II SA/Kr 574/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie : NSA Anna Szkodzińska WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi G. W. i K. W. na postanowienie Wojewody [...] z dnia 28 lutego 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zamiany i rozliczenia nieruchomości oddala skargę. Wojewoda postanowieniem z dnia 28 lutego 2017 r., znak: [...], na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 23), po rozpatrzeniu zażalenia G. W. i K. W., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Starosty [...] z dnia 16 listopada 2016 r., nr [...] Powyższe postanowienie, które jest przedmiotem skargi, zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Postanowieniem z dnia 16 listopada 2016 r. nr [...] Starosta [...] orzekł o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zamiany i rozliczenia nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0209 ha, położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obręb nr [...], która zgodnie z księgą wieczystą [...] stanowi współwłasność G. W. w ˝ części oraz K. W. w ˝ części. Orzekając w taki sposób organ I instancji wskazał, iż ustawy: z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach utraciły moc prawną z dniem 1 sierpnia 1985 r., a więc rozpatrzenie wniosku w przedmiotowej sprawie nie jest możliwe. W oparciu o te właśnie akty prawne zostało bowiem przyznane na rzecz F. i J. W. odszkodowanie w postaci użytkowania wieczystego nieruchomości zamiennej tj. działek nr [...], nr [...] i nr [...] (z której powstała działka nr [...]) b. gm. kat. [...] w zamian za wywłaszczenie na rzecz państwa parcel gruntowych l. kat. [...] i l. kat. [...] b. gm. kat. [...] (decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia 20 lipca 1973 r. nr [...]). Ponadto organ I instancji zwrócił uwagę, że obecnie przedmiotowa nieruchomość zamienna stanowi własność wnioskodawców, zaś wnioskowana do zamiany działka nr [...] stanowi własność Gminy [...]. Powyższe oznacza, iż nastąpiła zmiana stanu faktycznego po wydaniu decyzji o wywłaszczeniu i odszkodowaniu, co również uniemożliwia ewentualną jej zmianę. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli w dniu 24 listopada 2016 r. G. W. i L.W. wskazując, że "nie jest prawdą, iż nie jest możliwe rozpatrzenie sprawy z uwagi na to, iż ustawa z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości została uchylona. W jej miejsce obowiązuje ustawa o gospodarce nieruchomościami. I na podstawie tej ustawy powinien być rozpatrzony wniosek. Nie można zatem mówić o braku podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia sprawy. Zmiana stanu faktycznego również nie może wpływać na możliwość przeprowadzenia postępowania. Ja nie wnoszę o zmianę decyzji z 1971 r. Natomiast wnoszę o zamianę i rozliczenie działki [...] (...)". Na skutek zażalenia Wojewoda wydał opisane na wstępie postanowienie, którym utrzymał zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Wojewoda podniósł, że organ rozpatrujący zażalenie może orzekać jedynie w granicach kwestii proceduralnej, będącej przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji. W analizowanej sprawie przedmiotem postanowienia Starosty [...] z dnia 16 listopada 2016 r., nr: [...], jest kwestia odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zamiany i rozliczenia nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0.0209 ha, położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obręb nr [...]. Następnie przytoczono treść art. 61a § 1 k.p.a. stanowiącego podstawę zaskarżonego postanowienia, wskazując na rozumienie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pojęcia "inne uzasadnione przyczyny". W nawiązaniu do powyższego oraz do zarzutów zażalenia Wojewoda wyjaśnił, że przez materialnoprawną podstawę rozumieć należy konkretny przepis prawa zawarty w danym akcie normatywnym i wskazujący na rozpatrywanie jakiejś kwestii w postępowaniu administracyjnym, nie zaś ogólnie pojmowane przepisy tej danej ustawy. Wobec zaś tego, że w przepisach prawa (w tym ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami) brak jest przepisu, który uprawniałby organ administracji publicznej do załatwienia na drodze postępowania administracyjnego sprawy "zamiany i rozliczenia nieruchomości", to tym sam samym wbrew twierdzeniom żalących się, organ I instancji zobligowany był do odmowy wszczęcia postępowania. Dodatkowo, w ocenie Wojewody, na uwagę zasługuje fakt, że żądanie strony jest następstwem postępowania odszkodowawczego prowadzonego w przeszłości przez organy administracji publicznej w wyniku wywłaszczenia decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia 20 lipca 1973 r. nr [...] na rzecz państwa parcel gruntowych l. kat. [...] i l. kat. [...] b. gm. kat. [...], dokonanego na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jednolity: Dz. U. z 1961 r. nr 18, poz. 94). Sprawa ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie parcel gruntowych została ostatecznie zakończona ww. decyzją, którą ustalono odszkodowanie z tego tytułu poprzez oddanie w użytkowanie wieczyste działek nr [...], nr [...] i nr [...] b. gm. kat. [...]