II SA/Kr 609/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Beata Łomnicka Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 lipca 2017 r. sprawy ze skargi A. spółka z o.o. spółka komandytowo - akcyjna w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 22 lutego 2017 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz A. spółka z o.o. spółka komandytowo - akcyjna w K. kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 22 lutego 2017 r., znak: [...] wydaną na podstawie na podstawie art. 71, art. 73, art. 75 ust. 4 i art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ( tekst. jednol. Dz.U. 2016, pz. 353 – dalej ustawy z dnia 3 października 2008 r. ) oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego ( tekst jednol. Dz.U. 2016, poz. 23 – dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania A. spółki z o.o. spółka komandytowo-akcyjna w K. , Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 15 września 2016 r., nr [...] , odmawiającą wydania decyzji środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko pn.: "Budowa zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami i garażami wbudowanymi oraz stacją trafo, parkingami zewnętrznymi i układem dróg wewnętrznych na działkach nr [...] ,[...] ,[...] obr.[...] przy ul. [...] w K. oraz wjazdem i infrastrukturą techniczną na części działek nr [...] ,[...] ,[...] itd... - obr. [...] - obr. [...] , [...] - obr. [...] ". Orzekając w ten sposób Kolegium nawiązało do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i jego motywów, z których wynika, że planowane przedsięwzięcie w nieznacznym zakresie zlokalizowane jest poza obszarem Gminy Miejskiej K. , tj. na części działki nr [...] obr. [...] Gmina Z. Zgodnie z przedłożoną przez wnioskodawcę mapą ewidencyjną zakres ten dotyczy jedynie części terenu pod infrastrukturę techniczną i drogową. Pismem z dnia 15 października 2015 r. Prezydent Miasta K. zwrócił się do Wójta Gminy Z. o informację, czy jego stanowisko w sprawie niezgodności planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozostaje aktualne. Pismem z dnia 4 listopada 2015 r., znak: [...] , Wójt Gminy Z. podtrzymał swoje stanowisko w sprawie niezgodności planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Z. Nr [...] Jak podał, działka nr [...] , obr. [...] na części której planowana jest część infrastruktury drogowej zamierzonego przedsięwzięcia, objęta jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Z. Nr [...] w granicach administracyjnych miejscowości Z. , zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy nr [...] z dnia 21 czerwca 2007 r. (Dz. Urz. Woj. [...] ) i znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem 06.MW.1 - z przeznaczeniem podstawowym pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne. W przeznaczeniu dopuszczalnym ustala się możliwość lokalizacji dojść, dojazdów niewydzielonych i zatok postojowych oraz parkingów. Na działce nr [...] znajduje się droga wewnętrzna osiedla [...] która ma służyć również jako droga dojazdowa do przedmiotowej inwestycji. Zdaniem Wójta Gminy Z. , obecne wykorzystanie działki nr [...] na dopuszczalny w planie zagospodarowania dojazd obsługujący istniejące w rejonie tej działki budynki nie może ulec już zmianie. Zmiana parametru tego dojazdu na drogę publiczną obsługującą planowane osiedle po stronie K. nie jest więc możliwa. Organ pierwszej instancji wskazał, że niezgodność lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi podstawę dla odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła firma A. spółka z o.o. spółka komandytowo-akcyjna w K. , która podniosła zarzuty naruszenia: - art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. poprzez błędne uznanie, że planowana inwestycja jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Z. Nr [...] - art. 75 ust. 4 tej ustawy w zw. z art. 106 § 1 i 5 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na opinii Wójta Gminy Z. w sytuacji gdy stanowisko tego organu powinno być wyrażone w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie; - art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, - art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia w postępowaniu słusznego interesu wszystkich stron postępowania i nieustalenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy; - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zbyt krótkie sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. Kolegium stwierdziło następnie, że decyzja o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań może być wydana jedynie w przypadkach określonych w ustawie z dnia 3 października 2008 r. Na etapie wstępnym organ wydający decyzję dokonuje oceny zgodności inwestycji z planem miejscowym. Zgodność lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest w świetle art. 80 ust. 2 powyższej ustawy kryterium podstawowym oceny