II SA/Kr 573/25

Dnia 13 sierpnia 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz AWSA Anna Kopeć po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 sierpnia 2025 roku sprawy ze skargi M. T. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 28 lutego 2025 roku, znak: WI-I.7840.3.44.2024/PI w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Przedmiotem skargi M. T. jest postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 28 lutego 2025 roku, znak: WI-I.7840.3.44.2024.PI uchylające postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z 27 września 2024 r., znak: AU-01-2.6740.1.70.2023.BLE, którym zawieszono z urzędu postępowanie w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji pn.: "Budowa budynku biurowo-usługowego z parkingiem podziemnym wraz z instalacjami wewnętrznymi: wodociągową, kanalizacyjną, centralnego ogrzewania, hydrantów wewnętrznych, wentylacji mechanicznej, klimatyzacji, elektryczną, teletechniczną, niskoprądową; podziemnej Trafostacji; zagospodarowaniem terenu w zakresie: dróg i chodników wewnętrznych, miejsc postojowych, zewnętrznych odcinków instalacji wewnętrznych: kanalizacji opadowej ze zbiornikiem retencyjnym wewnątrz budynku, sanitarnej, elektrycznej, małej architektury, murów oporowych, zieleni, rozbiórce istniejących fundamentów, relokacją bramy wjazdowej znajdującej się w południowej granicy działki, likwidacją nieczynnych odcinków instalacji wewnętrznych znajdujących się na działce: elektrycznej, kanalizacji sanitarnej, wody i ciepłowniczej – na terenie objętym Decyzją o ustaleniu warunków zabudowy nr [...] oraz nr [...] na działce nr [...] obręb [...] Ś. przy ul. L. w K.". Powyższe postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach. Przed Prezydentem Miasta Krakowa prowadzone jest postępowanie w sprawie wydania decyzji pozwolenia na budowę dla inwestycji pn. "Budowa budynku biurowousługowego z parkingiem podziemnym wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...] obręb [...] przy ul. L. w K.. Postanowieniem 27 września 2024 r., znak: AU-01-2.6740.1.70.2023.BLE, Prezydent Miasta Krakowa zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla powyższej inwestycji. W uzasadnieniu wskazano, że w toku postępowania ujawniono okoliczność śmierci podmiotów, którym przysługiwał przymiot strony wynikający ze współwłasności działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. Ś. w K., dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] Z uwagi na brak informacji o następcach prawnych H. J., J. K., L. L. oraz niepotwierdzone informacje o następcach prawnych L. M., i R. M. nie jest możliwe wezwanie spadkobierców zmarłych stron do udziału w postępowaniu. Jednocześnie jak wskazał organ w sprawie nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 k.p.a., a postępowanie nie ulega umorzeniu jako bezprzedmiotowe. To z kolei uzasadnia zawieszenie przedmiotowego postępowania. Zażalenie na powyższe postanowienie w ustawowo przewidzianym terminie wniosła O. Sp. z o.o. z siedzibą w K.. Po rozpoznaniu zażalenia Wojewoda Małopolski postanowieniem z dnia 28 lutego 2025 roku, znak: WI-I.7840.3.44.2024.PI uchylił postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z 27 września 2024 r. W uzasadnieniu wskazano, że organ zawiesza postępowanie w razie śmierci strony, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w sprawie nie jest możliwe. Niemożliwość wezwania do udziału w postępowaniu spadkobierców zaistnieje, jeżeli spadkobiercy nie są ustaleni. Ustalenie to powinno nastąpić na podstawie prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku albo zarejestrowanego aktu poświadczenia dziedziczenia mającego skutki prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku. Jak wskazuje orzecznictwo sądowoadministracyjne, w tym dla przykładu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 25 marca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 118/21, cyt.: Śmierć strony w świetle art. 97 § 1 pkt 1 KPA nie nakłada na organ bezwzględnego obowiązku zawieszenia postępowania w każdym