II SA/Kr 622/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabela Dobosz (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Brachel - Ziaja WSA Piotr Głowacki Protokolant: Anna Fugiel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lipca 2008 r. sprawy ze skargi "[...]" Sp. z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz strony skarżącej "[...]" Sp. z o.o. w K. 755 zł (siedemset pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] października 2005 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku A. I., J. R. oraz J. R. Prezydent Miasta ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku [...] z miejscami postojowymi, z wjazdem i wyjazdem oraz infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...], [...], [...], obr. [...], jedn. ewid. [...] przy ul. [...] w K.". Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 z późniejszymi zmianami), § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164 poz. 1589) oraz art. 104 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ i instancji wskazał, że teren objęty wnioskiem A. I., J. R. oraz J. R. o ustalenie warunków zabudowy nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W toku postępowania uzyskano uzgodnienia organów w zakresie wymaganym przez art. 53 ust. 4 powołanej ustawy, a także opinie: Wydziału Gospodarki Komunalnej UM w zakresie komunikacji, Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska UM w zakresie ochrony środowiska, Biura Planowania Przestrzennego UM, Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...] w zakresie ochrony konserwatorskiej z uwagi na nadzór archeologiczny oraz Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej. Spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co znajduje odzwierciedlenie w załączniku nr [...] do decyzji. Ponadto teren inwestycji jest objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 1999, Nr 15, poz. 13 9 z późniejszymi zmianami). Decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi, a jej projekt został sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów. Od powyższej decyzji odwołanie złożył "[...]" sp. z o.o. w K. - użytkownik wieczysty działki nr [...] sąsiadującej z terenem inwestycji. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W przyszłości obiekt [...] ma być budowany na działce nr [...], jednakże obecnie żadna działka sąsiednia nie spełnia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który wymaga istnienia zabudowy do której następuje nawiązanie. Obiekt budowlany zaznaczony na załączniku graficznym do decyzji na działce nr [...] i opisany literą "[...]" nie jest obiektem [...], lecz budynkiem stacji paliw. Błędne jest więc ustalenie organu I instancji, że istnieje działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej zabudowana w sposób, który pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy odnośnie kontynuacji funkcji. Ponadto w odwołaniu zarzucono naruszenie art. 10 § 1 i art. 73 § 1 k.p.a. poprzez brak zapewnienia stronom postępowania czynnego w nim udziału. Skarżąca spółka nie została zawiadomiona o zebraniu całego materiału dowodowego, nie była też pouczona o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Strona wprawdzie została zawiadomiona o wszczęciu postępowania oraz o możliwości zapoznania się z aktami w terminie 7 dni od otrzymania zawiadomienia, jednakże miało to miejsce na początku postępowania, przed uzyskaniem stosownych uzgodnień. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...]r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Decyzja organu I instancji w ocenie Kolegium spełnia warunki wynikające z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem określa wszelkie wskazane w tym rozporządzeniu wskaźniki zabudowy. Planowana inwestycja jest zgodna z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jako działki sąsiednie, do których zabudowy planowana inwestycja ma nawiązywać stanowiąc kontynuację, wskazano działki nr [...], [...] i [...] obr. [...] jedn. ewid. [...]. W odniesieniu do zarzutu odwołania wyjaśniono, że pod pojęciem działki sąsiedniej należy rozumieć nie tylko bezpośrednie sąsiedztwo, tj. graniczenie danej działki z działką, na której planowana jest inwestycja, ale również sąsiedztwo dalsze. Zarówno pojęcie kontynuacji funkcji, jak i pojęcie działki sąsiedniej winno być interpretowane w sposób szeroki, mając na uwadze zarówno zasadę wolności zagospodarowania, jak i ochrony ładu przestrzennego i zastanego sposobu zagospodarowania terenu. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ I instancji art. 10 k.p.a. Kolegium wyjaśniło, iż - jak wynika z akt sprawy - skarżąca spółka była zawiadomiona o wszczęciu postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji oraz o prawie zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Nie jest słuszny zarzut, iż spółka nie otrzymała innej korespondencji, oprócz wymienionego zawiadomienia oraz zawiadomienia o zwróceniu się przez organ do ZDiK w K. W dniu [...] maja 2005 r. otrzymała postanowienie wydane z upoważnienia Prezydenta Miasta przez Dyrektora Zarządu Dróg i Komunikacji w [...]