II SA/Kr 623/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie: WSA Krystyna Daniel NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2013 r. sprawy ze skargi M.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 20 marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego M.T. kwotę 151 (sto pięćdziesiąt jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów uiszczonego wpisu. Wójt Gminy Z. decyzją z dnia 8.01.2013 r., na podstawie art. 143, art. 144, art. 145, art. 146, art. 148 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102 poz. 651 ze zm.) w związku z § 3 uchwały Rady Gminy Z. Nr IX/59/2007 z dnia 21.06.2007 r. w sprawie ustalenia stawek procentowych opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. ....Nr 625 poz. 4142) ustalił dla M.T. jednorazową opłatę adiacencką w wysokości 3 762,56 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w obrębie Z. , składającej się z działki ewidencyjnej nr [....] wskutek stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do gminnej sieci kanalizacyjnej i zobowiązał M.T. do jej uiszczenia w terminie 14 dni od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu organ podał, że Gmina Z. zrealizowała projekt kanalizacji sanitarnej w rejonie ul. [....] w Z. Sieć kanalizacyjna została wybudowana w całości ze środków własnych Gminy Z. Obiekt został przyjęty do użytkowania z dniem 30.11.2010 r. (21 dni od daty zawiadomienia Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla powiatu [....] ziemskiego o zakończeniu budowy sieci kanalizacji sanitarnej). Zatem w dniu 30.11.2010 r. gmina Z. stworzyła warunki do przyłącza m.in. dla działki nr [....] położonej w obrębie Z. , stanowiącej własność M.T. do gminnej sieci kanalizacji sanitarnej. Organ przytoczył treść art. 144 ust. 1, art. 145 ust. 1 i 2, art.146 ust. 1, 1a i 3 art. 156 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 40 ust. 1-2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21.09.2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207. poz. 2109 ze zm.). Organ podał, że w dniu 3.12.2012 r. sporządzony został operat szacunkowy przez rzeczoznawcę majątkowego. Operat określa wartość rynkową prawa własności nieruchomości przed i po wybudowaniu kanalizacji w podejściu porównawczym metodą korygowania ceny średniej. Wycena sporządzona została według poziomu cen na grudzień 2012 r. Wartość nieruchomości położonej w obrębie Z. , stanowiącej działkę nr [....] z uwzględnieniem uzbrojenia w kanalizację sanitarną została oszacowana na kwotę 180 324 zł, natomiast bez uwzględnienia uzbrojenia w kanalizację sanitarną na kwotę 168 566 zł, w związku z czym wzrost wartości nieruchomości wyniósł 11 758 zł. Wycena została sporządzona wg stanu nieruchomości na dzień 30.11.2010 r. oraz poziomu cen na grudzień 2012 r. Oszacowane wartości rynkowe nie uwzględniają części składowych gruntu. W § 3 uchwały Rady Gminy Z. Nr [....] z dnia 21.06.2007 r. określono stawkę procentową jednorazowej opłaty, o której mowa w art. 146 ustawy o gospodarce nieruchomościami w wysokości 32% wzrostu wartości nieruchomości. W związku z tym M.T. został zobowiązany do zapłacenia kwoty 3 762,56 zł. W ocenie Wójta w/w operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z § 56 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Operat zawiera wszystkie składniki wymienione w tym przepisie. Rzeczoznawca wykazał wpływ kanalizacji sanitarnej na wartość nieruchomości. Nie budzą wątpliwości źródła danych merytorycznych, na podstawie których dokonał wyceny. Zastosowane podejście porównawcze i metoda korygowania ceny średniej, zdaniem Wójta, zostały przyjęte prawidłowo. Biegły zebrał informacje o cenach transakcyjnych podobnych nieruchomości gruntowych niezabudowanych z obszaru gminy Z. uzbrojonych m.in. w kanalizację sanitarną oraz bez kanalizacji sanitarnej. Nie było podstaw do zastosowania art. 148 ust.4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ konkludował, że zostały spełnione wszystkie warunki niezbędne do nałożenia opłaty adiacenckiej tj.: w dniu stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do gminnej sieci kanalizacyjnej tj. 30.11.2010 r. obowiązywała uchwała Rady Gminy określająca wysokość