zamierzeń. Co do zasady, jeżeli plan miejscowy nie przewiduje przeznaczenia terenu pod określone przedsięwzięcie, to organ ma obowiązek, wobec braku zgodności przedsięwzięcia z planem wydać decyzję odmowną, bez dalszego badania rzeczywistego wpływu planowanej działalności na środowisko (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2013 r. sygn. akt II OSK 2628/11). Planowane przedsięwzięcie w nieznacznym zakresie zlokalizowane jest poza obszarem Gminy Miejskiej K. , tj. na części działki nr [...] , obr. [...] na terenie Gminy Z. . Działka ta objęta jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Z. Nr [...] , zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Z. nr [...] z dnia 21 czerwca 2007 r. (Dz. Urz. [...] ) i znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem 06.MW.1. Na działce nr [...] , obr. [...] znajduje się droga do osiedla [...] która ma służyć również jako droga dojazdowa do planowanej inwestycji. Kolegium zacytowało postanowienia § 17 planu miejscowego i wyjaśniło, że przeznaczeniem podstawowym tych terenów jest budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne. Przeznaczenie dopuszczalne to m.in. lokalizacja dojść, dojazdów nie wydzielonych i zatok postojowych, oraz parkingów. Plan miejscowy definiuje co oznacza "przeznaczenie dopuszczalne", stanowiąc § 8 pkt 6, że ilekroć w uchwale jest mowa o "przeznaczeniu dopuszczalnym" - należy przez to rozumieć rodzaj przeznaczenia terenu, który uzupełnia przeznaczenie podstawowe w sposób określony w ustaleniach planu. Planowanego przez wnioskodawcę wykorzystanie drogi do osiedla [...] znajdującej się na działce nr [...] , obr. [...] jako drogi dojazdowej do przedmiotowej inwestycji, tj. zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych, nie można uznać za zgodne planem, ponieważ budynki mają powstać na terenie K. a nie na terenie Gminy Z. , której dotyczy tenże miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Powyższe oznacza, że zasadna jest odmowa wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych ze względu na niezgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kolegium wywiodło następnie, że w sprawie nie doszło do zarzucanego naruszenia art. 75 ust. 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. w zw. z art. 106 § 1 i 5 k.p.a. W tym zakresie podało w szczególności, że porozumienie, o którym mowa w art. 75 ust. 4, to przypadek współdziałania organów administracji przy wydawaniu decyzji administracyjnej i stosuje się do niego art. 106 k.p.a. Istotna z punktu widzenia przedmiotowej sprawy jest okoliczność, że organ prowadzący postępowanie, tj. Prezydent Miasta K. , nie wydał decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, lecz odmówił jej wydania z uwagi na niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Nie było zatem wymogu przesyłania projektu decyzji o odmowie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach do Wójta Gminy Z. w celu wydania postanowienia o akceptacji, czy też jej braku przez organ współdziałający. Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 22 lutego 2017 r., znak:[...] A. spółka z o.o. spółka komandytowe - akcyjna w K. domagała się uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżąca zarzucała wydanie tej decyzji z naruszeniem: - art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. poprzez błędne uznanie, że planowana inwestycja jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Z. Nr [...] przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Gminy Z z dnia 21 czerwca 2007 r. - art. 75 ust. 4 tej ustawy w zw. z art. 106 § 1 i 5 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na opinii Wójta Gminy Z. , w sytuacji gdy stanowisko tego organu powinno być wyrażone w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie; - art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, - art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia w postępowaniu słusznego interesu wszystkich stron postępowania i nieustalenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy; - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zbyt krótkie sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia; - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji. Powyższe zarzuty skarżąca rozwijała w obszernym uzasadnieniu skargi. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz.U. z 2017, poz. 1369, oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Z uwagi na treść art. 17 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. z 2017 r., poz. 935), którą znowelizowano między innymi przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm. ), stan faktyczny niniejszej sprawy należy oceniać na podstawie przepisów dotychczasowych, tj. obowiązujących w dacie wniesienia skargi. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu, stosownie do art. 151 p.p.s.a. Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń oraz okoliczności wynikając z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału i przebiegu postępowania należy uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podnoszone w niej zarzuty są trafne. W szczególności A. spółki z o.o. spółka komandytowo-akcyjna w K. wystąpiła z wnioskiem o wydanie decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko pn.: "Budowa zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami i garażami wbudowanymi oraz stacją trafo, parkingami zewnętrznymi i układem dróg wewnętrznych na działkach nr [...] ,[...] ,[...] obr. [...] przy ul. [...] w K. oraz wjazdem i infrastrukturą techniczną na części działek nr [...] ,[...] ,[...] itd... obr. [...] obr. [...], obr. [...]". W obu instancjach wydano decyzję odmowną. Uznano bowiem, że przedsięwzięcie, które w zakresie części infrastruktury drogowej ma być realizowane na fragmencie działki nr [...] , obr. [...] , Gmina Z. gdzie już znajduje się droga do osiedla [...] co jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Z. Nr [...] , zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Z. nr [...] z dnia 21 czerwca 2007 r. (Dz. Urz. Wojew. [...] ). Skarżąca nietrafnie zarzuca naruszenie art. 75 ust. 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. w zw. z art. 106 § 1 i 5 k.p.a. Z treści wydanych decyzji wynika bowiem, że pogląd o niezgodności przedmiotowego zamierzenia w wyżej podanym zakresie z przepisami obowiązującego na części terenu przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prezentuje nie tylko Wójt Gminy Z. , ale również Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. Organ ten w zaskarżonej decyzji, w odpowiedzi na zarzuty, odwołania ujawnia analizę niektórych postanowień planu miejscowego, a nadto w stwierdzonej sytuacji uznaje za zbędne czynienie uzgodnień w trybie art. 75 ust. 4 tej w zw. z art. 106 § 1 i 5 k.p.a. To ostatnie stanowisko organu odwoławczego nie budzi zastrzeżeń. Zważyć należy, że materialnoprawną podstawą rozstrzygnięć zawartych w zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji stanowi art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. Zgodnie z tym przepisem – zdanie pierwsze, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Powołana regulacja wskazuje wprost, że w wypadku obowiązywania na danym obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wydanie pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach możliwe jest wyłącznie wówczas, gdy zamierzenie jest zgodne z ustaleniami planu. Wynika z tego, że jeżeli przedsięwzięcie naruszałoby przepisy zawarte w planie miejscowym, organ administracji publicznej byłby zobligowany do odmowy wydania wnioskowanej decyzji. Analogiczna sytuacja dotyczy przypadku realizacji określonych elementów zamierzenia na terenie, który w tej części objęty jest planem miejscowym. Ocena zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego należy do organu wydającego decyzję i winna być dokonywana już na etapie wstępnym postępowania. Procedowanie w sprawie przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko oraz określania konkretnych warunków dla przedsięwzięcia niezgodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest bezprzedmiotowe. Następująca w drodze decyzji odmowa z uwagi na niezgodność przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w całości albo w części nie wymaga zatem ani wyczerpania trybu wstępnego, określonego w art. 61-65 ustawy z dnia 3 października 2008 r., ani tym bardziej sporządzania raportu oraz dokonania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko na zasadach określonych w art. 77-79 tej ustawy. Wyjątek od omawianej zasady wynika z art. 80 ust 2 zd. drugie ustawy z dnia 3 października 2008 r., które stanowi, że w wypadku obowiązywania na danym obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest wymagane stwierdzenie przez organ właściwy zgodności przedsięwzięcia z tym planem przy decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydawanej dla drogi publicznej, dla linii kolejowej o znaczeniu państwowym, dla przedsięwzięć Euro 2012, dla przedsięwzięć wymagających koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż kopalin oraz dla inwestycji w zakresie terminalu. O ile nawet na wstępnym etapie postępowania doszłoby do wydania postanowienia nie stwierdzającego potrzeby przeprowadzenia oddziaływania na środowisko albo potrzebę taką stwierdzającego, to i tak postępowanie kończy decyzją, o której mowa w art. 84 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r., a takowa powinna zostać wydana jedynie po uprzednim stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami planu w trybie art. 80 ust 2 ustawy. Systematyka analizowanej ustawy, zawierającej przepisy dotyczące obydwu trybów wydawania decyzji środowiskowej (z oceną środowiskową i bez niej) wskazuje, że