II SA/Kr 571/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara-Dubiel WSA Mirosław Bator (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lipca 2016 r. sprawy ze skargi S.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 14 marca 2016 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego uchyla zaskarżoną decyzję Wójt Gminy G. decyzją z dnia 29 grudnia 2015 r. nr [...] działając na podstawie art. 83 ust. 1, art. 83 a ust. 1, art. 86 ust. 1 pkt 2, 4, 10 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.) oraz art. 104 K.p.a. zezwolił M.K. na usunięcie drzew gatunku wierzba w ilości 14 sztuk oraz stwierdził, że za usunięcie wymienionych drzew nie zostanie naliczona opłata. Wskazane drzewa należy usunąć do końca czerwca 2016 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 22 grudnia 2015 r. M.K. złożył wniosek o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew rosnących na działce nr [...] położonej w miejscowości R. . W dniu 28 grudnia 2015 r. przeprowadzona została wizja w terenie podczas której ustalono, że wymienione drzewa usuwane są ze względu m.in. na fakt, że zagrażają bezpieczeństwu ludzi lub mienia w istniejących obiektach budowlanych lub funkcjonowaniu urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 K.c.; obumarły lub nie rokują szans na przeżycie z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości. Od tej decyzji odwołanie wniosła S.T. podnosząc, że w 2009 r. wystąpiła do Wójta Gminy G. z wnioskiem o dokonanie rozgraniczenia działek nr [...] i [...] w R. , a do chwili obecnej nie zapadło w tej sprawie rozstrzygnięcie. Stwierdziła, że granica z działką nr [...] jest sporna i drzewa przeznaczone do wycinki rosną na miejscu, które powinno należeć do niej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. decyzją z dnia 14 marca 2016 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 28, art. 105 § 1 oraz art. 127 § 1 K.p.a. umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu organ podniósł, że aby postępowanie odwoławcze mogło zostać skutecznie wszczęte, a zwłaszcza, aby postępowanie to mogło zostać zakończone wydaniem orzeczenia merytorycznego, w postępowaniu tym musi zostać m.in. wykazane, iż podmiot, który wniósł środek zaskarżenia, posiada przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. W doktrynie i orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że samo twierdzenie podmiotu, że dana decyzja dotyczy jego praw lub obowiązków, powoduje wszczęcie postępowania odwoławczego, co w rozpatrywanej sprawie nastąpiło. Twierdzenie takie w każdym wypadku podlega jednak weryfikacji we wstępnej fazie postępowania rozpoznawczego. W przypadku ustalenia, że twierdzenie podmiotu o posiadaniu interesu prawnego lub obowiązku nie ma oparcia w przepisach prawa materialnego, postępowanie odwoławcze kończy się decyzją o umorzeniu odwoławczego, (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 575, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 listopada 2009 r. sygn. akt: III SA/Wr 378/09 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 października 2008 r. sygn. akt: IV SA/Wa 1228/08). Jeżeli bowiem organ odwoławczy ustali, że odwołanie wniosła osoba, która nie była uczestnikiem postępowania przed organem pierwszej instancji i nie jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a., ziści się przesłanka bezprzedmiotowości postępowania, o której mówi art. 105 K.p.a., w tym przypadku postępowania odwoławczego. Organ odwoławczy wskazał, że materialną podstawą kwestionowanej odwołaniem decyzji były przepisy ustawy, w szczególności zaś art. 83 tej ustawy. Zważyć zatem należy, że art. 83 ust. 1 ustawy przewiduje, iż usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego na wniosek: posiadacza nieruchomości - za zgodą właściciela tej nieruchomości; właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 K.c. jeżeli drzewo lub krzew zagrażają funkcjonowaniu tych urządzeń. Stroną postępowania w przedmiocie wydania zezwolenia na usunięcie drzewa z nieruchomości, prowadzonego w trybie art. 83 ustawy, jest tylko osoba mogąca wystąpić o wydanie takiego zezwolenia, a więc posiadacz nieruchomości, na której rosną drzewa lub jej właściciel. Tylko te podmioty mają bowiem interes prawny, w rozumieniu art. 28 K.p.a., w toczącym się postępowaniu. Interesu takiego nie posiadają zatem inne osoby lub podmioty nie będące jednocześnie posiadaczami lub właścicielami (współwłaścicielami) danej nieruchomości. W konsekwencji osoby takie nie mogą być uznane za strony postępowania prowadzonego na podstawie art. 83 ustawy. SKO w N. wskazało, że z ustalonego przez organ stanu faktycznego wynika, iż ubiegającym się o wydanie zezwolenia na wycięcie drzew posadowionych na nieruchomości oznaczonej jako działka ewid. nr [...] był jej właściciel M.K. . Nieruchomość ta sąsiaduje z nieruchomością ozn. jako działka ew. nr [...], której właścicielką jest odwołująca się S.T. . Okoliczności powyższe nie są sporne. Natomiast, jak twierdzi odwołująca, wystąpiła z wnioskiem o dokonanie rozgraniczenia działek [...] i [...] i do chwili obecnej nie zapadło w tej sprawie rozstrzygniecie. W ocenie Kolegium powyższy argument nie zasługuje na uwzględnienie. Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy, ostateczną decyzją z dnia 24 września 2008r., znak: [...] Wójt Gminy G. orzekł o rozgraniczeniu działki ew. nr [...], położonej w R. , od strony działki nr [...], położonej w R. oraz punkt trójmiedzy działek nr [...], nr [...], nr [...] położonych w R . Następnie ostateczną decyzją z dnia 10 lipca 2009 r., Wójt Gminy G. zatwierdził projekt podziału działki, położonej w R. , składającej się z działki nr [...] o powierzchni 0,4756 ha na: działkę nr [...] o pow. 0,1469 ha i działkę nr [...] o pow. 0,3287 ha. Jak zatem wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, granica pomiędzy działkami ew. nr [...] i nr [...] nie jest sporna, również kwestia umiejscowienia wnioskowanych do wycięcia drzew na działce ew. nr [...] nie budzi wątpliwości. W związku z powyższym organ uznał, że S.T. nie jest ani posiadaczem nieruchomości, na której rosną drzewa objęte kwestionowaną decyzją, ani jej właścicielem. W konsekwencji odwołanie wniesione przez S.T. - wobec ustaleń poczynionych przez organ odwoławczy, że nie była ona stroną postępowania zakończonego kwestionowaną przez nią decyzją, nie mogło spowodować wydania na jego skutek orzeczenia merytorycznego, a postępowanie odwoławcze zainicjowane takim odwołaniem należało umorzyć, jako bezprzedmiotowe. Na tą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła S.T. zarzucając naruszenie art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niewystarczające zebranie i ocenę materiału dowodowego, w tym nieprzeprowadzenie dowodu ze świadka, naruszenie art. 10 § K.p.a. ze względu na niewyjaśnienie obszaru objętego zezwoleniem na wycinkę drzew, a tym samym niezapewnieniu wszystkim stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, oraz naruszenie art. K.p.a. poprzez niezgodne z obowiązującymi przepisami ustalenie stron postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że organ powinien ocenić czy prowadzone postępowanie o rozgraniczenie między działkami [...] i [...] nie koliduje z postępowaniem o zezwolenie na wycięcie drzew znajdujących się na spornym terenie. Następnie skarżąca przytoczyła szereg orzeczeń sądów administracyjnych, w których określono jak należy rozumieć interes prawny. Stwierdziła, że w niniejszej sprawie przysługiwał jej status strony postępowania. Podniosła, że podczas rozgraniczenia dokonanego w 2008 r. popełniono szereg błędów na niekorzyść skarżącej i między innymi dlatego powinna być uznana za stronę postępowania administracyjnego dotyczącego wycięcia drzew. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a., a orzekanie – w myśl art. 135 P.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt. W przedmiotowej sprawie kwestią sporną jest ustalenie czy S.T. posiadała przymiot strony w niniejszym postępowaniu administracyjnym. Przypomnieć należy, że skarżąca złożyła odwołanie od decyzji zezwalającej M.K. jako właścicielowi działki nr [...] w R. na usunięcie 14 sztuk drzew z terenu nieruchomości. W odwołaniu jak również w toku całego postępowania S.T. wskazywała, że podczas rozgraniczenia, które miało miejsce w 2008 r. popełniono szereg błędów i dlatego wystąpiła z wnioskiem o kolejne rozgraniczenie i to postępowanie wszczęte w 2009 r. nadal się toczy. Z powyższego wyraźnie widać, że kluczową kwestią jest ustalenie czy S.T. powinna być strona niniejszego postępowania i posiada w nim interes prawny zgodnie z art. 28 K.p.a. Wskazać należy, że pojęcie strony postępowania administracyjnego ma dwie płaszczyzny: procesową, bo uzasadnia wszczęcie postępowania administracyjnego w określonej sprawie oraz materialnoprawną, bo wynika z przepisów prawa materialnego, które dotyczą określonych praw i obowiązków danego podmiotu. Istnienie interesu prawnego podmiotu żądającego wszczęcia postępowania musi być ustalane na tle okoliczności faktycznych podnoszonych we wniosku oraz adekwatnych do tych okoliczności przepisów prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 935/14). Interes prawny, o którym mowa w art. 28 K.p.a., to wartość ochrony praw jednostki, określona przepisami prawa materialnego, jak i - w ograniczonym zakresie - przepisami prawa procesowego. O tym, czy dany podmiot jest stroną postępowania administracyjnego, wynikiem którego może