II SA/Kr 62/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz (spr) Sędziowie WSA Aldona Gąsecka –Duda WSA Mirosław Bator Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2010r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 4 listopada 2009r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala Decyzją z dnia [...] marca 2008 r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. działając na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 oraz art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane oraz art. 104 k.p.a., nałożył na inwestora Z.S. obowiązek dokonania rozbiórki na własny koszt wybudowanego bez pozwolenia budynku gospodarczego, murowano-drewnianego wolnostojącego o wymiarach rzutu poziomego 5,5m x 8,0m zlokalizowanego na działkach ewidencyjnych nr 1 i 2 położonych we wsi B. W uzasadnieniu decyzji organ podał, iż postępowanie w powyższej sprawie wszczęte zostało na wniosek J.G. z dnia 18 stycznia 2002 r. W dniu 8 marca 2002 r. organ nadzoru przeprowadził oględziny budynku w terenie, po czym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. , decyzją z dnia [...] września 2002 r. znak: [...], nakazał Z.S. - w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. - rozbiórkę budynku gospodarczego, murowano-drewnianego, wolnostojącego, zrealizowanego w obrębie posesji [...], bez wymaganego pozwolenia na budowę. W wyniku złożonego odwołania oraz w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z dnia 10 maja 2003 r. nr 80 póz. 718) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r., znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W związku z decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] stycznia 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. ponownie przeprowadził postępowanie w sprawie i wdrożył proces legalizacyjny wydając w dniu [...] kwietnia 2004 r. postanowienie na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane znak: [...]. W toku ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, że inwestor przystąpił do budowy budynku gospodarczego wolnostojącego, murowano-drewnianego o wymiarze w rzucie poziomym 5,5 m x 8,0 m w obrębie posesji [...] (obecny adres [...]) w roku 2001, bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym samym w myśl art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, przedmiotowa budowa stanowi samowolę budowlaną. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i nałożył na inwestora Z.S. obowiązek przedłożenia do dnia 30 lipca 2004 r. odpowiednich dokumentów, tj.: zaświadczenia Wójta Gminy S. o zgodności obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (...) oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane (m.in. projekt budowlany i oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane) oraz ocenę stanu technicznego elementów konstrukcyjnych budynku. Organ stwierdził, iż do dnia 30 lipca 2004 r. Z.S. nie przedłożyła żadnego z wymienionych dokumentów. Organ podał, iż w dniu 23 grudnia 2004 r. złożona została pozytywna opinia z Urzędu Gminy w S. znak: [...] z dnia 20 grudnia 2004 r., jednak nie wypełnione zostały pozostałe obowiązki wynikające z postanowienia. Organ wskazał, że Z.S. podaje, iż jedną z przyczyn takiego stanu rzeczy jest nieuregulowany stan prawny nieruchomości, na których obiekt budowlany został zlokalizowany, co znajduje odzwierciedlenie w pismach składanych przez zobowiązaną. Z kserokopii przedłożonego do wiadomości organu pozwu do Sądu Rejonowego w N. ponadto wynika, że J.G. właściciel działki 1 , na której częściowo został zlokalizowany budynek, domaga się od inwestorki jego usunięcia, co jest równoznaczne z brakiem akceptacji procesu legalizacji budynku również przez właściciela nieruchomości. Organ podniósł, iż w sytuacji nie wywiązania się przez zobowiązaną z obowiązków nałożonych postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. w zakreślonym terminie i brakiem podstaw do zawieszenia postępowania, kontynuowanie procesu legalizacyjnego nie ma podstaw prawnych. Organ powołał treść art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego wskazując na niezastosowanie się do nałożonych w postanowieniu obowiązków w oznaczonym terminie, z uwagi na nie posiadanie przez Z.S. prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Podniesiono, że tym samym niemożność przedłożenia oświadczenia o takim prawie stanowi główny powód wydania niniejszej decyzji, do wydania której obliguje organ nadzoru budowlanego art. 48 ust. 1 wynikający z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (tekst jednolity - Dz. U. Nr 207 z 2003 r., póz. 2016 z późniejszymi zmianami), czyli nakaz dokonania rozbiórki obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie złożyła Z.S. . W dniu 3 kwietnia 2008 r. Z.S. uzupełniła odwołanie wyrokiem sądu z dnia 4 marca 2008 oddalającym powództwo S. i J.G. przeciwko inwestorce o wydanie nieruchomości o sygn. akt: [...]. Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia [...] marca 2008 r., znak: [...], nakazującą Z.S. dokonać rozbiórki budynku gospodarczego, murowano-drewnianego wolnostojącego o wymiarach 5,5m x 8,0m - wybudowanego bez pozwolenia na budowę na działkach ew. nr 1 i 2 położonych we wsi B. Organ odwoławczy stwierdził na podstawie materiału zgromadzonego w sprawie, iż odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w N. jest uzasadnione. Organ podał, iż prawidłowo przyjęto, że inwestor Z.S. nie ma pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu budowlanego, zatem w przedmiotowej sprawie doszło do samowoli budowlanej. Organ zauważył, iż decyzja o rozbiórce może być wydana dopiero po przeprowadzeniu postępowania legalizacyjnego, które nie doprowadzi obiektu do stanu zgodnego z prawem. Decyzją organu I instancji wszczęto takie postępowanie i wyznaczono inwestorce termin do złożenia potrzebnej dokumentacji. Jednakże organ odwoławczy zwrócił uwagę, że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia [...] kwietnia 2004 r. w kwestii wszczęcia tego postępowania zostało nieprecyzyjnie sformułowane, przez zamieszczenie w spisie obowiązków stwierdzenia: "(...) w przypadku stwierdzenia właściwego organu, zgodności przedmiotowej inwestycji z miejscowym planem jw. należy ponadto złożyć: (...)". Takie sformułowanie obowiązków oznacza, zdaniem organu II instancji, że w pierwszej kolejności inwestorka miała starać się o zaświadczenie właściwego organu, a dopiero potem o pozostałe dokumenty. Pozytywna opinia Urzędu Gminy została złożona w Inspektoracie 23 grudnia 2004 r. Jak wynika z oświadczeń Z.S. , była ona gotowa złożyć dokumenty uprawdopodabniające przesłanki zawieszenia postępowania legalizacyjnego. Organ odwoławczy wskazał, iż w tej sytuacji należało wydać postanowienie w przedmiocie wskazania terminu, w jakim Z.S. zobowiązana jest dostarczyć pozostałe dokumenty. Organ II instancji zaznaczył, że złożenie przez zobowiązaną do tego osobę potrzebnej dokumentacji z uchybieniem zakreślonego terminu, nie powinno skutkować umorzeniem postępowania legalizacyjnego. Na poparcie tego stanowiska organ przytoczył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 12 sierpnia 2008 r. sygn. akt: II SA/Ol 3 02/08, w którym sąd stwierdził, że "(...) nieracjonalnym wydaje się dopuszczenie do wydania nakazu rozbiórki poprzez umorzenie postępowania legalizacyjnego, w sytuacji gdy inwestor wykonał obowiązki nałożone przez organ nadzoru budowlanego. Nawet gdyby okazało się, że obowiązki te wykonał z uchybieniem zakreślonego terminu, to celowym byłoby rozważenie przedłużenia terminu do dokonania tej czynności procesowej. (...) Nie sposób bowiem pogodzić się z tym, aby przekroczenie terminu, który nie jest terminem prawa materialnego, miało skutkować najbardziej uciążliwą sankcją za popełnienie samowoli budowlanej. (...)". Zdaniem organu II instancji z przytoczonego powyżej, niefortunnego sformułowania postanowienia z dnia 20 kwietnia 2004 r. wynika, że dopiero z chwilą uzyskania zaświadczenia inwestorka miała złożyć pozostałe dokumenty. Ponadto w uzupełnieniu do odwołania Z.S. załączyła wyrok Sądu Rejonowego w N. z dnia 4 marca 2008 r. o sygn. [...] oddalający powództwo w sprawie wytoczonej przeciwko niej przez S. i J.G. o wydanie nieruchomości. Wyrok ten nie potwierdza prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez inwestorkę, jednakże należy mieć na względzie, że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie jest tożsame z prawem własności nieruchomości, na której położony jest przedmiotowy budynek. Skargę na powyższą decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] listopada 2009 r., znak: [...] w ustawowym terminie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Z.S. . Skarżąca podała, iż nie zgadza się z zaskarżonym rozstrzygnięciem, które jest dla niej krzywdzące, gdyż kwalifikuje inwestycję jako samowolę budowlaną. Skarżąca przedstawiła szczegółowo stan faktyczny, który doprowadził do powstania samowoli budowlanej nie z jej winy. Nadto skarżąca podała, iż podejmowała wielokrotne próby w organach uregulowania sytuacji prawnej działki nr 1 oraz posadowionego na niej budynku. Przyznała również, że od 1985 r. jest "w posiadaniu działki ewid. 1 od p. G. na umowę pisemną". Skarżąca wskazała też, iż w związku z nieuregulowanym stanem prawnym nieruchomości, również sąsiad J.G. zrealizował inwestycje budowlane na działkach, które prawnie należą do skarżącej. Nadto skarżąca podniosła, iż opłata legalizacyjna za cały budynek jest dla niej zbyt wysoka i przewyższa wartość nieruchomości. Skarżąca podała, iż ma 500 zł renty, a stan jej zdrowia ciągle się pogarsza. Zdaniem skarżącej J.G. dopuścił do powstania tej samowoli jeszcze na własnym gruncie i to on powinien ponieść ciężar opłaty legalizacyjnej. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji nie znajdując podstaw do jego zmiany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była kwestia zasadności podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, tj. decyzji o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zauważyć należy, że zarzuty podnoszone w skardze nie kwestionują w istocie podjęcia w sprawie rozstrzygnięcia kasacyjnego, a wskazują na nieprawidłowości w zakwalifikowaniu inwestycji jako samowoli budowlanej zawinionej przez skarżącą i sygnalizują nieprawidłowość rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Regulacja ta stanowiąca wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji, nie może być interpretowana rozszerzająco. Art. 138 § 2 k.p.a. upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, przy czym wykazanie tych przesłanek należy do organu odwoławczego. W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne – jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - jest podejmowanie decyzji kasacyjnej, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, gdyż istniały przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja organu pierwszej instancji została wydana przedwcześnie i z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.). Według art. 48 ust. 4 tej ustawy, w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1, tzn. ma zastosowanie art. 48 ust. 1, zgodnie z którym właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Nakaz rozbiórki nie może być zatem wydany, jeżeli obiekt budowlany wybudowany bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, spełnia warunki określone w art. 48 ust. 2, a inwestor na którego nałożono obowiązki na podstawie art. 48 ust. 3 spełnia te obowiązki w wyznaczonym terminie. Przedmiotowa inwestycja objęta była obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę i jest w sprawie bezsporne, iż pozwolenia takiego inwestor nigdy nie uzyskał. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że "wyznaczony termin", o jakim mowa w art. 48 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego jest terminem procesowym. Oznacza to, że jego długość określana jest przez organ administracji i nie ma przeszkód, aby w sytuacji złożenia przez zobowiązanego uzasadnionego wniosku o przedłużenie tego terminu (wniosku złożonego przed upływem terminu) termin ten został przedłużony (por też: wyrok WSA w Łodzi z dnia 22 października 2008 r., II SA/Łd 390/08, LEX nr 505895, wyrok WSA w warszawie z dnia 23 listopada 2006 r., VII SA/Wa 441/06, LEX nr 304161). W postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia [...] kwietnia 2004 r. wskazano jako koniec terminu wykonania obowiązków określonych tym postanowieniem dzień [...] lipca 2004 r. Postanowienie to doręczono skarżącej w dniu 23 kwietnia 2004 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru w aktach sprawy), a zatem wyznaczony termin wynosił ponad 3 miesiące. W ocenie Sądu treść postanowienia nie pozostawiała wątpliwości co do określenia końca powyższego terminu. Podnoszona przez organ odwoławczy okoliczność mogąca wywoływać wątpliwości co do kolejności uzyskiwania przez inwestora wymaganych dokumentów nie zmienia faktu, iż termin dla wykonania wszystkich obowiązków określono na dzień 30 lipca 2004 r. Jak wynika z akt sprawy, inwestorka podjęła kroki o uzyskanie zaświadczenia wójta o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, już po upływie wyznaczonego terminu, gdyż wniosek w tej sprawie sporządziła dopiero w dniu 17 października 2004 r., a wpłynął on do Urzędu Gminy w S. w dniu 18 listopada 2004 r. Istotna w sprawie jest jednak okoliczność wystąpienia przez skarżącą w ostatnim dniu wyznaczonego terminu, tj. w dniu 30 lipca 2004 r. o zawieszenie postępowania w sprawie z powodu "postępowania sądowego dotyczącego uregulowania stanu prawnego działek o sygnaturze [...] w Sądzie Rejonowym w N. " (k. [...]). Wniosek ten nigdy nie został rozpatrzony przez organ w formie określonej przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Pismo z dnia 27 października 2004 r., w którym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. informuje skarżącą o braku przesłanek do zawieszenia postępowania nie jest postanowieniem zawierającym pouczenie o możliwości złożenia od niego zażalenia do organu wyższej instancji. Art. 101 § 3 k.p.a. stanowi, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie. Oznacza to nie tylko, że organ zobowiązany jest rozstrzygnąć "sprawę zawieszenia postępowania" w formie postanowienia ("sprawą zawieszenia" jest kwestia zawieszenia, odmowy zawieszenia, podjęcia i odmowy podjęcia postępowania), lecz również to, że postanowienie to jest zaskarżalne w administracyjnym toku instancji. W sytuacji, gdy strona wskazuje na przeszkody w prowadzeniu postępowania – a są to przeszkody, których dotyczą obowiązki wskazane w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia [...] kwietnia 2004 r., czyli okoliczności związane z