znajdujące się w niej przepisy nie są ułożone w sposób odrębny w stosunku do obydwu typów rozstrzygnięć. Przepisy te pomimo ich "przemieszania", ciągle wskazują jednakże na decyzję środowiskową z tym, że różnica jakościowa uwzględniona jest w konkretnych przepisach poprzez brak albo określenie warunków przedsięwzięcia, jak i przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko (w tym sporządzania raportu). Podstawowym i zasadniczym kryterium, w każdym przypadku, o którym mowa wyżej (dotyczącym wydania decyzji środowiskowej, a więc z oceną oddziaływania i bez niej) jest kwestia oceny zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Słusznie wskazuję się w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2008 r., sygn. II OSK 1036/07 (publ. el. CBOSA), że skoro z treści przepisu wynika, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach może zostać wydana jedynie po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to w przypadku stwierdzenia niezgodności lokalizacji planowanej inwestycji z ustaleniami planu, dalsze prowadzenie postępowania w przedmiocie wydania tej decyzji jest zbędne i niecelowe, a więc zasadniczo w ogóle nie musi dojść do stwierdzania, czy ocena oddziaływania jest konieczna czy też nie, bowiem ocena zgodności z planem wyprzedza każdą inna ocenę . Podobne stanowisko wyrażał WSA w Łodzi w wyroku z 27 stycznia 2017r., II SA/Łd 761/16 (LEX nr 2226663 ), a także WSA w Krakowie w wyroku z dnia 22 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 395/17 (LEX nr 2321013 ). Stwierdzenie przez organ uprawniony do wydania decyzji sprzeczności lokalizacji przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zwalnia go z konieczności przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w szerszym zakresie, w tym przeprowadzenia postępowania uzgodnieniowego z innymi organami, również przewidzianego w art. 75 ust. 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. w zw. z art. 106 § 1 i 5 k.p.a. Przedmiotem takiego uzgodnienia są zresztą inne zagadnienia, należące do sfery faktów. Nie jest w szczególności tak, że organ uzgadniający mógłby związać organ uprawniony do wydania decyzji określoną interpretacji obowiązujących przepisów prawa miejscowego. Podobne podejście prezentowane jest w doktrynie, gdzie wskazuje się, że "Obowiązek wystąpienia do organu współdziałającego w ramach porozumienia przy wydawaniu decyzji aktualizuje się po zakończeniu postępowania wyjaśniającego, a przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. [...] Organ współdziałający nie współuczestniczy z organem głównym w prowadzeniu postępowania, lecz przede wszystkim przyczynia się do poszerzenia jego wiedzy o dodatkowe informacje dotyczące zakresu jego właściwości miejscowej, a wyrażone przez niego stanowisko musi zostać uwzględnione przez organ wydający decyzję" (M. Makowski, Wydawanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w porozumieniu z innym organem – na podstawie art. 75 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, CASUS 2012, nr 2, s. 49 - 50). W przeciwieństwie do analizowanego wyżej zagadnienia zasadne są pozostałe zarzuty skargi. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. została wydana naruszeniem art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. i to z dwóch powodów. Kolegium błędne uznało, że planowana inwestycja jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przyczyn aktualnie w niej podawanych. W szczególności, dla obszaru oznaczonego symbolem 06.MW.1. § 17 planu miejscowego stanowi, że: "1. Wyznacza się tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oznaczone na rysunku planu ("MW"). 2. Jako przeznaczenie podstawowe terenów wymienionych w ust. 1 ustala się funkcję mieszkaniową wielorodzinną obejmującą istniejącą i nowa zabudowę. 3. Jako przeznaczenie dopuszczalne dla terenów wymienionych w ust. 1 ustala się możliwość lokalizacji: 1) budynków gospodarczych związanych z działalnością rolniczą; 2) garaży wolnostojących; 3) pojedynczych obiektów i rządzeń usług wbudowanych lub wolnostojących na wydzielonych działkach, przy zachowaniu zasady braku uciążliwości wprowadzonego programu; 4) wyodrębnionych terenów zieleni urządzonej oraz urządzeń sportu i rekreacji; 5) urządzeń i sieci infrastruktury technicznej związanych z zagospodarowaniem terenu; 6) dojść, dojazdów nie wydzielonych i zatok postojowych, oraz parkingów; 7) komponowanej zieleni ogrodów przydomowych; 8) obiektów małej architektury i urządzeń bezpośrednio związanych z urządzeniem ogrodów przydomowych. 