przypadku. Zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 KPA jest bowiem obligatoryjne tylko wówczas, gdy ustalenie spadkobierców zmarłej strony nastręcza trudności i osób tych nie można powiadomić o toczącym się postępowaniu. Niemożliwość wezwania do udziału w sprawie spadkobierców będzie miała miejsce w sytuacji, gdy spadkobiercy nie są ustaleni albo nie są znani organowi. Przepis art. 97 § 1 pkt 1 KPA nie nakłada w kwestii ustalenia spadkobierców obowiązku stwierdzenia nabycia przez nich spadku na drodze sądowej. Wykazanie, że strona postępowania zmarła oraz wskazanie jej spadkobierców w taki sposób, że jest możliwe zawiadomienie ich o toczącym się postępowaniu, jest wystarczające do uznania, że spadkobiercy zmarłej strony zostali wskazani. Jedynie, gdyby organ administracji miał wiarygodne informacje o sporze o dziedziczenie, w szczególności wobec powołania się przez osobę spoza kręgu spadkobierców ustawowych na dziedziczenie testamentowe, to mógłby domagać się – w celu wykazania spadkobierców – przedłożenia stwierdzenia nabycia spadku czy aktu poświadczenia dziedziczenia. W dalszej kolejności, w zakresie przesłanki zawieszenia o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., Wojewoda Małopolski wyjaśnia, iż zagadnieniem wstępnym, o którym mowa w tym przepisie jest sytuacja, w której wydanie merytorycznego orzeczenia w sprawie, będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem owego zagadnienia przez inny organ lub sąd. Jego treścią może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego, albo tez inne okoliczności mające znaczenie prawne. Zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: 1. postępowanie administracyjne jest w toku; 2. rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd; 3. zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. W przedmiotowej sprawie tut. Organ ustalił, iż zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla K.-P. w K., IV Wydział Ksiąg Wieczystych, współwłaścicielami działki nr [...] obr. [...], K. m.in. pozostają: P. J. K., P. H. J., P. L. L., P. L. M., R. M.. Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, powyżej wymienieni współwłaściciele nie żyją: - P. J. K. – zmarła 25 czerwca 1970 r. (vide: Odpis zupełny aktu zgonu – karta 182 akt Organu I instancji); - P. H. J. – zmarła 17 sierpnia 1984 r. (vide: Odpis zupełny aktu zgonu – karta 180 akt Organu I instancji); - P. L. L. – zmarł 3 kwietnia 1959 r. (vide: Odpis zupełny aktu zgonu – karta 181 akt Organu I instancji); - P. L. M. – zmarł 20 listopad 2016 r. (vide: Odpis zupełny aktu zgonu – karta 183 akt Organu I instancji); - P. R. M. – zmarł 2 stycznia 2024 r. (vide: Odpis skrócony aktu zgonu – karta 256 akt Organu I instancji). Z przywołanych dat śmierci jednoznacznie wynika, iż P. R. M. zmarł w toku prowadzonego przedmiotowego postępowania, z kolei pozostali wyżej wymienieni zmarli współwłaściciele działki nr [...] obr[...], położonej w K. zmarli przed wszczęciem przedmiotowego postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę (data wpływu przedmiotowego wniosku o pozwolenie na budowę do Organu I instancji – 12 lipiec 2023 r.). Następnie Wojewoda przeanalizował czynności podjęte przez organ I instancji i wskazał, że zawieszenie przedmiotowego postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.pa. i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. było przedwczesne. Mimo, iż Organ I instancji prawidłowo rozróżnił kwestie zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. od zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a, to w ocenie Organu odwoławczego (na dzień wydania zaskarżonego postanowienia) w sprawie nie zaistniały przesłanki do zastosowanie w/w instytucji zawieszenia postępowania. Analiza zgormadzonego w sprawie materiału dowodowego wykazała, iż Organ I instancji w należyty sposób nie wyczerpał wszystkich możliwych środków, na podstawie których można ustalić następców prawnych/spadkobierców w/w zmarłych osób. Podkreśla się, iż tylko wyczerpanie powyższych środków uprawniałoby Organ I