być zainteresowany, nie decyduje sama wola lub subiektywne przekonanie tej osoby, albo też dopuszczenie jej przez organ do udziału w tym postępowaniu, lecz okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego, pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny". Interes prawny ma bowiem charakter materialnoprawny, oparty jest więc na normach administracyjnego prawa materialnego, gdzie musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu. Podkreślić należy, że przy ocenie, czy dana osoba jest stroną postępowania nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny tej osoby, a jedynie, czy interes taki jej przysługuje (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2013 r., II OSK 1721/12). Przymiot strony nie może bowiem przysługiwać danemu podmiotowi tylko wówczas gdy doszło do naruszenia przepisów prawa. W niniejszej sprawie zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego na wniosek: 1/ posiadacza nieruchomości - za zgodą właściciela tej nieruchomości; 2/ właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego - jeżeli drzewo lub krzew zagrażają funkcjonowaniu tych urządzeń. Z powyższego bezsprzecznie wynika, że ustalenie tego, kto jest właścicielem nieruchomości, na której rosły drzewa przeznaczone do usunięcia, ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Organy orzekające w niniejszej sprawie stwierdziły, że w świetle zebranego materiału dowodowego, a w szczególności z treści decyzji Wójta Gminy G. z dnia 24 września 2008 r. orzekającej o rozgraniczeniu działki nr [...] położonej w R. a także wypisu z rejestru gruntów z dnia 11 stycznia 2016 r. stwierdzającego, że właścicielem działki nr [...] jest M.K. wynika bezspornie i jednoznacznie, że właścicielem działki na której rosły sporne drzewa jest właśnie M.K. i tylko jemu przysługuje status strony w niniejszym postępowaniu. Jednak z takimi wnioskami nie można się w pełni zgodzić. Faktem jest, że S.T. nie brała udziału w postępowaniu toczącym się przed Wójtem Gminy G. jednak to nie zamykało skarżącej drogi do wniesienia odwołania. W tej sytuacji obowiązkiem organu było dokładne i wnikliwe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. Prawo odwołania się ma nie tylko strona, która brała udział w postępowaniu zakończonym decyzją, ale również osoba, która wprawdzie nie brała udziału w postępowaniu, ale jest stroną w rozumieniu przepisu art. 28 K.p.a. (Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz 10. wydanie B. Adamiak/J. Borkowski Wydawnictwo C.H.Beck str. 462). Ponadto stwierdzić należy, że wbrew stanowisku organu nie był on związany ustaleniami zawartymi w ewidencji gruntów. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że ewidencja gruntów i budynków jest odzwierciedleniem danych zawartych w innych dokumentach. Dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków mają charakter informacyjny (art. 20 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego). Organ administracji rejestruje jedynie stany prawne, ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające i nie rozstrzygają samodzielnie kwestii uprawnień wnioskodawcy do gruntu. Dopóki na podstawie racjonalnych argumentów wpisy w ewidencji nie zostaną zakwestionowane, mogą być one podstawą ustalenia osób, które są właścicielami nieruchomości. Powstanie wątpliwości, co do prawidłowości wpisu w ewidencji gruntów obligowało organ administracji do wyjaśnienia tej kwestii. Wątpliwości co do tego, kto jest właścicielem nieruchomości, na której rosły sporne drzewa, skutkują powstaniem wątpliwości co do tego, kto jest stroną postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 591/12). Wypis z ewidencji gruntów i budynków jest dokumentem urzędowym i ma do niego zastosowanie art. 76 § 1 K.p.a. Zgodnie z art. 76 § 3 K.p.a., ustawodawca nie wyłączył możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentu urzędowego. Nie ma wymogu, by zakwestionowanie prawidłowości danych zawartych w dokumencie urzędowym mogło nastąpić wyłącznie w odrębnym trybie postępowania ani przez przedstawienie określonego rodzaju dowodów podważających treść dokumentu urzędowego (wyroki NSA z 26.4.2013 r.: II OSK 2663/11 i II OSK 2664/11). W tej sytuacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. nie dokonało swobodnej oceny dowodów zgodnie z treścią art. 80 K.p.a. Organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne jest obowiązany dokonać oceny poszczególnych dowodów, w powiązaniu z innymi zebranymi w sprawie dowodami i nie może zastąpić tej oceny dowodów ogólnikowym powołaniem się na sporządzoną w sprawie dokumentację czy też wypis z rejestru gruntów. Należy zauważyć, że organ nie jest zwolniony od obowiązku dokonania rzetelnej oceny danego dowodu