. Omawiana decyzja stała się ostateczna z dniem 11 września 1973 r. Tym samym art. 233 u.g.n. nie ma w tej sytuacji zastosowania. Na zakończenie Wojewoda stwierdził, że gdyby nawet treścią żądania stron była zmiana ww. decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia 20 lipca 1973 r. nr [...] wydanej na podstawie przepisów nieobowiązującej już ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, to i tak nie byłoby to możliwe. Zgodnie bowiem z ukształtowanym stanowiskiem doktryny "zmiana ostatecznej decyzji administracyjnej na mocy art. 155 k.p.a. jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy obowiązują przepisy prawne, na podstawie których decyzja została wydana" (G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, Lex 2010). Nadto, za organem I instancji, podkreślono, że art. 15 u.g.n. przewiduje możliwość zawierania przez Skarb Państwa oraz jednostki samorządu terytorialne umów zamiany dotyczących nieruchomości stanowiących ich własność bądź pozostających w ich użytkowaniu wieczystym. Umowa zamiany jest umową zobowiązującą, konsensualną umową wzajemną. Do zamiany stosuje się odpowiednio przepisy o sprzedaży. Taka zamiana nieruchomości nie stanowi jednak sprawy administracyjnej, w związku z tym wybór przez wnioskodawcę tej formy powoduje, że nie wydaje się w tej sprawie decyzji administracyjnej. Rozpatrywanie zaś kwestii zmiany nieruchomości zamiennej na inną nieruchomość, o ile w ogóle mogłoby być rozpatrywane w ramach postępowania administracyjnego, wymagałoby przede wszystkim w pierwszej kolejności wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia 20 lipca 1973 r. nr [...] w części dotyczącej przyznania nieruchomości zamiennej. Biorąc pod uwagę wszystkie wskazane powyżej okoliczności Wojewoda uznał, że wydane przez organ l instancji postanowienie z dnia 16 listopada 2016 r., nr [...], było prawidłowe. G. W. i K. W. pismem z dnia 28 marca 2017 r. zaskarżyli powyższe postanowienie Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżący nie zgadzają się z wydanym orzeczeniem organu odwoławczego i wnoszą o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Skarżący wskazali na liczne nieprawidłowości przy wywłaszczaniu ich nieruchomości, sprawy toczące się przed sądami cywilnymi, dotyczące zasiedzenia nieruchomości państwowych. W ocenie skarżących, niezasadne jest twierdzenie, że brak jest w sprawie przepisu prawnego pozwalającego organom na "zamianę i rozliczenie nieruchomości". W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zakwestionowanego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a." - uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Sąd administracyjny ocenia jedynie legalność działania administracji, co oznacza, że zobowiązany jest zbadać, czy w czasie podejmowania danego aktu administracyjnego, organ administracji nie naruszył prawa. Stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zgodnie natomiast z art. 120 p.p.s.a., w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia pod kątem tak ustalonych kryteriów Sąd stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie zawiera wad powodujących potrzebę jego eliminacji z porządku prawnego. Zarzuty skargi okazały się niezasadne. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewody z dnia 28 lutego 2017 r., znak: [...], utrzymujące w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia 16 listopada 2016 r., znak: [...], orzekające o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zamiany i rozliczenia nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0209 ha, położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obręb nr [...], KW [...] stanowiącej współwłasność G. W. w ˝ części oraz K. W. w ˝ części. Podstawą prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (tekst. jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej jako "k.p.a."). Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie wszczęcia postepowania, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten wskazuje na dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania przedmiotowego postanowienia. Pierwszej nadaje wymiar podmiotowy (wniesienie podania przez osobę niebędącą stroną), a drugiej wymiar przedmiotowy (zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania). Druga z przesłanek nie została w art. 61a § 1 k.p.a. dookreślona. Przez "inne uzasadnione przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postępowania administracyjnego należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Przykładowo chodzi o sytuację, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo zapadło rozstrzygniecie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 28.06.2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 755/16, wyrok WSA Gorzów Wielkopolski z dnia 11.05.2017 r. sygn. akt II SA/Go 9/17, wyrok WSA w Krakowie z dnia 22.05.2012 r. sygn. akt II SA/Kr 235/12 publ. CBOSA). W badanej sprawie zachodzi właśnie przesłanka przedmiotowa uniemożliwiająca wszczęcie postępowania administracyjnego, gdyż postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte "z innej uzasadnionej przyczyny". Przyczyną tą jest brak w przepisach prawa podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania skarżących zamiany i rozliczenia wywłaszczonej nieruchomości w trybie administracyjnym. Organy administracyjne zgodnie z zasadą praworządności (art. 6 k.p.a.) działają na podstawie oraz w granicach prawa. Oznacza to, że mogą podejmować czynności wyłącznie będąc do tego upoważnionym na podstawie konkretnych przepisów prawa. Nadto art. 1 k.p.a. zakreśla kompetencje organów administracyjnych do prowadzenia postępowania administracyjnego wyłącznie w sprawach administracyjnych określonych w zamkniętym katalogu powołanego przepisu. Z przepisu art. 1 k.p.a. wynika m. in., że k.p.a. normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. W przedmiotowej sprawie skarżący wnieśli o wszczęcie postępowania w sprawie "zamiany i rozliczenia nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0209 ha, położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obręb nr [...], KW [...], stanowiącej współwłasność G. W. w ˝ części oraz K. W. w ˝ części." Użytkowanie wieczyste powyżej wskazanej nieruchomości zamiennej (powstałej z działek nr [...], nr [...] i nr [...]), stanowiło odszkodowanie na rzecz F. W. i J. W. w zamian za wywłaszczenie na rzecz państwa parcel gruntowych 1. kat. [...] i 1. kat. [...] b. gm. kat. [...] decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia 20 lipca 1973 r. nr [...] na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Takie żądanie strony nie stanowi sprawy administracyjnej, gdyż brak jest podstawy prawnej do jego rozpatrzenia w trybie administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego z powodu braku przepisu prawa, który działanie organu w takiej sytuacji by nakazywał lub na nie zezwalał. Nie ma przepisu, który by po wywłaszczeniu nieruchomości oraz odszkodowaniu w postaci nieruchomości zamiennej pozwalał na dalsze zamiany lub odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną. Należy też zwrócić uwagę na powołany przez organy administracji przepis art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm., dalej jako "u.g.n."), zgodnie z którym nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa oraz własność jednostki samorządu terytorialnego mogą być przedmiotem zamiany na nieruchomości stanowiące własność osób fizycznych lub osób prawnych. Wyjaśnić przy tym należy, że umowa zamiany nieruchomości, o której mowa w powyższym przepisie, jest umową o dwustronne przeniesienie własności nieruchomości, zawieraną na podstawie przepisów prawa cywilnego, w formie aktu notarialnego (por. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 49/09, CBOSA). Na tej podstawie skarżący mogliby wnosić o zawarcie z nimi umowy zamiany działki nr [...] na działkę nr [...] przez Gminę [...], która jest właścicielem tej działki. Jednakże takie postępowanie podlega reżimowi prawa cywilnego, a zatem brak jest w sprawie podstaw do wydania decyzji administracyjnej. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela poglądy doktryny i orzecznictwa, zgodnie z którymi wskazana w art. 61a k.p.a. druga przesłanka odmowy wszczęcia postępowania – "z innych uzasadnionych powodów" - dotyczy sytuacji, w których sprawa nie podlega załatwieniu w formie decyzji, gdyż np. ma charakter cywilnoprawny, uprawnienia bądź obowiązki wynikają z mocy samego prawa – z zatem brak przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji (W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r., ZNSA 2011, nr 4, s. 9-25). Podkreślić wypada, że organy administracji przed wydaniem zaskarżonego postanowienia podjęły stosowne działania w celu wyjaśnienia istoty żądania skarżących, udzielając skarżącym zarazem wyczerpującej informacji o wspomnianym wyżej przepisie art. 15 ust. 1 u.g.n., a także o nadzwyczajnych trybach weryfikacji decyzji ostatecznej (pismo Starosty [...] z dnia 14 września 2016 r., k. 95-96 akt organu I instancji). Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.