instancji do zawieszenia przedmiotowego postępowania. Organ I instancji dysponując odpisami aktów zgonu wymienionych w sprawie zmarłych, winien zwrócić się do właściwych sądów o informację, czy prowadzone jest postępowanie spadkowe po w/w zmarłych, a co pominął. Zgodnie z art. 628 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r., poz. 1568 z późn. zm.): Do czynności w postępowaniu spadkowym, które należą do zakresu działania sądów, wyłącznie właściwy jest sąd ostatniego miejsca zwykłego pobytu spadkodawcy, a jeżeli jego miejsca zwykłego pobytu w Polsce nie da się ustalić, sąd miejsca, w którym znajduje się majątek spadkowy lub jego część (sąd spadku). W braku powyższych podstaw sądem spadku jest sąd rejonowy dla m.st. W. . Co więcej Organ I instancji mając wiedzę o potencjalnych spadkobiercach po zmarłym P. R. M. winien ustalić ich adres do doręczeń, czego również nie dokonał. W sytuacji, gdy strony zmarły kilkadziesiąt lat przed wszczęciem postępowania, a spadkobiercy przez długi okres nie uregulowali stanu własności (nie są zainteresowani przeprowadzeniem postepowania spadkowego), organy administracji architektoniczno-budowlanej winny dołożyć wszelkich starań, aby pozyskać dane jakichkolwiek, nawet potencjalnych spadkobierców zmarłej (którzy złożą oświadczenie spadkobiercy o dziedziczeniu), aby nie blokować wydania pozwolenia na budowę z powodu długoletnich zaniedbań współwłaścicieli działek sąsiednich. Powyższe w ocenie tut. Organu może mieć również zastosowanie w przypadku, gdy śmierć strony nastąpi na etapie prowadzonego postępowania a postępowanie spadkowe nie jest prowadzone, z tym, że znani są potencjalni spadkobiercy i złożą oni oświadczenie spadkobiercy o dziedziczeniu. Jednocześnie zwraca się uwagę, iż możliwym jest także zastosowanie instytucji, o której mowa w art. 30 § 5 k.p.a.: W sprawach dotyczących spadków nieobjętych jako strony działają osoby sprawujące zarząd majątkiem masy spadkowej, a w ich braku - kurator wyznaczony przez sąd na wniosek organu administracji publicznej. Mając na uwadze specyfikę postępowania zażaleniowego i nakaz odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących odwołań, organ odwoławczy uznał za zasadne wyłącznie uchylić zaskarżone postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa w całości w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. Skargę na powyższe postanowienie wniósł M. T., podnosząc zarzuty naruszenia przepisów prawa, a mianowicie art. 97 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. poprzez ich niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że w sprawie nie zaistniały przesłanki do zawieszenia postępowania w sytuacji, gdy w trakcie postępowania doszło do śmierci jednej z jego stron tj. R. M. i nie zostali ustaleni jego prawowici spadkobiercy oraz nastąpił zgon osób, które powinny być stronami postępowania przed lego wszczęciem tj. H. J., J. K., L. L., L. M. i nie są ustaleni ich prawowici spadkobiercy. Wskazując na powyższe, wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. W uzasadnieniu wskazał m.in., że R. M. będący stroną postępowania zmarł w jego trakcie, bo w dniu [...].2024 r. W krąg spadkobierców R. M. wchodzą jego zstępni tj. dzieci z drugiego małżeństwa, których krąg został ustalony oraz dzieci z pierwszego małżeństwa, Zaznaczyć jednak należy, iż są to jedynie potencjalni spadkobiercy dziedziczący na podstawie ustawy w sytuacji, gdyby nie doszło do dziedziczenia testamentowego oraz nie zostałyby zawarte umowy o zrzeczenie się dziedziczenia czy nie doszłoby do wydziedziczenia niektórych spadkobierców. Organ II instancji przyjął, że decyzja o zawieszeniu postępowania na zasadzie art. 97 § 1 pkt 1 k.p..a była przedwczesna, albowiem Organ I instancji nie wyczerpał wszystkich możliwych środków ustalenia następców prawnych R. M.. Tymczasem przepis art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a obliguje każdorazowo do zawieszenia postępowania w sytuacji śmierci jego strony, gdy jednocześnie wezwanie spadkobierców zamarłego do udziału w postępowaniu nie