także pod względem jego przydatności do rozstrzygnięcia sprawy, a jeżeli taka wątpliwość istnieje, do przeprowadzenia w tym postępowaniu dalszych dowodów, które wątpliwości te pozwolą rozwiać. W niniejszym postępowaniu organie przeprowadził wnikliwego postępowania wyjaśniającego zgodnie z zasadami określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego. Organy administracji publicznej obowiązane są - zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażonej w przepisie art. 7 K.p.a. - podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Oznacza to, że trafność rozstrzygnięcia w każdej indywidualnej sprawie wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia argumentów, które stanowiłyby podstawę do podjęcia konkretnego rozstrzygnięcia. Wydając rozstrzygniecie (decyzję) organy są zobowiązane do przestrzegania przepisów procedury administracyjnej, a zatem zobowiązane są do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy tj. wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z przepisem art. 77 § 1 K.p.a. oraz do uzasadnienia decyzji z zastosowaniem wymogów określonych w przepisie art. 107 § 3 K.p.a. W niniejszej sprawie skarżąca wyraźnie w treści odwołania podniosła, że istnieje spór co do przebiegu granicy pomiędzy działką nr [...] . Również w innych pismach procesowych, w tym skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego stwierdziła, że postępowanie rozgraniczeniowe toczy się od 2009 r. i nadal nie jest zakończone. Co więcej na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie w dniu 21 lipca 2016 r. pełnomocnik skarżącej stwierdził, że według jego wiedzy postępowanie rozgraniczeniowe z 2009 r. zostało umorzone, ale toczyło się przy tym kilka innych postępowań w tym także jedno na wniosek S.T. z dnia 3 lutego 2014 r. Organ nie wyjaśnił tej kwestii, jak również nie odniosły się do twierdzeń skarżącej o tym, ze cały czas toczy się postępowanie rozgraniczeniowe. W tych okolicznościach rozstrzyganie kwestii interesu prawnego skarżącej w niniejszym postępowaniu było przedwczesne. Sąd pragnie ponadto podkreślić, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie jest niekompletny i niewystarczający. Organ nie ustalił gdzie dokładnie rosły sporne drzewa, na której części nieruchomości. W aktach sprawy znajduje się tylko niewyraźne zdjęcie z portalu geoportal) na którym ręcznie zostało naniesione zakreślenie (prawdopodobnie położenie drzew (vide karta [...] akt administracyjnych) ale nawet to zdjęcie nie zostało opisane by okoliczność tą uprawdopodobnić. Dokument ten nie został sporządzony przez uprawniona osobę i w żadnej mierze nie można go traktować jako dowodu w sprawie, czy tym bardziej dokumentu publicznego. Ponadto z protokołu oględzin również nie wynika gdzie dokładnie rosły sporne drzewa i czy faktycznie znajdowały się one przy samej granicy. Podczas dokonywania oględzin na gruncie nie określono dokładnie przebiegu granicy w stosunku do położenia drzew, które miały być usunięte sam zaś protokół jest co najmniej lakoniczny. Jeżeli nawet wobec funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji ostatecznej o ustaleniu przebiegu granic to obowiązkiem organu jest ustalenie czy wnioskowane do wycinki drzewa rosną na działce wnioskodawcy. W aktach sprawy dowodów takich brakuje. Nie jest tym dowodem ani protokół oględzin (k.[...] akt adm.) ani zdjęcie z geoportal (k.[...] akt adm.), ani decyzja o rozgraniczeniu (k [...] akt adm.) – ta dowodzi jedynie przebiegu granic działek ale nie położenia drzew przeznaczonych do wycinki. Dlatego też uznać należy, że postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ było niekompletne i nie wykazało na tym etapie czy S.T. przysługuje przymiot strony w postępowaniu. Na marginesie wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w jednym ze swoich orzeczeń stwierdził, że w razie sporu co do własności gruntu, na którym rosło usunięte drzewo, kwestia przebiegu granic między nieruchomościami stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Pogląd ów, wyrażony w sprawie o wymierzenie kary pieniężnej na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody (wyrok NSA z 21.2.2012 r., II OSK 2320/10), może znaleźć zastosowanie w kontrolowanej sprawie – por wyrok NSA z dnia 5 lipca 2013 r., II OSK 591/12. Obowiązkiem SKO w N. było jednoznaczne ustalenie, czy sprawa rozgraniczenia nadal się toczy i na jakim jest etapie. Rozpoznając sprawę ponownie, Kolegium powinno przede wszystkim położenie drzewek względem aktualnego przebiegu granic. Wobec opisanych wyżej stwierdzonych naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. orzekł jak w punkcie I wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadniają przepisy art. 200 P.p.s.a.