II SA/Gd 308/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Referent Izabela Adamowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2007 r. sprawy ze skargi P. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 lutego 2007 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta z dnia 22 sierpnia 2006 r., nr [...] 2. orzeka, iż uchylone w punkcie pierwszym wyroku decyzje nie mogą być wykonane, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego P.W. kwotę 500,-zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Burmistrz Miasta - decyzją z dnia 22 sierpnia 2006 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1, art. 63 ust. 1, 2, 3, 4, art. 64 ust. 1 i art. 65 ust. 1, 2, 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz § 3-9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobów ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), ustalił na rzecz M. i A. S. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego o część usługowo-mieszkalną (usługi nieuciążliwe), przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. G. [...] na działce numer [...] obr. [...]. W punkcie drugim przedmiotowej decyzji, dotyczącym warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego, organ ustalił m. in., iż: ▪ maksymalna wysokość części rozbudowanej wynosić będzie tyle ile wysokość dwóch kondygnacji tj. parteru z poddaszem użytkowym, ▪ wysokość kalenicy budynku nie przekroczy wysokości istniejącej zabudowy usytuowanej na działkach numer: [...], [...], [...], [...] obr. [...], ▪ stosunek powierzchni zabudowy rozbudowanej części do powierzchni działki nie przekroczy wielkości – 0,2, ▪ rozbudowa nie spowoduje braku możliwości naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w obiektach zlokalizowanych w sąsiedztwie. W punkcie szóstym decyzji wskazał nadto, że projektowana inwestycja powinna zapewniać poszanowanie występujących w zasięgu oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, zgodnie z art. 5 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu decyzji Burmistrz Miasta wyjaśnił, że dla działki nr [...], posiadającej dostęp do drogi publicznej – ul. G., nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Organ wskazał także, iż w sprawie wykonano analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, przeprowadzoną w granicach obszaru analizowanego, wyznaczonego wokół działki budowlanej, która stanowiła podstawę do sformułowania ustaleń dotyczących warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego, zgodnych z ustaleniami "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł.", przewidującymi dla przedmiotowego terenu adaptację istniejącej zabudowy mieszkalno-pensjonatowej. Organ stwierdził nadto, iż decyzję wydał po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Odwołanie od powyższej decyzji złożył P. W., zarzucając, iż zrealizowanie rozbudowy według ustaleń decyzji spowoduje istotne pogorszenie warunków korzystania przez odwołującego się z należącej do niego działki. Realizacja rozbudowy spowoduje bowiem ograniczenie dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt jego rodziny, znajdujących się w niższej części należącego do niego budynku. Odwołujący się stwierdził także, iż w punkcie 2b kwestionowanej decyzji w sposób nieprecyzyjny określona została dopuszczalna wysokość części rozbudowywanej, jako dwie kondygnacje, tj. parter z poddaszem. Zarzucił nadto, iż przy ustalaniu warunków zabudowy dla działki nr [...] nieprawidłowo określono wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Zgodnie z przepisami wskaźnik ten wyznacza się bowiem na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. W załączniku do decyzji wskaźnik intensywności wykorzystania terenu działki nr [...] odniesiono natomiast tylko do działki nr [...], a nie do średniej intensywności zabudowy w całym analizowanym obszarze. Po rozbudowie intensywność zabudowy działki nr [...] może wzrosnąć z 0,17 aż do 0,37, co jest współczynnikiem niespotykanym na obszarze analizowanym. Odwołujący się stwierdził również, iż funkcja części rozbudowanej, określona w punkcie pierwszym decyzji jako usługowo-mieszkalna, nie odpowiada funkcji określonej w załączniku do decyzji, jak również funkcji przewidzianej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta. W ocenie odwołującego się, przeważającą funkcją planowanej inwestycji jest funkcja usługowa, co jest niezgodne ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta, jak i załącznikiem do decyzji. Zdaniem odwołującego się istnieje zagrożenie, że przy tak ogólnym określeniu funkcji w części dobudowanej może być wprowadzona funkcja usługowa nie związana z obsługą ruchu turystycznego czyli funkcja nie występująca ani w analizowanym obszarze, ani w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta. Samorządowe Kolegium Odwoławcze - decyzją z dnia 8 lutego 2007 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż decyzja organu pierwszej instancji została