stawki opłaty adiacenckiej, sieć kanalizacyjna została wybudowana w całości ze środków budżetu gminy Zielonki, właściciel nieruchomości może korzystać z wybudowanych urządzeń. Nadto nieruchomość nie jest przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele rolne ani leśne. Odwołanie od złożył M.T. wnosząc w nim sprzeciw odnośnie ustalonej opłaty. Odwołujący się podał, że na zebraniu wiejskim na którym informowano o budowie kanalizacji, nie było mowy o pobieraniu opłaty za wzrost wartości działek. Podniósł, że czuje się oszukany przez Gminę Z. Ponadto zaznaczył, że ma 78 lat, jest schorowany, w związku z czym ma duże wydatki na zakup lekarstw. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 20.03.2013r., znak: [....] , na podstawie art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że brzmienie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami regulujących przesłanki i tryb nakładania opłat adiacenckich nastręcza poważne wątpliwości interpretacyjne, co przekłada się wprost na brak konsekwencji w zakresie rodzaju wydawanych rozstrzygnięć. W szczególności, wobec braku definicji ustawowej, nie jest jasne, jak należy rozumieć pojęcie "stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej" a co za tym idzie - od kiedy należy liczyć trzyletni termin do ustalenia opłaty adiacenckiej. W przypadku budowy urządzeń wodociągowych czy kanalizacyjnych, będzie to zwykle moment nie ich wybudowania, ale możliwości podłączenia do nich konkretnej nieruchomości, bez względu na to, czy właściciel z możliwości tej skorzystał, czy też nie (Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7.04.2010 r., l OSK 514/09). W rozstrzygnięciu powyższej kwestii, pomocny jest art. 148 b ust.1 u.g.n. Przepisami odrębnymi, o których mowa w przepisie są wszystkie akty normatywne dotyczące urządzeń infrastruktury, które pozwalają na legalne, czyli zgodne z prawem korzystanie z tych urządzeń - a więc prawo budowlane, prawo wodne tudzież wszelkie przepisy obejmujące warunki-techniczne dopuszczające możliwość korzystania z urządzeń infrastruktury. Organ II instancji odwołał się do uregulowań ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2010 r. nr 243, poz. 1623), w szczególności art. 54 i art. 55 oraz art. 15 ust. 4 ustawy z dnia 7.06.2001 o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2006 r. nr 123, poz.858). Z powyższego wywiódł, że o stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej takich, jak kanalizacja sanitarna można mówić, gdy - w terminie 21 dni od doręczenia zawiadomienia o zakończeniu budowy - użytkowaniu sieci nie sprzeciwił się właściwy organ nadzoru budowlanego bądź uzyskano ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie sieci, jednakowoż pod warunkiem stwierdzenia, iż podłączenie nieruchomości do sieci pozostaje zgodne z regulaminem gminy i jest technicznie możliwe - co leży w gestii przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Sieć kanalizacji sanitarnej w rejonie ul. [....] w Z. została przekazana do eksploatacji protokołem z dnia [....] .2010 r., po czym pismem z dnia [....] .2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [....] został zawiadomiony o zakończeniu budowy tej sieci. Wobec braku sprzeciwu co do przystąpienia do użytkowania sieci obiekt ten został (po 21 dniach od daty tego zawiadomienia) przyjęty do użytkowania z dniem 30.11.2010 r. i ten dzień prawidłowo uznano jako dzień, w którym stworzone zostały warunki do przyłączenia przedmiotowej nieruchomości do gminnej sieci kanalizacji sanitarnej. Kolegium ustaliło, iż właścicielowi działki nr [....] stworzono warunki do podłączenia do sieci poprzez doprowadzenie do granicy tej działki w postaci sięgacza - co potwierdza wyrys z mapy zasadniczej. Kolegium uznało, że w sprawie zgromadzono dowody potwierdzające spełnienie warunków przyłączenia działki nr [....] do kanalizacji sanitarnej oraz istnienie technicznych możliwości świadczenia usług kanalizacyjnych. Na podstawie operatu szacunkowego ustalono wzrost wartości nieruchomości i na tej podstawie obliczono opłatę adiacencką w wysokości 3 762,56 zł. Odnośnie wyrażonych w odwołaniu uwag co do konieczności naliczania opłat Kolegium przytoczyło treść art. 143 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. M.T. