II SA/Kr 58/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie WSA Renata Czeluśniak WSA Barbara Pasternak (spr) Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2010 r. sprawy ze skargi B.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 18 lutego 2008r., nr [....] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję tego samego organu , II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego K. na rzecz skarżącej B.M. kwotę 460 zł ( czterysta sześćdziesiąt złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania . Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 30 października 2007r. nr [....] , działając na podstawie art. 42 ust. 1 pkt 4, 5 i pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 139) oraz art. 158 §1 kpa w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 kpa, stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 22 lipca 2002r. nr [....] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydanej na wniosek B.M. dla inwestycji p.n. przebudowa i rozbudowa budynku mieszkalnego na handlowo - mieszkalny na działce nr [....] w S. W uzasadnieniu wskazano, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte na wniosek M.C. z dnia 18 maja 2007r., która wykazała interes prawny do jego zainicjowania. Podstawą prawną przedmiotowej decyzji o wzizt były przepisy nieobowiązującej już ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem Kolegium decyzja wzizt wydana została z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ nie zawiera postanowień w kwestii warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, a także nie określa wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, czym naruszono art. 42 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Przy wydawaniu decyzji o wzizt naruszono także pkt 6 art. 42, ponieważ nie zawarto w niej załącznika graficznego w postaci odpowiednio sporządzonej mapy. Kolegium wskazało, że art. 42 ust. 1 wyznacza minimalną treść decyzji wzizt - konieczne dla jej ważności części składowe. Brak którejkolwiek z nich oznacza, że jest ona wadliwa w sposób uniemożliwiający jej wykonanie, co jest tożsame z wydaniem decyzji "z rażącym naruszeniem prawa", o jakim mowa w art. 156 §1 pkt 2 kpa. B.M. zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 22 lipca 2002r. W uzasadnieniu wnioskodawczyni wskazała, iż kwestionowana decyzja narusza prawo poprzez błędne przyjęcie, że przesłanki wymienione w art. 156 § 1 pkt 2 kpa uzasadniają stwierdzenie nieważności decyzji wzizt oraz podniosła brak należytego uzasadnienia decyzji Kolegium. Wskazała, że wymienione przez Kolegium naruszenia prawa nie są rażące, gdyż brak postanowień w kwestii warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji nie może być kwalifikowany jako wada decyzji, ponieważ decyzja Burmistrza odnosi się wyłącznie do przebudowy i rozbudowy budynku istniejącego, bez jakiejkolwiek ingerencji w istniejący układ komunikacyjny. Nadto wnioskodawczyni zaprzeczyła, aby blokowano dojazd do garaży, czy też powodowano zagrożenie dla pieszych. Jednocześnie B.M. nie zgodziła się z twierdzeniem Kolegium, iż badana decyzja nie zawiera postanowień odnośnie ochrony interesów osób trzecich, a nadto podkreśliła, że stwierdzenia nieważności dokonuje się w odniesieniu do decyzji pozostających w obrocie prawnym, zaś decyzja Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 22 lipca 2002r. obowiązywała jedynie do dnia 31 grudnia 2004r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 18 lutego 2008r. nr [....] , działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu SKO uznało za prawidłowe ustalenia i poglądy prawne przyjęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazano, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ma na celu rozstrzygnięcie, czy w chwili jej wydania, była ona zgodna z obowiązującymi wówczas przepisami prawa. Decyzja z dnia 22 lipca 2002r. wygasła w dniu 31 grudnia 2004r., lecz organ administracyjny musi odnieść się do stanu prawnego i faktycznego z okresu obowiązywania badanej decyzji. Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie B.M. , wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej jej decyzji SKO z dnia 30 października 2007r. i umorzenie postępowania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 i 2 kpa i art. 157 § 3 kpa. Podtrzymała zarzut podniesiony we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, iż po upływie terminu ważności określonego w decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, decyzja utraciła swoją moc prawną, co wyeliminowało ją z obrotu prawnego. W związku z tym weryfikacja takiej decyzji, także pod kątem jej ważności nie była dopuszczalna. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 24 czerwca 2008r. sygn. akt II SA/Kr 321/08 oddalił skargę B.M. W ocenie Sądu decyzje organów obu instancji odpowiadają przepisom prawa, postępowanie poprzedzające ich wydanie zostało przeprowadzone w sposób zgodny z kpa, stronom zapewniono możliwość czynnego udziału w sprawie, zaś postępowanie wyjaśniające czyni zadość wymogom art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Nie dopatrzono się też żadnych uchybień w zastosowaniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd uznał, że organy administracji prawidłowo oceniły, że kwestionowana decyzja została wydana przy zaistnieniu przesłanki z art. 156 § 2 kpa z przyczyn podanych w uzasadnieniu takiego rozstrzygnięcia, to jest brak w niej odniesienia się do interesu prawnego osób trzecich oraz odpowiedniego załącznika w postaci mapy sporządzonej dla terenu inwestycji. Kwestia utraty ważności tej decyzji, podnoszona przez skarżącą, według Sądu nie ma znaczenia w sprawie, w szczególności ze względu na to, że stwierdzenie nieważności decyzji odnosi skutek ex tunc. Poza tym decyzja ta w okresie swojego obowiązywania stanowiła podstawę do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę i w związku z tym "sam fakt upływu terminu jej ważności nie oznacza całkowitego wyeliminowania z obrotu prawnego". Zdaniem Sądu nie wystąpiły też nieodwracalne skutki prawne decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła B.M. , reprezentowana przez radcę prawnego, zarzucając: - - naruszenie przepisów postępowania, a to art. 151 ppsa i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; - - naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 42 ust. 1 pkt 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przez jego błędną wykładnię. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podtrzymano stanowisko, że nie powinno orzekać się w kwestii nieważności decyzji, która utraciła moc prawną. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 października 2009r. sygn. akt II OSK 1551/08 uchylił zaskarżony wyrok, przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie i zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz B.M. kwotę 550 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. NSA wskazał, że Sad I instancji oddalił skargę wniesioną na decyzję kończącą postępowanie nieważnościowe decyzją orzekającą o stwierdzeniu nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej ustalającej warunki zabudowy dla rozbudowy budynku, podzielając stanowisko organu co do tego, iż kwestionowana decyzja jest dotknięta określonymi wadami, jednak Sąd nie rozważał w ogóle, czy wady te są tak ciężkie, iż ich zaistnienie powoduje konieczność usunięcia z obrotu prawnego ocenianej decyzji. Sąd nie dostrzegł zwłaszcza, iż w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że nie każde ewentualne naruszenie przepisów wskazuje na to, że wystąpiła przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Zwłaszcza w sprawach administracyjnych dotyczących procesu budowlanego należy zwrócić uwagę na to, że nie każde, nawet oczywiste i niesporne, naruszenie prawa może być utożsamione z rażącym (kwalifikowanym) naruszeniem prawa w konkretnej sprawie. Nie można więc jako wystarczające uznać wskazanie, że organ wydający konkretne rozstrzygnięcie rażąco naruszył określone przepisy regulujące zagospodarowanie przestrzenne, uznając że są to przepisy bezwzględnie obowiązujące i każde od nich odstępstwo już stanowi o rażącym naruszeniu prawa. Nie powinna się ostać w obrocie prawnym decyzja stwierdzająca nieważność decyzji ostatecznej tylko z powołaniem się na naruszenie określonych przepisów prawa materialnego, bez szczegółowego wyjaśnienia i omówienia, z jakiej przyczyny uznaje się to naruszenie za rażące, a więc powodujące, że oceniana decyzja nie może pozostać w obrocie prawnym, gdyż jest nie do pogodzenia z porządkiem prawnym. NSA przywołał wyrok NSA z 9 lutego 2005r. sygn. akt OSK 1134/04, w którym stwierdza się, że o rażącym naruszeniu prawa decydują trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który zasadniczo nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to takie, które są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa (LEX nr 165717). Ponadto w wyroku NSA z dnia 31 stycznia 2006r. sygn. akt I OSK 883/06 zauważa się, że rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa i nie można utożsamiać tego pojęcia z każdym naruszeniem prawa. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego mające nawet istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa (LEX nr 299873). NSA w pełni podzielił poglądy wyrażone w tych wyrokach i uznał, że brak wyjaśnienia sprawy w omawianym zakresie wymaga uchylenia zaskarżonego wyroku. Podnoszona natomiast kwestia utraty mocy prawnej kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy w istocie w sprawie nie wystąpiła, bowiem nie jest sporne, że na jej podstawie została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, co rodzi ten skutek, że nie utraciła ona mocy prawnej, lecz została skonsumowana w dalszym toku realizacji inwestycji, to jest w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie – w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Jak wskazano wyżej, w niniejszej sprawie zapadł wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, którym uchylony został wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, a sprawa została przekazana temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Zatem mamy do czynienia z sytuacją opisaną w art. 185 § 1 ppsa, a w takich przypadkach ma zastosowanie art. 190 ppsa, zgodnie z którym Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zaskarżona decyzja SKO w K. z dnia 18 lutego 2008r. oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia 30 października 2007r. podlegają uchyleniu, lecz z innym względów niż podniesione w skardze. Na wstępie należy wyjaśnić, że w niniejszej sprawie dopuszczalne było prowadzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 22 lipca 2002r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wprawdzie w treści tej decyzji określono termin jej ważności do 31 grudnia 2004r., jednak na podstawie tej decyzji wzizt zostało wydane pozwolenie na budowę, a więc nie można uznać, że przedmiotowa decyzja wzizt została usunięta z obrotu prawnego. Zawarty w niej termin ważności, który już upłynął, oznacza jedynie, że po 31 grudnia 2004r. nie było możliwe uzyskanie pozwolenia na budowę na podstawie decyzji wzizt z 22 lipca 2002r. Skoro zaś niesporną okolicznością jest, że przedmiotowa decyzja wzizt była podstawą wydania pozwolenia na budowę, decyzja wzizt nie została wyeliminowana z obrotu prawnego i mogło się w stosunku do niej toczyć postępowanie o stwierdzenie nieważności. Takie stanowisko zajął również NSA w wyroku z dnia 9 października 2009r., co, stosownie do wspomnianego wyżej art. 190 ppsa, jest wiążące dla Sądu I instancji ponownie rozpoznającego sprawę. Przechodząc do badania prawidłowości zaskarżonej decyzji SKO w K. stwierdzającej nieważność decyzji wzizt, należy wskazać na treść art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, która stanowiła podstawę wydania przedmiotowej decyzji wzizt. Przepis ten stanowił, że decyzja wzizt określa: 1) rodzaj inwestycji, 2) warunki wynikające z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeśli dla danego obszaru plan został uchwalony, 3) warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z przepisów szczególnych, 4) warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, 5) wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, 6) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w stosownej skali, 7) okres ważności decyzji. W zaskarżonej decyzji stwierdzającej nieważność decyzji wzizt SKO w K. podkreśliło, że przepis ten "wyznaczał minimalną treść decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i konieczne dla jej ważności części składowe". Przytoczony art. 42 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym rzeczywiście wskazuje kwestie istotne dla określenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i należy uznać, że gdyby dana decyzja wzizt była kontrolowana w zwykłym postępowaniu odwoławczym, jej braki w zakresie wymogów określonych w art. 42 ust. 1 niewątpliwie mogłyby stanowić podstawę uchylenia bądź zmiany takiej decyzji. Trzeba jednak pamiętać, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie jest