wydana w warunkach braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz analizę stanu istniejącego, która obejmuje tzw. obszar analizowany wyznaczony w celu sprawdzenia funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Zdaniem Kolegium, z dokonanej analizy wynika, że zostały spełnione przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Istniejące zainwestowanie przedmiotowej działki, jak również terenów sąsiednich, jest bowiem wystarczające dla określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy, w tym także w zakresie kontynuacji funkcji, gabarytów, formy architektonicznej oraz linii zabudowy. Funkcją dominującą w rejonie, w którym znajduje się przedmiotowa działka nr [...], jest zabudowa mieszkalna i mieszkalno-usługowa związana z obsługą ruchu turystycznego. Projektowany do rozbudowy obiekt winien być dostosowany architektonicznie do budynków na działkach sąsiednich, aby tworzyć spójną architektonicznie całość i harmonizować z istniejącą zabudową. Organ odwoławczy wyjaśnił także, iż decyzja o warunkach zabudowy nie uprawnia do podjęcia robót budowlanych, wiąże jednak organ wydający pozwolenie na budowę. Dlatego też decyzji tej przypisuje się charakter promesy udzielonej inwestorowi przez właściwy organ, czyli przyrzeczenia, że ustalone w niej warunki przesądzą o treści pozwolenia na budowę. Organ podkreślił przy tym, iż zaskarżona decyzja - określając warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu, ustaliła w punkcie siódmym wymóg związany z ochroną interesów osób trzecich, z którego wynika, że projektowana inwestycja nie może pogorszyć warunków użytkowania sąsiednich nieruchomości. Spełnienie tego warunku należy do obowiązków projektanta przy opracowaniu projektu budowlanego przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Organ zaznaczył również, iż sprawy, o których mowa w odwołaniu, związane są z respektowaniem przepisów o warunkach technicznych, które należą do obszaru Prawa budowlanego (m.in. dopływ światła dziennego do pomieszczeń). Żaden z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie nakłada obowiązku dokonywania analizy nasłonecznienia, ponieważ taki dokument wymagany jest w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Organ odwoławczy stwierdził nadto, że z materiału dowodowego sprawy wynika, iż warunki zabudowy dla przedmiotowej działki ustalono w znacznym stopniu w oparciu o istniejącą zabudowę działki nr [...], tj. nieruchomości odwołującego się. Podniósł również, iż projektowana rozbudowa oraz jej funkcja odpowiada sposobowi wykorzystania istniejącej na terenie analizowanym zabudowy (mieszkania z pokojami do wynajęcia), a zatem ustalone warunki zabudowy nie naruszają przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wyjaśnił także, iż studium uwarunkowań, o którym mowa w odwołaniu, nie stanowi podstawy prawnej dla ustalenia warunków zabudowy, ponieważ nie jest przepisem gminnym. W skardze na powyższą decyzję P. W. wniósł o jej uchylenie, stwierdzając, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobów ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu skargi skarżący ponowił zarzuty podniesione w odwołaniu, a nadto stwierdził, iż sporządzona w sprawie analiza funkcji terenu nie jest prawidłowa, ponieważ na obszarze analizowanym znajdują się wyłącznie budynki mieszkalne, gdyż taką funkcję przewidywał uproszczony plan zagospodarowania przestrzennego terenu Osiedla Ł.–N. obowiązujący w trakcie ich powstawania. Skarżący zarzucił organowi odwoławczemu, iż ten przy rozpatrywaniu odwołania nie przeanalizował w sposób właściwy całego materiału dowodowego. Stwierdził także, iż dla rzetelnego rozpatrzenia sprawy należałoby uwzględnić, że na działce nr [...] w chwili obecnej prowadzona jest budowa budynku mieszkalnego. Decyzja o warunkach zabudowy powinna zatem zostać wydana w celu ustalenia aktualnych warunków zabudowy dla całej działki nr [...], a nie w celu ustalenia warunków dla rozbudowy istniejącego budynku, skoro taki formalnie jeszcze nie istnieje. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto Kolegium stwierdziło, że zarówno przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobów ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nakazują ustalenie warunków dla nowej zabudowy w oparciu o istniejącą zabudowę na działkach sąsiednich. W analizie urbanistycznej nie uwzględnia się zatem rodzaju i sposobu zabudowy działki, dla której są ustalane warunki zabudowy. Bez znaczenia jest więc, że na działce nr [...] realizowana jest zabudowa mieszkaniowa. Znaczenie ma natomiast sposób zabudowy, funkcja oraz parametry zabudowy na działkach sąsiednich, w tym na działce nr [...], stanowiącej własność skarżącego. Zgodnie z tą zasadą oraz przepisem § 7 ww. rozporządzenia organ pierwszej instancji ustalił między innymi wysokość zabudowy, która ma być nie większa niż wysokość budynku skarżącego. W sposób podobny ustalono również intensywność zabudowy. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W przedmiotowej sprawie bezspornym pozostawało, iż dla terenu, na którym planowana jest inwestycja polegająca na rozbudowie budynku mieszkalnego o część usługowo-mieszkalną (usługi nieuciążliwe), brak było w czasie wydania zaskarżonej decyzji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stosownie zatem do treści art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w dalszej części uzasadnienia określanej jako ustawa; Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) zmiana zagospodarowania takiego terenu, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymagała ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy, decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy, oraz uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów (art. 60 ust. 4). Stosownie zaś do art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wynika, iż aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji musi istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej. Przez działkę sąsiednią należy przy tym rozumieć nieruchomość lub jej cześć położoną w okolicy działki, na której ma być zrealizowana planowana inwestycja, tworzącej pewną urbanistyczną całość – innej dla każdego przypadku, której zdefiniowanie wymaga wiedzy urbanistycznej oraz analizy faktycznego stanu zagospodarowania i zabudowy danego terenu. Przy czym okolica ta nie może być pojmowana zbyt rozlegle, trzeba bowiem pamiętać, że posługując się pojęciem sąsiedztwa ustawodawca narzuca pewną bliskość (podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 czerwca 2006 roku, sygn. IV SA/Wa 920/05, Baza Orzeczeń LEX nr 230649 oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 lutego 2006 roku, sygn. II OSK 551/05, Baza Orzeczeń LEX nr 194346). Działka sąsiednia powinna być przy tym zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu – chodzi bowiem o to aby dostosować zamiary inwestycyjne do istniejących w danym miejscu standardów. Zasada dobrego sąsiedztwa uzależnia bowiem zmianę zagospodarowania przestrzennego terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa oznacza zatem konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Przy czym nie powinno budzić wątpliwości stwierdzenie, iż chodzi tutaj o dotychczasową zabudowę, która została zrealizowana zgodnie z przepisami prawa i zgodnie z tymi przepisami jest wykorzystywana do określonych celów (np. mieszkalnych, usługowych). Reasumując - powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Organ ten musi zatem najpierw dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich, a następnie ustalić cechy nowej zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2005 roku, sygn. IV SA/Wa 950/04, Baza Orzeczeń LEX nr 171198, uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2005 roku, sygn. IV SA/Wa 946/04, Baza Orzeczeń LEX nr 214349 oraz komentarz Zygmunta Niewiadomskiego w: "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 493-503). Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy, określił Minister Infrastruktury w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588). W rozporządzeniu tym określono wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). W § 3 ww. rozporządzenia wskazano, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50metrów. W przepisach § 5, 7 i 8 cyt. rozporządzenia określono natomiast wymagania dotyczące ustalania wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu. Zgodnie z § 5 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się co do zasady na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu dopuszcza się jedynie wtedy gdy wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Z § 7 cyt. rozporządzenia wynika natomiast, iż wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7 ust. 1). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1 ww. paragrafu, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się co do zasady jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3). Paragraf 8 rozporządzenia stanowi zaś, iż geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podziela poglądu organu II instancji, wyrażonego w odpowiedzi na skargę, zgodnie z którym z przytoczonych powyżej przepisów wynika, iż bez znaczenia dla ustalenia warunków zabudowy pozostaje fakt zabudowania działki, dla której ma być wydana decyzja o warunkach zabudowy. Zdaniem Sądu w przepisach tych istnieją odniesienia jedynie do "działki sąsiedniej" bowiem co do zasady warunki zabudowy ustala się dla działki niezabudowanej. Jeżeli natomiast na działce tej znajduje się już obiekt (lub wydane jest pozwolenie na budowę takiego obiektu), który ma być rozbudowywany, to przy ustaleniu warunków zabudowy dla rozbudowywanej części obiektu niewątpliwie zarówno funkcja tego istniejącego już obiektu, jak i jego gabaryty, będą miały znaczenie. Dane te winny zostać uwzględnione w szczególności przy ustalaniu funkcji rozbudowywanej części obiektu oraz dopuszczalnej