4. Jako zasady zagospodarowania terenu i warunki zabudowy ustala się: 1) wskaźnik zabudowy terenu do 45%; 2) łączna powierzchnia terenów związanych z przeznaczeniem dopuszczalnym nie stanowi więcej niż 20% powierzchni działki budowlanej, lub terenu objętego zamierzeniem inwestycyjnym z wyłączeniem ust. 3 pkt 4 i pkt 7; 3) zapewnienie odpowiedniej ilości miejsc parkingowych według paragrafu 13 ust. 5 pkt 6; 4) szczególny obowiązek utrzymania minimum 30% powierzchni terenu inwestycji jako biologicznie czynnej; 5) ochrona i uzupełnienie istniejącego drzewostanu; 6) spełnienie warunków zapisanych w rozdziale II i IV podstawowych wymogów wynikających z zasad ogólnych zagospodarowania terenu i warunków zabudowy obowiązujących w całym obszarze planu oraz warunków obowiązujących dla stref w ramach zasięgu terenowego tych stref, 7) spełnienie wymogów wynikających z zasad uzbrojenia terenu określonych w rozdziale V." Słusznie podaje Kolegium, że podstawowym przeznaczeniem tych terenów jest budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne. Marginalnie zauważyć należy, że obiekty kubaturowe planowane wraz z drogami wewnętrznymi i infrastrukturą w ramach przedmiotowej inwestycje na terenie K. korespondują funkcją z przeznaczeniem podstawowym terenu z nimi sąsiadującego, a znajdującego się w Gminie Z. Kolegium trafnie wskazuje także, że przeznaczenie dopuszczalne w części objętej planem miejscowym to m.in. lokalizacja dojść, dojazdów nie wydzielonych i zatok postojowych, oraz parkingów, a myśl § 8 pkt 6 tego planu, ilekroć w uchwale jest mowa o "przeznaczeniu dopuszczalnym" - należy przez to rozumieć rodzaj przeznaczenia terenu, który uzupełnia przeznaczenie podstawowe w sposób określony w ustaleniach planu. Z takich zapisów Kolegium wyciąga jednakże niewłaściwe wnioski. W przepisach planu miejscowego brak bowiem zastrzeżenia, że funkcja podstawowa albo dopuszczalna nie może pozostawać w związku również z inwestycjami wykraczające poza obszar objęty przedmiotowym planem. Prezentowana przez organ odwoławczy interpretacja nie tylko nie koresponduje z wykładnią gramatyczną, ale systemowo również z brzmieniem art. art. 75 ust. 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r., który wprost przewiduje sytuacje, gdy przedsięwzięcie przekracza swym terenem obszar jednej gminy, co winno prowadzić Kolegium do wniosków odmiennych, niż przyjmowane. Także w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jednol. Dz.U. z 2017, poz.1073), czy innych regulacjach rangi ustawowej brak przepisów, z których wynikałby zakaz tworzenia takich powiązań i w efekcie niedopuszczalność lokowania przedsięwzięć na obszarach o różnym statusie prawnym w dziedzinie zagospodarowania przestrzennego. Nadto w myśl trafnych tez zawartych w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2000 r., sygn. akt IV SA 2071/98 ( zam. zb. LEX |77634), warunki i ograniczenia dotyczące zagospodarowania określonego terenu muszą jednoznacznie wynikać z ustaleń dotyczących tego właśnie terenu. Niedopuszczalna jest interpretacja zmierzająca co do ustaleń ograniczających uprawnienia zabudowy i zagospodarowania terenu bądź na bezzasadnych domniemaniach. Podobnie, w wyroku z dnia 21 listopada 2001 r., sygn. akt IV SA 4044/01 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wszelkie przepisy o charakterze ograniczającym zwłaszcza w razie użycia sformułowań niejasnych, czy nieprecyzyjnych, winny być wykładane w kierunku zawężenia, a nie zwiększenia skali ograniczeń. Wątpliwości i rozbieżności dotyczące interpretacji zapisów planu nie powinny być rozstrzygane na niekorzyść strony, albowiem prowadzi to do ograniczenia konstytucyjnie chronionego prawa własności. W świetle powyższego uzasadnione jest przyjęcie, że naruszające te standardy działania organów są również nie do pogodzenia z zasadą uwzględniania interesu obywateli w postępowaniu oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa ( art. 8 k.p.a). Skoro ani przedmiotowy plan miejscowy, ani inne przepisy nie wprowadzają zakazów albo nakazów tego rodzaju, jak przyjęte przez Kolegium, że przeznaczenie dopuszczalne może być realizowane tylko pod warunkiem, iż będzie funkcjonalnie powiązane wyłącznie z obiektami zrealizowanymi w ramach przeznaczenia podstawowego tego samego obszaru, to dowolne wprowadzanie dla inwestora takich ograniczeń narusza prawo. Słusznie zauważa skarżąca, że w praktyce wszystkie obszary wyznaczone w planie stanowią funkcjonalną całość, ale są również powiązane z terenami zlokalizowanymi poza granicami oraz poza granicami danej gminy (w szczególności w zakresie wspólnej infrastruktury licznej i komunikacyjnej). Nie sposób zatem interpretować poszczególnych zapisów planu z pominięciem istniejących uwarunkowań przestrzennych i zakładać, że dany obszar oznaczony w planie ma funkcjonować samodzielnie w oderwaniu od sposobu zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, a tym samym z góry wykluczać wszelkie powiązania pomiędzy tymi terenami. Czynione wyżej rozważania, korzystne dla inwestora, nie przesądzają jednakże pozytywnie w całości zagadnienia zgodności przedmiotowej inwestycji w części zakwestionowanej przez organy administracji publicznej z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Z. Nr [...] w granicach administracyjnych miejscowości Z. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy nr [...] z dnia 21 czerwca 2007 r. W tym zakresie Kolegium wydało bowiem decyzję dodatkowo z naruszeniem art. 7, 8,11,77§1, 107 §11 i 3 k.p.a. Zgodnie z art. 15 k.p.a., postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym. Zarówno doktryna (por. H., Knysiak-Molczyk, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., tezy do art. 15, Wolters Kluwer, 2015), jak i orzecznictwo (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2720/11, Lex Omega nr 1145626; z dnia 17 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 672/10, Lex Omega nr 1081834) przyjmują, że dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada ich podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z nich postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Orzekanie przez organ odwoławczy nie może się zatem sprowadzać wyłącznie do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale ma być załatwieniem sprawy co do jej istoty. Wynika to chociażby z modelu orzecznictwa organu odwoławczego w procedurze administracyjnej, który uregulowany jest w art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. Okoliczności, mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej muszą zostać ustalone w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją obowiązywania zasady praworządności jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Właściwe sporządzenie uzasadnienia decyzji ma znaczenie również z uwagi na art. 8 k.p.a., stosownie do którego organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (zasada budzenia zaufania) oraz art. 11 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu (zasada przekonywania). Powyższe obowiązki dotyczące postępowania wyjaśniającego ciążą na organach administracji publicznej obu instancji. Wadliwość, w tym zdawkowość uzasadnienia organu pierwszej instancji, nie zwalnia organu odwoławczego od właściwego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Przyjmując w zaskarżonej decyzji błędne założenie o niedopuszczalności lokalizacji zamierzenie w taki sposób, aby dochodziło do wykorzystania drogi dla osiedla [...] znajdującej się na działce nr [...] , obr. [...] , jako drogi dojazdowej do budynków mieszkalnych wielorodzinnych z tego powodu iż mają one powstać mają powstać na terenie Gminy Miejskiej K. , a nie na terenie Gminy Z. Kolegium odstąpiło od dalszej koniecznej analizy postanowień planu miejscowego, tak w części ogólnej , jak i w zakresie wynikającym wprost z cytowanego § 17 ust. 4. Przepis ten określa zasady zagospodarowania terenu, a nadto odsyła warunków zapisanych w rozdziale II i IV podstawowych wymogów wynikających z zasad ogólnych zagospodarowania terenu i warunków zabudowy obowiązujących w całym obszarze planu oraz warunków obowiązujących dla stref w ramach zasięgu terenowego tych stref, oraz spełnienie wymogów wynikających z zasad uzbrojenia terenu określonych w rozdziale V. Brak zatem wypowiedzi w kwestii wynikających z planu miejscowego co do parametrów i innych warunków dotyczących budowy dróg w obszarze 06.MW.1., a także ocen, przy których mogłoby zostać uznane za uzasadnione uwzględnienie faktu istnienia już zabudowy w rejonie osiedla [...]. Nie jest rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie organów administracji publicznej wykonywaniu ich kompetencji orzeczniczych. Wszystkie wskazane wyżej uchybienia stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego oraz procesowego. Taka kontrola następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego, w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu ( por. wyrok NSA z 10.02.1981r. , SA 910/80, ONSA 1981, nr 1 , poz. 7 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Wosia , WP LexisNexis W-wa 2005 str. 145 t. 14 ). W sprawie niniejszej z uwagi na uprzednio wskazane uchybienia kontrola ta jest niemożliwa, a wypowiadanie dalej idących ocen materialnoprawnych należy uznać za przedwczesne. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie I . sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. Rzeczą organów drugiej instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie wydanie stosownego rozstrzygnięcia po wyeliminowaniu wytkniętych uchybień. Podstawę prawną orzeczenia o kosztach postępowania sądowego, zawartego w pkt II. sentencji wyroku, stanowi art. 200 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. W myśl tych przepisów, w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw (art. 200 p.p.s.a.). Do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony ( art. 205 § 2 p.p.s.a.). W sprawie niniejszej wykazane koszty postępowania obejmują uiszczony wpis od skargi ( 200 zł), wynagrodzenie adwokata ( 480 zł) i opłaty od pełnomocnictwa ( 17 zł).