. Kolegium przyznało, że przed wydaniem decyzji organ I instancji winien był wezwać strony do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego, niemniej okoliczność ta nie pozbawiła w istocie strony odwołującej się czynnego udziału w postępowaniu. Jak to bowiem wyżej zostało wyjaśnione, o prowadzeniu postępowania w przedmiotowej sprawie spółka była powiadomiona, stąd też w każdym czasie przysługiwało jej prawo zapoznawania się z aktami sprawy, jak również zgłaszania uwag bądź zastrzeżeń. Tymczasem żadna ze stron nie wniosła uwag ani zastrzeżeń w toku całego postępowania. Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego "[...]" sp. z o.o. w K. zarzucając jej: 1. naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 i § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań nowej zabudowy... poprzez błędne jego zastosowanie i uznanie, że określone w decyzji warunki zabudowy (linia zabudowy, wysokość projektowanego budynku) są zgodne z tymi przepisami, 2. naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 73 § 1 k.p.a. poprzez błędną ich interpretację i uznanie, że niezapewnienie skarżącemu udziału w postępowaniu przed organem I instancji, a w szczególności nie udostępnienie skarżącemu akt i w konsekwencji uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranego materiału w sprawie nie naruszyło zasad postępowania oraz nie wpłynęło na treść wydanej przez Prezydenta Miasta decyzji, 3. naruszenie art. 61 § 4 k.p.a. poprzez błędne jego zastosowanie i brak zawiadomienia przez organ odwoławczy o wszczęciu postępowania odwoławczego, 4. naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne jego zastosowanie i brak dostatecznego rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy przez organ odwoławczy. Na podstawie tych zarzutów skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W ocenie organu administracji bezpodstawne są zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone we ustawie. Sądowa kontrola wykazała naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Na podstawie art. 53 ust. 4 i 5 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy powinna być poprzedzona uzgodnieniami - dokonywanymi w trybie art. 106 § 4 k.p.a. - ze wskazanymi tam szczegółowo organami administracji. Analizując zakres powyższych przepisów należy podkreślić, że przedmiotem uzgodnienia nie jest wniosek strony, ani też "zamiar inwestycyjny" (jak to wynika z pisma organu I instancji - k. 75 oraz z postanowienia - k. 91). Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 czerwca 2006 r., sygn. IV SA/Wa 140/06 (LEX nr 219341) zakres uzgodnienia, którego dokonuje organ uzgadniający, obejmuje treść decyzji, jaką ma wydać organ prowadzący postępowanie główne uruchomione wnioskiem strony. Sąd zwrócił także uwagę, że wszczęcie postępowania uzgodnieniowego następuje na wniosek organu wydającego decyzję. Organ ten, występując o dokonanie uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem inwestora, przekazuje projekt decyzji o warunkach zabudowy, sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów (art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), przy czym projekt decyzji o warunkach zabudowy powinien być przedstawiony organowi uzgadniającemu w stanie kompletnym, czyli wraz załącznikami stanowiącymi integralną jej część. Również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu wyroku wydanego w sprawie sygn. II SA/Kr 1296/05 stwierdził, że art. 53 ust. 4 pkt 9 przewiduje uzgadnianie projektu decyzji, a nie zamierzenia inwestycyjnego. Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach z dnia 9 listopada 2005 r. sygn. IV SA/Wa 1062/05 oraz z dnia 9 lutego 2006 r. w sprawie IV SA/Wa 2050/05 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie sprawie sygn. II SA/Kr 32/05. Uzgodnienie wydane w niniejszej sprawie nie spełnia tego warunku, przez co zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto w aktach sprawy w ogóle brak jest projektu decyzji, wbrew przeciwnemu twierdzeniu organu odwoławczego - jedynie na załącznikach do decyzji znajdują się adnotacje, że ich projekt przygotowała mgr inż. arch. M. S. (osoba wpisana na listę izby samorządu zawodowego architektów). Nie jest to wystarczające do uznania, że art. 60 ust. 4 omawianej ustawy został zrealizowany, bowiem przepis ten wymaga sporządzenia przez osobę upoważnioną projektu decyzji, a nie wyłącznie projektu załączników do niej. Jako załączniki do decyzji, stanowiące jej integralną część, organ I instancji wymienił: warunki zabudowy terenu oraz wyniki analizy urbanistyczno - architektonicznej zał. nr [...] - tekstowy), a także linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w skali 1:1000 wraz z częścią graficzną wyników analizy urbanistyczno- architektonicznej, o której mowa w § 3 ust. 1 i § 9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zał. nr [...] - graficzny). Załącznik nr [...] zawiera stwierdzenie: "w celu ustalenia wymagań dla projektowanego zamierzenia inwestycyjnego analizą objęto obszar wyznaczony na podstawie § 3 ww. rozporządzenia. Granice obszaru określono na mapie ewidencji gruntów w skali 1:1000, stanowiącej załącznik graficzny do niniejszej decyzji". W rzeczywistości jednak na załączniku graficznym do decyzji (k. 127 akt administracyjnych) obszar analizowany nie został zaznaczony. Ani z treści decyzji, ani też z załączników do niej nie wynika, które działki były brane pod uwagę przy wyznaczaniu parametrów dla nowej zabudowy. Granice obszaru analizowanego zostały wprawdzie zaznaczone na załączniku graficznym do analizy urbanistyczno - architektonicznej (k. 114 akt administracyjnych), jednakże pominięcie ich