II SA/Kr 581/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Piotr Lechowski Sędziowie NSA Krystyna Kutzner WSA Bożenna Blitek (spr.) Protokolant Bernadetta Szczypka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2008 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji W dniu [...] r. B. M. złożyła wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego na dzieci T. M. ur. w [...] r. i M. M. ur. [...] r. oraz dodatków do zasiłku rodzinnego: z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego przez syna T. M. oraz podjęcia przez dziecko T. M. nauki poza miejscem zamieszkania (na częściowe pokrycie wydatków związanych z zapewnieniem dziecku możliwości dojazdu z miejsca zamieszkania do miejscowości, w której znajduje się szkoła). Podmiot realizujący świadczenia – Wójt Gminy [...] – obliczył, że w 2005r. 4 osobowa B. M. uzyskała dochód (także po odliczeniu stosownych zobowiązań) w wysokości [...] zł, co stanowi miesięczny dochód (także po odliczeniu utraty dochodu i doliczenia uzyskanego dochodu) w wysokości [...] zł i stwierdził, że miesięczny dochód rodziny w przeliczeniu na osobę wyniósł [...] zł (k. [...] akt administracyjnych). Decyzją z dnia [...] 2006r.r. Nr [...] Wójt Gminy [...] orzekł o odmowie przyznania B. M. wnioskowanych świadczeń. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 5 ust. 1 i ust. 3, art. 8 pkt 4 i pkt 6, art. 20 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 11, art. 23 ust. 1 i ust. 2 i art. 24 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 z późn. zm.), § 2 Rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 116 z późń. zm.) oraz Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 lipca 2006r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. Nr 130, poz. 903). Na uzasadnienie podano, że powodem odmowy jest przekroczenie kryterium dochodowego. Wyjaśniono, że zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód w rodzinie nie przekracza kwoty 504 zł i zaznaczono, że dochód w rodzinie wnioskującej wynoszący [...] zł przekracza to kryterium, a także dochód rodziny przekracza kwotę 48 zł, tj. wysokość najniższego zasiłku rodzinnego. Podniesiono też, że warunkiem przyznania dodatków do zasiłku rodzinnego jest legitymowanie się uprawnieniem do przyznania samego zasiłku rodzinnego. Z decyzją tą nie zgodziła się B. M., która w odwołaniu zaznaczyła, że organ nie zwrócił uwagi na treść art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który wprowadził prawną możliwość przekroczenia kryterium dochodowego o kwotę 43 zł, przy czym w tym przepisie użyte pojecie "dochód rodziny", a nie "dochód rodziny w przeliczeniu na osobę", jak wskazuje to art. 5 ust. 1 ustawy, to jednak w zestawieniu tych dwóch przepisów "nie może być niejednolitości i są to pojęcia tożsame". Na poparcie swego stanowiska odwołująca się przytoczyła stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2005r. o sygn. akt I SA/Wa 1778/04. Decyzją z dnia [...] 2006r. do sygn. akt [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu powyższego odwołania utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Na uzasadnienie decyzji organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji podkreślając, że w myśl art. 3 pkt 2 cytowanej ustawy o świadczeniach rodzinnych dochód rodziny oznacza przeciętny miesięczny dochód całej rodziny uzyskany w roku poprzedzającym okres zasiłkowy, tj. w tym wypadku kwotę [...] zł uzyskaną jako przeciętny miesięczny dochód całej rodziny w roku 2005 i ta kwota może być zwiększona o 48 zł, a nie miesięczny dochód w przeliczeniu na osobę, który wyniósł [...] zł, jak wskazuje to odwołująca się. Z powyższą decyzją nie zgodziła się B. M. która w skardze podniosła te same argumenty jak w odwołaniu. Nadto skarżąca podała, że dochód za rok 2005 został podwyższony jednorazową wypłatą należnej tzw. "kwoty [...] zł" za lata [...] – [...]. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji uznając, że zarzuty skarżącej nie zasługują na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. (Dz. U. Nr 153, poz.1270) – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany granicami skargi – zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie więc z ustawowymi kompetencjami bada, czy treść zaskarżonej decyzji jest zgodna z prawem i czy postępowanie prowadzące do jej wydania było niewadliwe i rzetelne. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - skarga jest w pełni uzasadniona. Niespornym w sprawie jest stan faktyczny, w tym dokonane przez organy administracyjne obliczenia dochodów: rocznego rodziny - za rok 2005 w wysokości [...] zł, miesięcznego rodziny w wysokości [...] zł i miesięcznego dochodu w przeliczeniu na osobę w wysokości [...] zł. Niespornym pozostaje kryterium dochodowe rodziny w przeliczeniu na osobę, tj. zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy – kwota [...] zł, także kwota 48 zł stanowiąca wysokość najniższego zasiłku rodzinny przysługujący w okresie, na który jest ustalany ten zasiłek. W niniejszej sprawie spornym jest wyłącznie interpretacja art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.), który to akt prawny stanowi podstawę przyznania (lub odmowy przyznania) zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku rodzinnego. "Art. 5. 1. Zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504,00 zł. (...) 