powtórzeniem zwykłej kontroli instancyjnej decyzji, lecz badaniem zaistnienia nadzwyczajnych przesłanek wzruszenia decyzji posiadającej przymiot ostateczności. Dlatego dla stwierdzenia nieważności decyzji przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa wymaga zaistnienia "rażącego naruszenia prawa". W zapadłym w niniejszej sprawie wyroku NSA wyraźnie wskazano, że decyzja rażąco naruszająca prawo, to taka, która wywołuje niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. W kontrolowanej decyzji stwierdzającej nieważność SKO w K. przede wszystkim w sposób wadliwy zinterpretowało treść art. 42 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Sądu nie można zgodzić się z Kolegium, że przepis ten wymienia "konieczne dla ważności decyzji wzizt części składowe" oraz że brak elementów wymienionych w art. 42 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oznaczałby, iż "jest ona wadliwa w sposób uniemożliwiający jej wykonanie". Przeciwnie, brak któregoś z wymienionych w art. 42 ust. 1 elementów nie skutkuje automatycznym uznaniem, że zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wzizt. Taki wniosek mógłby być wysnuty dopiero po zbadaniu, czy ewentualne braki decyzji wywołują niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności skutki gospodarcze lub społeczne, a więc czy przy wydaniu decyzji miało miejsce kwalifikowane, czyli rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Obydwie kontrolowane przez Sąd decyzje Kolegium nie zawierają takich ustaleń, lecz ograniczają się do wytknięcia uchybień (brak postanowień w kwestii warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, brak określenia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, nieczytelność mapy z zaznaczeniem terenu inwestycji) bez wskazania, dlaczego zostały one uznane za rażące. Zgodnie z wytycznymi, zawartymi w wyroku NSA, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji wzizt konieczne jest nie tylko wytknięcie konkretnych uchybień decyzji, lecz także ustalenie i uzasadnienie, dlaczego konkretne uchybienie stanowi rażące naruszenie prawa. Odnośnie braku określenia w przedmiotowej decyzji wzizt wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, należy mieć na uwadze, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy S. stwierdza w punkcie 3.1, że "decyzja niniejsza nie narusza uprawnień osób trzecich". Jest to wprawdzie sformułowanie bardzo ogólne, lecz na etapie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dopuszczalne jest odniesienie się do kwestii ochrony praw osób trzecich w sposób znacznie mniej szczegółowy niż na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 15 marca 2006r. sygn. akt II OSK 629/05, w którym stwierdził, że "Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym - może mieć miejsce tylko w takim zakresie, w jakim nie wkracza w kognicję organów administracji architektoniczno - budowlanej" (Lex Omega nr 198329). Dlatego Kolegium, wytykając braki decyzji wzizt w tym zakresie, powinno ustalić, czy stanowią one rażące naruszenie prawa, a tym samym podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji wzizt. Reasumując, Sądu uznał, że decyzje Kolegium stwierdzające nieważność decyzji wzizt opierają się na błędnej interpretacji art. 42 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a ponadto nie zawierają wystarczających ustaleń wskazujących, że dostrzeżone przez Kolegium uchybienia można zakwalifikować jako rażące naruszenia prawa. To zaś stanowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do pochopnego stwierdzenia nieważności decyzji wzizt. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Kolegium zobowiązane będzie do zbadania istnienia przesłanek stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji wzizt z uwzględnieniem wykładni art. 42 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 156 § 1 pkt 2 kpa dokonanych przez NSA oraz WSA w Krakowie. W związku z powyższym orzeczono jak w pkt I sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ppsa. W przedmiocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 ppsa, zasądzając na rzecz skarżącej kwotę 460 zł, na którą składają się kwota uiszczonego wpisu (200 zł), koszty zastępstwa procesowego (240 zł) ustalone stosownie do § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu oraz kwota 20 zł opłaty za udzielone przez skarżącą pełnomocnictwo.