powierzchni zabudowy działki. To bowiem wskaźnik wielkości powierzchni całej zabudowy w stosunku do powierzchni działki nie może odbiegać od średniego wskaźnika tej wielkości ustalonego dla działek sąsiednich. Należy w tym miejscu wyjaśnić także, iż treść studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (nie będącego aktem prawa miejscowego - art. 9 ust. 5 ustawy), jak i nieobowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, pozostają bez znaczenia dla ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Zarówno z przepisów ustawy (w tym w szczególności z art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1), jak i ww. rozporządzenia wykonawczego, wynika bowiem, że organ ustala standardy zagospodarowania terenu i ukształtowania obiektów, do których planowana inwestycja ma się dostosować, na podstawie przeprowadzanej w sprawie o wydanie warunków zabudowy analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Przy czym w sytuacji gdy w obszarze analizowanym istnieje kilka, lub kilkanaście, zabudowanych działek, dostępnych z tej samej drogi publicznej, dopiero analiza zabudowy znajdującej się na wszystkich tych działkach pozwala stwierdzić co na danym obszarze jest normą, standardem, a co odstępstwem od tych norm i standardów, do którego to odstępstwa planowana inwestycja nie powinna nawiązywać, bowiem właśnie ono narusza ład przestrzenny na danym obszarze. W ocenie Sądu przeprowadzona w niniejszej sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie została przeprowadzona zgodnie z przepisami rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co z kolei spowodowało, iż parametry zabudowy, ustalone na jej podstawie w kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy, również zostały ustalone sprzecznie z treścią ww. przepisów. W szczególności - zarówno przeprowadzona w sprawie analiza, jak i wydana na jej podstawie decyzja o warunkach zabudowy, naruszają cytowany powyżej § 5 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Z załącznika graficznego do decyzji o warunkach zabudowy wynika, iż obszar analizowany objął swym zasięgiem dziesięć zabudowanych działek. Tymczasem sporządzona na jego podstawie analiza zawiera dane dotyczące jedynie powierzchni zabudowy dwóch działek. W analizie wskazano bowiem jedynie, iż: "obecny wskaźnik intensywności wykorzystania terenu działki nr [...] wynosi 0,17, docelowy wskaźnik intensywność wykorzystania działki nr [...] będzie wynosił 0,37 i powieli intensywności zabudowy terenów sąsiednich, intensywność zabudowy działki nr [...] wynosi 0,26". Pominięto natomiast całkowicie wskaźniki wielkości powierzchni zabudowy pozostałych działek objętych analizą. Nie wyjaśniono także dlaczego "docelowy wskaźnik intensywność wykorzystania działki nr [...] będzie wynosił 0,37". W decyzji organu I instancji również zabrakło danych dotyczących wskaźników wielkości powierzchni zabudowy wszystkich działek znajdujących się w obszarze analizowanym, na podstawie których należało ustalić średni wskaźnik tej wielkości dla obszaru analizowanego, stanowiący podstawę wyznaczenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Organ ten nie wyjaśnił także na jakiej podstawie ustalił, iż stosunek powierzchni zabudowy rozbudowywanej części do powierzchni działki nie może przekroczyć wielkości - 0,2. Także organ II instancji nie wyjaśnił czym kierował się akceptując taki wskaźnik powierzchni zabudowy. W kwestionowanej w niniejszej sprawie decyzji o warunkach zabudowy - wbrew treści § 7 i 8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zabrakło także wyraźnego określenia dla rozbudowywanej części budynku wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, oraz wysokości kalenicy. W decyzji ustalono bowiem jedynie, iż inwestor może wykonać rozbudowę o maksymalnej wysokości odpowiadającej wysokość dwóch kondygnacji tj. parteru z poddaszem użytkowym – nie podając wysokości poszczególnych kondygnacji. Zaznaczono także, iż wysokość kalenicy budynku nie może przekroczyć wysokości istniejącej zabudowy usytuowanej na działkach numer: [...], [...], [...], [...] obr. [...]. W ocenie Sądu takie określenie wysokości rozbudowywanej części obiektu należy uznać za niezgodne z przepisami § 7 i 8 ww. rozporządzenia. Wykładnia gramatyczna tych przepisów nakazuje bowiem przyjąć, iż wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, oraz wysokość kalenicy, powinny zostać ściśle określone w decyzji o warunkach zabudowy. Określenie konkretnych wymagań w decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji ma służyć zapewnieniu ładu urbanistycznego, którego elementami są gabaryty sąsiadujących budynków zapewniających harmonijny krajobraz. Dlatego też decyzja o warunkach zabudowy powinna być tak sformułowana, aby nie pozostawiała wątpliwości co do treści rozstrzygnięcia, a także praw lub obowiązków z niej wynikających (podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach z dnia 16 listopada 2005 