3. W przypadku gdy dochód rodziny lub dochód osoby uczącej się przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę lub osobę uczącą się do zasiłku rodzinnego, o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. W przypadku przekroczenia dochodu w kolejnym roku kalendarzowym zasiłek rodzinny nie przysługuje." Konkretnie w niniejszej sprawie spornym jest to, czy w takim przypadku, jak w niniejszej sprawie, gdy dochód rodziny w przeliczeniu na osobę ustalony w wysokości [...] zł przekracza kwotę 504,00 zł jako ustawowego kryterium dochodowego w przeliczeniu na rodzinę dla ustalenia prawa do zasiłku istotne jest to, że nie przekracza tego kryterium o dalszą kwotę 48 zł ([...]< 504 + 48) jak zarzuca to skarżąca, czy też istotnym jest to, że dochód rodziny pojmowany według art. 3 pkt 2 ustawy jako "przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy", a więc kwota [...] zł jest wyższa od kwoty (4 × 504) + 48 = 2.016 + 48 = 2.064 zł, jak wskazują to organy obu instancji odmawiając skarżącej prawa do zasiłku rodzinnego i tym samym do dodatków do tego zasiłku. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, pomimo definicji legalnej "dochodu rodziny" z art. 3 pkt 2 ustawy nie można pojęcia dochodu rodziny zawartego w art. 5 ust. 3 definiować w oderwaniu od ust. 1 tego art. 5, gdyż art. 5 ust. 3 omawianej ustawy nie jest przepisem samodzielnym, a konkretyzuje jedynie wyjątek od zasady określonej w art. 5 ust. 1 ustawy i z tego względu wyjątek, o jakim mowa w art. 5 ust. 3 musi być interpretowany powiązaniu z art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z tego względu – zdaniem Sądu - ma rację skarżąca podnosząc, że art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych wprowadził prawną możliwość przekroczenia kryterium dochodowego o kwotę 43 zł, przy czym w tym przepisie użyte pojecie "dochód rodziny" należy rozumieć jako "dochód rodziny w przeliczeniu na osobę" zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy, gdyż w zestawieniu tych dwóch ustępów tego samego artykułu nie może być niejednolitości i z tego względu "są to pojęcia tożsame". Na poparcie tego stanowiska Wojewódzki Sąd Administracyjny przytacza ustalone w tej materii orzecznictwo, które w pełni podziela. I tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 września 2005r. sygn. akt I SA/Wa 1469/04 (LEX nr 192954)stwierdził: "Pojęcie "dochodu rodziny" nie występuje w art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) samodzielnie jako pojęcie zdefiniowane w art. 3 pkt 2 ustawy - przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym, lecz jako dochód rodziny w przeliczeniu na osobę, o którym mowa w art. 5 ust. 1." Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 października 2005r. sygn. akt I SA/Wa 1778/04 (LEX nr 188735) powoływanego przez skarżącą wskazał, że ""Dochód rodziny", o którym mowa w art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) winien być rozumiany jako dochód rodziny w przeliczeniu na osobę, o którym mowa w art. 5 ust. 1 tej ustawy. Skoro w ust. 3 mowa jest o przypadku, gdy wskazany tam dochód przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę lub osobę uczącą się do zasiłku rodzinnego, to dochód ten winien być ustalony w ten sam sposób jak przy ustalaniu spełnienia kryterium dochodowego określonego w art. 5 ust. 1 ustawy. Tenże sam Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 marca 2006r. sygn. akt I SA/Wa 191/06 (LEX nr 197471) podkreślił, że "Pojęcie "dochód rodziny" występujące w art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) nie może być interpretowane samodzielnie, w oderwaniu od regulacji zawartej w art. 5 ust. 1 ustawy, gdzie jest mowa o dochodzie rodziny w przeliczeniu na osobę jako kryterium uzasadniającym przyznanie zasiłku rodzinnego. "Dochód rodziny", o którym mowa w art. 5 ust. 3 winien być rozumiany jako dochód rodziny w przeliczeniu na osobę, o którym mowa w art. 5 ust. 1." Mając powyższe na względzie – Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za uzasadnioną, przy czym z akt sprawy nie wynika, czy skarżącej w poprzednim okresie zasiłkowym przysługiwał zasiłek rodzinny, co także należy do niezbędnych przesłanek ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego zgodnie z art. 5 ust. 3 omawianej ustawy. Przesłankę tę – na co Sąd zwraca uwagę - organy winny ustalić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy biorąc pod uwagę stanowisko zawarte w orzecznictwie sądownictwa administracyjnego w tym zakresie, które Sąd także podziela. I tak z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 września 2006r., sygn. akt I SA/Wa 1219/06 (LEX 256705) wynika, że "Pobierać świadczenie i mieć do niego prawo to nie są tożsame sytuacje." A uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2007r., sygn. akt I SA/Wa 101/07 (LEX321793) wskazuje bliżej, że "W świetle przepisu art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 23 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym, co nie może być utożsamiane z faktycznym pobieraniem w poprzednim okresie zasiłkowym zasiłku rodzinnego. Powołany przepis takiego warunku nie przewiduje. Pobierać świadczenie i mieć do niego prawo to nie są tożsame sytuacje. Świadczenie jest pobierane, jeżeli przysługuje, ale dopuszczalna jest sytuacja, że z przyznanego prawa uprawniony świadczeniobiorca nie korzysta, np. z tego powodu, że nie wie o danym uprawnieniu." W oparciu o powyższe Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji orzekając na mocy powołanych przepisów oraz art. 145 § 1 pkt 1 a i c p.p.s.a. - jak w wyroku.