wykazaniem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - wnosząc o jego zawieszenie i czyni to przed upływem wyznaczonego terminu do wykonania nałożonych na nią obowiązków – nawet gdyby się okazało, że obiektywnie przeszkody te nie istnieją – a organ nie ustosunkowuje się do tego wniosku w przewidzianej prawem formie zapewniającej stronie gwarancje procesowe, nie można wywodzić negatywnych skutków z samego faktu niewykonania przez stronę obowiązków w wyznaczonym i mającym procesowy charakter terminie. Oparcie decyzji o nakazie rozbiórki tylko na tej okoliczności jest w realiach niniejszej sprawy rozstrzygnięciem przedwczesnym, zwłaszcza gdy się zważy, że strona skarżąca przed wydaniem decyzji pierwszej instancji przedłożyła dokument będący w jej przekonaniu wykonaniem nałożonego obowiązku, a organ pierwszej instancji dokumentu tego w żaden sposób nie ocenił ("opinia" Urzędu Gminy w S. z dnia 20 grudnia 2004 r. - k. [...]). Przypadek "niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków" przez stronę, o którym mowa w art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego należy rozpatrywać również przez pryzmat obowiązków, do których realizacji zobowiązane są organy administracji. Jeżeli organ administracji nie realizuje obowiązków, które pozostają w bezpośrednim związku z realizacją obowiązków nałożonych na stronę postępowania, to nie można przyjąć, że niedopełnienie przez inwestora nałożonego na niego obowiązku, jest przypadkiem "niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków" przez stronę, o którym mowa w art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2008 r., II OSK 28/07, LEX nr 510768, dotyczący uchybień organu właściwego do wydania zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego). Skoro termin z omawianego art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego ma charakter procesowy to mają do niego w pełni zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dla potrzeb ustalenia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia w sprawie przy uwzględnieniu i zastosowaniu wszelkich reguł i zasad postępowania wyrażonych w tych przepisach. Nieprzeprowadzenie przez organ pierwszej instancji żadnego postępowania administracyjnego w zakresie złożonego przez inwestora wniosku o zawieszenie postępowania, którego istota w niniejszej sprawie sprowadzała się do wskazania na niemożliwość zrealizowania obowiązków w wyznaczonym terminie stanowi istotne naruszenie zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. To naruszenie przepisów postępowania administracyjnego doprowadziło w istocie do błędnego rozstrzygnięcia sprawy przez niewłaściwe, a co najmniej przedwczesne zastosowanie przez organ pierwszej instancji rygoru art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Należy podkreślić, że odesłanie z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego do ust. 1 tego artykułu w żadnym razie nie oznacza, że decyzję o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego można wydać jedynie z powodu niewykonania postanowienia nakładającego obowiązki w myśl ust. 3. Przeciwnie, odesłanie to oznacza, że decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego organ może wydać tylko wówczas, jeśli wynik postępowania, w tym ustosunkowanie się do okoliczności podnoszonych przez stronę, pozwalają na prawidłowe zastosowanie dyspozycji art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego (zob.: wyrok NSA z dnia 17 września 2008 r., II OSK 1050/07, LEX nr 508471). W tym stanie rzeczy zasadnie organ drugiej instancji uchylił niekorzystną dla strony skarżącej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia [...] marca 2008 r., znak: [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W konsekwencji skargę Z.S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] listopada 2009 r., znak: [...] należało oddalić mając na uwadze treść art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), zgodnie z którym w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Na marginesie należy jedynie zauważyć, że postanowienie wydawane w trybie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego jest postanowieniem wstrzymującym prowadzenie robót budowlanych, ustalającym wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakładającym obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie określonych dokumentów. Roboty budowlane to w myśl art. 3 pkt 7 cytowanej ustawy budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Pojęcie budowy ustawodawca definiuje z kolei jako wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6), czyli poprzez odwołanie się do formy niedokonanej czasownika "wykonywać". W kontekście cytowanych wyżej przepisów postanowienie wydawane w trybie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego w zakresie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych nie może dotyczyć obiektów budowlanych już zrealizowanych.