w treści decyzji narusza § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten stanowi bowiem, że warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. W ocenie Sądu należy go interpretować szeroko - w decyzji (i w załącznikach do decyzji) powinny być określone nie tylko parametry nowej zabudowy, lecz także sposób ich ustalenia. Organ wydający decyzję powinien w sposób jasny i zrozumiały dla stron postępowania wyjaśnić, które działki sąsiednie - i dlaczego - brano pod uwagę przy sporządzaniu analizy, jakie średnie wartości uzyskano wyliczając parametry wymagane rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588) oraz ewentualnie dlaczego uzasadnione było odstąpienie od wartości uśrednionych, wynikających z analizy. Zaskarżona decyzja wprawdzie określa warunki, jakie przyszła inwestycja powinna spełniać, jednakże odnośnie sposobu ich obliczenia poprzestaje na stwierdzeniu, że wartości te wyliczono zgodnie z przepisami wymienionego rozporządzenia. Strona, której doręczono decyzję wraz z załącznikami nie ma możliwości skontrolowania, czy rzeczywiście przepisy rozporządzenia zostały zachowane, bowiem nie wie jaki obszar był brany pod uwagę jako punkt odniesienia dla ustalenia paramentów nowej zabudowy, ani też jakie są cechy zabudowy na obszarze analizowanym. Brak wyjaśnienia tych okoliczności stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Kolejne uchybienie dotyczy określonych w decyzji wartości: szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że wartości dotyczące wskaźników nowej zabudowy powinny być określone konkretnie i jednoznacznie, a nie za poprzez określenie wartości minimalnych lub maksymalnych. I tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 listopada 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 1485/05 (LEX nr 214359) podkreślił, że "określenie konkretnych wymagań ma służyć zapewnieniu ładu urbanistycznego, którego elementami są gabaryty sąsiadujących budynków zapewniających harmonijny krajobraz". Na podobnym stanowisku stanął również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 listopada 2007 r. sygn. II SA/Gd 308/07. W sprawie tej organ administracji stwierdził, że wysokość kalenicy planowanego budynku nie może przekroczyć wysokości istniejącej zabudowy usytuowanej na [...] sąsiednich działkach. Sąd uznał, że "takie określenie wysokości rozbudowywanej części obiektu należy uznać za niezgodne z przepisami § 7 i 8 ww. rozporządzenia. Wykładnia gramatyczna tych przepisów nakazuje bowiem przyjąć, iż wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, oraz wysokość kalenicy, powinny zostać ściśle określone w decyzji o warunkach zabudowy. Określenie konkretnych wymagań w decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji ma służyć zapewnieniu ładu urbanistycznego, którego elementami są gabaryty sąsiadujących budynków zapewniających harmonijny krajobraz. Dlatego też decyzja o warunkach zabudowy powinna być tak sformułowana, aby nie pozostawiała wątpliwości co do treści rozstrzygnięcia, a także praw lub obowiązków z niej wynikających". W tym samym kierunku idą wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Krakowie z dnia 14 listopada 2007 r. sygn. II SA/Kr 67/06 oraz w Gdańsku z dnia 16 kwietnia 2008 r. sygn. II SA/Gd 738/07 (niepublikowane). W postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji doszło również do naruszenia przepisów postępowania przewidujących zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie było ustalenie kręgu osób, które mają przymiot strony, a następnie powiadamianie ich o wszczęciu postępowania i podjętych czynnościach oraz doręczenie im wydanych w sprawie decyzji. Organ I instancji prawidłowo ustalił krąg stron postępowania, zgodnie z ogólnie przyjętym założeniem, iż interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy warunków zabudowy mają właściciele działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji. Natomiast organ II instancji, doręczając swoją decyzję z dnia [...] r. pominął jedną ze stron, a mianowicie "A." sp. z o.o. - właściciela działek nr [...] i [...] (k. 20 akt administracyjnych). Strona ta wprawdzie została wymieniona w rozdzielniku do decyzji SKO, jednakże w aktach przesłanych sądowy brak jest dowodu doręczenia jej zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia [...] listopada 2007 r. Sąd wezwał Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] do przedłożenia kompletnych akt administracyjnych niniejszej sprawy, względnie do oświadczenia, że przesłane Sądowi akta są kompletne (k. 59 akt sądowych). W odpowiedzi na to pismo Kolegium wyjaśniło, że przesłało do WSA całość akt administracyjnych, jakimi dysponowało i nie posiada żadnych dokumentów związanych z tym postępowaniem (k. 64 akt sądowych). W oparciu o stanowisko SKO należało dojść do wniosku, że zaskarżona decyzja nie została doręczona "A." sp. z o.o. W ten sposób strona ta została bez swojej winy pozbawiona możliwości udziału w sprawie, co stanowi przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego. W ponownym postępowaniu organy administracji powinny usunąć wszystkie wskazane wyżej naruszenia prawa materialnego oraz naruszenia przepisów postępowania. Biorąc pod uwagę wyliczone wyżej uchybienia należało uchylić zarówno zaskarżoną decyzje, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i " c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.