jest możliwe. Wezwanie nie jest możliwe zaś w przypadku, gdy spadkobiercy nie są znani i kumulatywnie nie są znane ich adresy. Taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Po drugie w wzmiankowanym postanowieniu ustalono, że H. J., J. K., L. M., L. L. będący współwłaścicielami działki ewidencyjnej nr [...] jedn. ewid Ś. , którym winien przysługiwać status stron postępowania nie żyją. O następstwie prawnym wynikającym z dziedziczenia po właścicielu nieruchomości położonej w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, zmarłym przed wszczęciem postępowania, rozstrzyga postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku albo poświadczenie dziedziczenia. Brak postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub notarialnego poświadczenia dziedziczenia co do którejś ze stron postępowania powoduje, że nie można ustalić bezspornie kręgu osób, które mają prawo uczestniczyć w postępowaniu w charakterze stron. W przedmiotowej sprawie zachodzi konieczność ustalenia spadkobierców byłych współwłaścicieli nieruchomości, co uzasadnia zawieszenie postępowania na zasadzie art. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wbrew stanowisku Organu II instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z racji jej bezzasadności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 roku, poz. 935 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07). Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przedmiotem skargi jest postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 28 lutego 2025 roku, znak: WI-I.7840.3.44.2024.PI uchylające postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z 27 września 2024 r., znak: AU-01-2.6740.1.70.2023.BLE, którym zawieszono z urzędu postępowanie w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W pierwszej kolejności należy wskazać, że organy administracji orzekające w postępowaniu administracyjnym zobowiązane są z urzędu określić krąg stron postępowania i zapewnić im czynny udział w postępowaniu (vide: art. 10 § 1, art. 28, art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r., poz. 572) – dalej jako "K.p.a."). Obowiązek ten dotyczy również organów administracji architektoniczno-budowlanej, z tym że w tym postępowaniu krąg stron organ ustala, biorąc pod uwagę art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r., poz. 725 z późn. m.), dalej: PrBud). Zgodnie z przywołanymi normami, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, którym to obszarem jest teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Przechodząc do kwestii zawieszenia postępowania, należy wskazać, że Prezydent Miasta Krakowa w postanowieniu z dnia 27 września 2024 r., znak: AU-01-2.6740.1.70.2023.BLE przyjął, że spełnione zostały przesłanki wymienione w art. 97 § 1 pkt 1 oraz pkt. 4 K.p.a. Wskazał, że powodem zawieszenia jest to, że w toku postępowania ujawniono okoliczność śmierci podmiotów, którym przysługiwał przymiot strony wynikający ze współwłasności działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. Ś. w K., dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] Z uwagi na brak informacji o następcach prawnych H. J., J. K., L. L. oraz niepotwierdzone informacje o następcach prawnych L. M., i R. M. nie jest możliwe wezwanie spadkobierców zmarłych stron do udziału w postępowaniu. Jednocześnie jak wskazał organ w sprawie nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 k.p.a., a postępowanie nie ulega umorzeniu jako bezprzedmiotowe. To z kolei uzasadniało – zdaniem organu I instancji – zawieszenie przedmiotowego postępowania. Wojewoda Małopolski uznał natomiast, że Prezydent Miasta Krakowa zawiesił postępowanie przedwcześnie. Zgodnie z art. 97 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie: 1) w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony albo zarządcy sukcesyjnego do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105); 2) w razie śmierci przedstawiciela ustawowego strony; 3) w razie utraty przez stronę lub przez jej ustawowego przedstawiciela zdolności do czynności