkody do rozpoznania i uwzględnienia skargi, bowiem skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego niezgodności z prawem nie są tożsame. Sąd stwierdził także, że skarga niniejsza została złożona w terminie. Konieczne stało się w następnej kolejności zbadanie legitymacji skarżącego Stowarzyszenia do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Wskazać przy tym należy, że badanie, czy podmiot wnoszący do sądu administracyjnego skargę na uchwałę lub zarządzenie organu gminy dotyczące sprawy z zakresu administracji publicznej jest do tego uprawniony, następuje w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 u.s.g., a nie na podstawie art. 50 § 1 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196). Skoro na skarżącego, na podstawie przedmiotowego zarządzenia, została nałożona opłata za udostępnienie informacji publicznej, która to czynność organu była przedmiotem kontroli Sądu w postępowaniu do sygn. II SA/Kr 1318/16, to bezsprzecznie należy stwierdzić, że zarządzenie to w tym konkretnym przypadku wpłynęło i naruszyło indywidualny interes prawny strony skarżącej. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały/zarządzenia organu gminy. Do nich należy naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do ich podejmowania, podstawy prawnej ich podejmowania, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05,LEX nr 192932). Jako podstawę prawną zaskarżonej uchwały wskazany został przepis art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. DZ.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) w skrócie – usg, który stanowi, że do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. Stosownie zaś do regulacji zawartej w art. 25 tej ustawy, gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Pojęcie mienia komunalnego nie jest ujmowane w literaturze prawniczej ani w praktyce jako jednolita kategoria prawna. Na gruncie ustawy o samorządzie gminnym mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw (art.43). Zasadniczo pojęcie mienia komunalnego odpowiada więc definicji mienia zawartej w art. 44 k.c., zgodnie z którym mieniem są własność i inne prawa majątkowe. Mienie jako instytucja prawa cywilnego to pojęcie zbiorcze, określające ogół podmiotowych praw majątkowych. Mieniem są zatem prawa majątkowe, których wartość może być wyrażona w pieniądzu. Nie mieszczą się w pojęciu mienia prawa niemajątkowe, zarówno w stosunku do dóbr materialnych, jak i niematerialnych. Nie mieszczą się w tym pojęciu także pasywa, tzn. wszelkiego rodzaju zobowiązania związane z mieniem. Stanowisko takie przyjmowane jest przez zdecydowaną większość doktryny 1485 (tak również NSA w wyroku z dnia 12 stycznia 2000 r., I SA 208/99, LEX nr 55775). Przedmiotowe zarządzenie dotyczy tymczasem poboru opłat za usługi ksero i fax, w którym w §1 wprowadzone zostały odpowiednie stawki opłat za sporządzenie kopii lub wydruku dokumentów (jako zwrot kosztów zakupu papieru, tonera), tudzież sporządzenie kopii na nośniku CD,DVD, za nadanie faksu, przesłanie informacji meilem – skanowanie dokumentu. W § 2 wskazano nadto, że powyższe stawki dotyczą również pobierania opłat od informacji udostępnianych zgodnie z art. 15 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Sąd stwierdza, że podstawa prawna jaka została podana w zaskarżonym zarządzeniu nie przystaje do treści w nim zawartych, nie mieszczą się bowiem w pojęciu gospodarowania mieniem komunalnym ewentualne koszty obsługi interesantów urzędu gminy w zakresie pobierania opłat za udostępnienie w szerokim pojęciu "odpisów" dokumentów w ramach normalnego funkcjonowania urzędu. Trudno także podstawy tej poszukiwać w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, na co słusznie wskazuje strona skarżąca. W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z art. 7 ust. 2 u.d.i.p. dostęp do informacji publicznej jest bezpłatny, ale z zastrzeżeniem art. 15. Zgodnie z art. 15 ust. 1 u.d.i.p. podmiot ma możliwość pobrania od wnioskodawcy opłaty w wysokości odpowiadającej kosztom związanym ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, podmiot ten ma ponieść dodatkowe koszty. A zatem zasada bezpłatności dostępu do informacji publicznej odnosi się do korzystania z informacji udostępnionych w BIP, w centralnym repozytorium, czy w ramach wstępu na posiedzenia organów, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p., i dostępu do materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia. W przypadku zaś udostępnienia informacji publicznej na wniosek zasadą z art. 15 ust. 1 u.d.i.p. jest możliwość pobierania opłaty w wysokości kosztów związanych z udostępnieniem informacji na wniosek. Nie oznacza to, że udostępnienie informacji staje się odpłatne. Art. 15 ust.1 u.d.i.p. wskazuje tylko na możliwość zwrotu podmiotowi udostępniającemu kosztów, które poniósł realizując żądanie wniosku. Zaskarżone zarządzenie zasady tę w ocenie Sądu narusza. Skład orzekający w pełni podziela wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądy dotyczące kosztów dodatkowych, które nie są wszelkimi kosztami związanymi z udostępnieniem informacji publicznej. Przez dodatkowe koszty udostępniania informacji na wniosek należy bowiem rozumieć rzeczywiste, ustalane każdorazowo przy realizacji danego wniosku, wykraczające poza normalne koszty funkcjonowania urzędu Miasta, dodatkowe koszty rzeczowe lub osobowe poniesione przez Urząd Miasta w związku z określonym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Konieczność indywidualizacji kosztów w każdej konkretnej sprawie uniemożliwia określanie taryf opłat za udostępnianie informacji publicznej. Przepis art. 15 ust.1 u.d.i.p. nie daje zatem adresatom wniosków takiego upoważnienia. Stosownie zaś do art. 94 ust. 2 usg, jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio. Dlatego też w niniejszej sprawie, na podstawie art. 94 ust. ust. 2 oraz art. 147 § 1 P.p.s.a. – biorąc pod uwagę datę podjęcia zaskarżonej uchwały, która była przedmiotem kontroli Sądu - należało stwierdzić, że jest ona niezgodna z prawem w całości, o czym orzeczono jak w sentencji.