roku, sygn. IV SA/Wa 1485/05, Baza Orzeczeń LEX nr 214359 oraz z dnia 5 lipca 2005 roku, sygn. IV SA/Wa 725/04, Baza Orzeczeń LEX nr 190733). Oceniając zgodność z prawem kwestionowanych w niniejszej sprawie decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził także, iż organy obu instancji nie uzasadniły należycie swoich rozstrzygnięć, a w szczególności nie wyjaśniły z jakich przyczyn ustaliły dla części rozbudowywanej budynku funkcję "usługowo – mieszkalną (usługi nieuciążliwe)". W decyzji organu I instancji znalazło się jedynie stwierdzenie, iż tak ustalona funkcja nie jest niezgodna z ustaleniami "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł.", do którego, jak to już wyjaśniono powyżej, organ nie musi nawiązywać wydając decyzję w sprawie warunków zabudowy. Zabrakło w niej natomiast ustosunkowania się organu do treści sporządzonej w sprawie analizy, zgodnie z którą "na działkach sąsiednich w obszarze analizowanym występują budynki mieszkalne, w których świadczone są usługi związane z obsługą ruchu turystycznego, wprowadzenie funkcji usługowej o podobnym charakterze nawiąże do funkcji terenów sąsiednich". Organ II instancji – uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, stwierdził jedynie, iż: "Funkcją dominującą w rejonie, w którym znajduje się działka nr [...] jest zabudowa mieszkalna i mieszkalno-usługowa związana z obsługą ruchu turystycznego (...) projektowana rozbudowa oraz jej funkcja odpowiada sposobowi wykorzystania istniejącej na tym terenie zabudowy (mieszkania z pokojami do wynajęcia)". Tym samym nie odniósł się do zastrzeżeń skarżącego zgłoszonych w odwołaniu, w którym P. W. twierdził, iż jego zdaniem funkcja części rozbudowywanej nie jest zgodna z zapisem widniejącym w załączniku do decyzji (czyli w analizie) oraz została określona zbyt ogólnie, co powoduje możliwość wprowadzenia funkcji nie związanej z obsługą ruchu turystycznego. Brak w kwestionowanych decyzjach organów obu instancji należytego uzasadnienia ich stanowiska – wykazany powyżej, stanowi naruszenie art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym uzasadnienie decyzji winno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych orzeczeń. Bez zachowania tego elementu decyzji strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków "sine qua non" skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Prawidłowe uzasadnienie orzeczenia ma zatem nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 1995 roku, sygn. SA/Lu 2479/94, Baza Orzeczeń LEX nr 27106, zob. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 1981 roku, sygn. I SA 2147/81, ONSA 1981/2/104). Odnosząc się do pozostałych zarzutów skarżącego podnoszonych w toku postępowania należy wyjaśnić, iż organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie może wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzje o pozwolenie na budowę, do którego należy wszechstronna ocena, czy projektowany obiekt odpowiada warunkom wynikającym z odpowiednich przepisów prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych. Tym samym nie może rozpoznawać zarzutów w zakresie utrudnień zamieszkiwania w sąsiednim budynku z powodu ograniczenia dostępu do światła, itp., bowiem kwestie te są brane pod uwagę w toku postępowania, którego przedmiotem będzie pozwolenie na budowę (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach z dnia 24 sierpnia 2005 roku, sygn. akt IV SA/Wa 252/05, Baza Orzeczeń LEX nr 191978, z dnia 22 czerwca 2005 roku, sygn. akt IV SA/Wa 650/04, Baza Orzeczeń LEX nr 186655 oraz z dnia 14 lipca 2005 roku, sygn. akt IV SA/Wa 713/05, Baza Orzeczeń LEX nr 190610). Mając na uwadze powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzającą ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały zarówno z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, jak i z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i z tych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie drugim sentencji wyroku - stwierdzające niedopuszczalność wykonania uchylonych decyzji, oparte zostało na przepisie art.152 ww. ustawy. O kosztach postępowania w postaci wpisu od skargi (500zł) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ administracji winien mieć na uwadze wskazania Sądu zawarte w treści przedmiotowego uzasadnienia, a w szczególności to, iż ustalając wymagania dla nowej zabudowy (rozbudowy) organ może brać pod uwagę funkcje oraz cechy jedynie tej dotychczasowej zabudowy, która zgodna jest z przepisami prawa. Jeżeli ustali zatem, iż w obszarze analizowanym znajduje się obiekt wybudowany lub użytkowany niezgodnie z prawem, to obiekt ten nie może stanowić wyznacznika powyższych parametrów. Organ winien także zważyć, iż wydana przez niego decyzja powinna odpowiadać wymogom określonym zarówno w art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego, jak i w art. 59 i dalszych ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w przepisach rozporządzeń wykonawczych.