prawnych; 3a) w razie wygaśnięcia zarządu sukcesyjnego, gdy postępowanie toczyło się z udziałem zarządcy sukcesyjnego, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłego do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105); 4) gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd; 5) na wniosek Bankowego Funduszu Gwarancyjnego, w przypadku gdy stroną postępowania jest podmiot w restrukturyzacji, o którym mowa w art. 2 pkt 44 ustawy z dnia 10 czerwca 2016 r. o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji (Dz. U. z 2022 r. poz. 793, 872 i 1692). Zauważyć należy, że zawieszenie postępowania administracyjnego ma charakter wyjątkowy, bowiem tamuje tok postępowania administracyjnego. Obowiązkiem organu jest wskazanie konkretnej, znajdującej poparcie w okolicznościach sprawy, podstawy zawieszenia powiązanej z ustaloną przeszkodą do wydania decyzji, a następnie dążenie do usunięcia tej przeszkody (por. art. 99, art. 100, art. 102 k.p.a.). Podkreślić trzeba, że norma art. 97 § 1 pkt. 1 K.p.a. zobowiązuje organ administracji do stwierdzenia w pierwszej kolejności faktu śmierci strony, następnie - wezwania spadkobierców osoby zmarłej do udziału w postępowaniu, a dopiero gdy wezwanie spadkobierców zmarłej strony nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności określone w art. 30 § 5 k.p.a. lub postępowanie nie może być umorzone jako bezprzedmiotowe - organ administracji zawiesza postępowanie. W orzecznictwie podkreśla się jednolicie, że zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. jest obligatoryjne wtedy, gdy ustalenie spadkobierców zmarłej strony przez organ nastręcza trudności i osób tych nie można zawiadomić o toczącym się postępowaniu (por. wyrok NSA z 7 czerwca 2000 r., sygn. I SA 972/99). W ocenie Sądu owe trudności powstają w szczególności, gdy organ, pomimo podjęcia działań wyjaśniających, nie dysponuje żadnymi danymi umożliwiającymi ustalenie następców prawnych i ich zawiadomienie o postępowaniu, albo gdy istnieją w stanie faktycznym poważne wątpliwości lub rozbieżności co do następstwa prawnego strony, których nie sposób wyjaśnić w ramach postępowania administracyjnego. Przy tym, zdaniem Sądu, brak możliwości ustalenia następców prawnych nie następuje tylko z tej przyczyny, że potencjalnych spadkobierców jest wielu. Trafnie w związku z tym przyjął Wojewoda, że w przedmiotowej sprawie zawieszenie postępowania przez Prezydenta na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. nastąpiło bez wystarczającego zweryfikowania wskazanych powyżej okoliczności. W istocie z treści uzasadnienia wydane przez Prezydenta postanowienia wynika, że nie ustalił w należytym zakresie istotnych okoliczności, dotyczących kręgu spadkobierców. Słusznie wskazuje Wojewoda, że skoro organ I instancji dysponował odpisami aktów zgonu wymienionych w sprawie zmarłych, winien zwrócić się do właściwych sądów o informację, czy prowadzone jest postępowanie spadkowe po w/w zmarłych, a co pominął. Jednocześnie mając wiedzę o potencjalnych spadkobiercach po zmarłym R. M. winien ustalić ich adres do doręczeń, czego również nie dokonał. Reasumując należy wskazać, że śmierć strony w świetle art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. nie nakłada na organ bezwzględnego obowiązku zawieszenia postępowania w każdym przypadku. Zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. jest bowiem obligatoryjne tylko wówczas, gdy ustalenie spadkobierców zmarłej strony nastręcza trudności i osób tych nie można powiadomić o toczącym się postępowaniu. Wiedza o tożsamości i adresach spadkobierców przeczy konieczności zawieszenia postępowania na podstawie 97 § 1 pkt 1 k.p.a. Niemożliwość wezwania do udziału w sprawie spadkobierców będzie miała miejsce w sytuacji, gdy spadkobiercy nie są ustaleni albo nie są znani organowi (por. B. Adamiak w: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz pod. red. B. Adamiak. J. Borkowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 436). Wadliwie zatem i wbrew treści przepisu organ I instancji uznał, że wymaganym dowodem ustalenia prawnych spadkobierców po zmarłych będzie prawomocne postanowienie sądu cywilnego bądź notarialny akt dziedziczenia. Podkreślić należy, że przepis art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. nie nakłada w kwestii ustalenia spadkobierców obowiązku stwierdzenia nabycia przez nich spadku na drodze sądowej (por. uzasadnienie do wyroku WSA w Warszawie z dnia 25 marca 2021 roku, sygn. VII SA/Wa 118/21). W kontekście natomiast zarzutu naruszeni art. 97 § 1 pkt. 4 K.p.a. należy wskazać, że na konstrukcję "zagadnienia wstępnego" składają się cztery elementy: (1) zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; (2) wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie danej sprawy i wydanie decyzji; (3) rozstrzygnięcie należy do kompetencji innego organu albo sądu; (4) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji (tak: Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1020/18). Podzielić należy przy tym pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 marca 2017 r., I OSK 732/15, zgodnie z którym "związek zagadnienia wstępnego z rozpoznaniem sprawy administracyjnej i wydaniem decyzji w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jawi się jako bezwzględna przeszkoda do wydania decyzji w prowadzonej przez organ sprawie. W razie gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Zawieszając postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ nie może kierować się przewidywaniami co do wyniku postępowania, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno bowiem zależeć rozpoznanie sprawy w ogóle, a nie wydanie mniej lub bardziej pozytywnej bądź negatywnej dla wnioskodawcy decyzji. Organ musi tym samym ustalić bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym." Warto przy tym dostrzec, że pojęcie zagadnienia wstępnego wiąże się z przedmiotem postępowania przed innym organem lub sądem, które toczy się lub może się toczyć. Jednoznacznie wskazuje na taką alternatywę art. 100 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4, wystąpi równocześnie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwie stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu. Sąd podziela przy tym pogląd wyrażony w orzecznictwie, że kwestie związane z następstwem prawnym powinny stanowić podstawę do zawieszenia postępowania tylko w sytuacji, gdy ustalenie kręgu następców prawnych nie jest możliwe bez zawieszenia postępowania. Ma to szczególne znaczenie w sprawach, w których z racji unormowań materialnoprawnych występuje wielość stron. Dotyczy to także postępowań z wniosku o pozwolenie na budowę, załatwianych na podstawie PrBud. Nie można przy tym wykluczyć, że ustalenie właściciela nieruchomości, będącego spadkobiercą poprzedniego właściciela będzie możliwe bez zawieszenia postępowania. Każdorazowo należy bowiem uwzględniać okoliczności konkretnej sprawy, bowiem w niektórych bezspornych sytuacjach można uznać, że następstwo prawne jest niewątpliwe. Nawiązując do normy regulującej zbliżoną sytuację faktyczno-prawną, tj. do art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., można przyjąć, że zawieszenie postępowania nie będzie wówczas konieczne, a zawiadomienie znanych organowi spadkobierców o wszczęciu postępowania, w rezultacie oznaczać będzie spełnienie obowiązku ustalenia stron postępowania wszczętego z wniosku inwestora. Jeśli jednak taki oczywisty stan faktyczno-prawny nie został ustalony, mimo podjęcia przez organ czynności procesowych zmierzających do ustalenia stron postępowania, zachodzi sytuacja przewidziana normą art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny, polegającego na ustaleniu spadkobierców osoby będącej właścicielem nieruchomości i zmarłej przed wszczęciem postępowania, ewentualne zaś polegającego na ustaleniu spadkobierców w drodze poświadczenia dziedziczenia (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 28 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2504/19). Ze względu na powyższe skarga została oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a.