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. , domagając się jej uchylenia w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarżący zakwestionował oszacowanie wartości działki nr [....] . Wskazał, że z niezrozumiałych dla niego powodów działki położone w bliskim sąsiedztwie nieruchomości, przy tej samej ulicy otrzymały nieco odmienne wyceny szacunkowe. Przykładowo właściciel nieruchomości o powierzchni około 18 ar został zobowiązany do zapłaty kwoty 4 350 zł, a o powierzchni około 27 ar - 4 915,20 zł. Mając na uwadze chociażby powierzchnie powyższych nieruchomości, które są około dwa i trzy razy większe od działki skarżącego, nałożona na niego opłata jest bardzo wysoka. W związku z powyższym nie są jasne zasady, którymi kierował się rzeczoznawca majątkowy. Ponadto skarżący nadmienił, że brzmienie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami regulujących przesłanki i tryb nakładania opłat adiacenckich nastręcza poważne wątpliwości interpretacyjne w efekcie czego nie jest jasne od jakiej daty liczyć należy trzyletni okres do ustalenia opłaty adiacenckiej. Wniósł o rozstrzyganie wszelkich wątpliwości interpretacyjnych na jego korzyść zgodnie z zasadą "in dubio pro tributario". Na koniec wskazał, że ze względu na swój wiek i obecny stan zdrowia nie jest w stanie ponieść tak wysokiej opłaty adiacenckiej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232). Podstawą prawną zaskarżonej decyzji były przepisy art. 143, art. 144, art. 145, art. 146, art. 148 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102 poz. 651 ze zm.) oraz przepis § 3 uchwały Rady Gminy Z. Nr IX/59/2007 z dnia 21.06.2007 r. w sprawie ustalenia stawek procentowych opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. ....Nr 625 poz. 4142). Stosownie do treści pierwszego z nich przepisy rozdziału 7 ustawy, zatytułowanego "Udział w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej" stosuje się do nieruchomości bez względu na ich rodzaj i położenie, jeżeli urządzenia infrastruktury technicznej zostały wybudowane z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w planie miejscowym na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne. Przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się m.in. wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. W myśl art.144 ust.1 ustawy właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Z kolei przepis art.145 ustawy stanowi, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Ustalenie, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi następuje na podstawie odrębnych przepisów (art. 148b ustawy o gospodarce nieruchomościami). Wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy o ustaleniu wysokości stawki procentowej (wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50 % różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu). Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z dnia 27 lipca 2009 r., sygn. akt I OPS 4/09, opub. w ONSA i WSA 2009, nr 5, poz. 84) stwierdził, że trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczy rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. To rozstrzygniecie nie musi nastąpić w drodze decyzji ostatecznej. Istotnym jest to, że przed upływem 3-letniego terminu organ wydał decyzję ustalającą wysokość opłaty adiacenckiej. W orzecznictwie prezentowane były różne stanowiska co do oceny momentu rozpoczęcia liczenia tego okresu. Zgodnie z pierwszym sama okoliczność wykonania kanału sanitarnego wraz z przykanalikami do poszczególnych nieruchomości stanowi już stworzenie warunku do podłączenia nieruchomości (uchwała NSA z 5 czerwca 2000 r., sygn. akt OPK 4/00, opub. w ONSA 2000/4/143; wyrok NSA z 30 stycznia 2002 r., I SA 1595/00; wyrok NSA z 6 marca 2003 r., I SA 2053/01, LEX nr 12178; wyrok NSA z 23 lipca 2002 r., I SA 131/01, LEX nr 156838; wyrok W SA w Olsztynie z 19 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 467/12, opub. w Wspólnota 2012/31-32/8). W myśl drugiego, stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do infrastruktury technicznej ma miejsce wtedy, gdy właściciel nieruchomości będzie mógł z niego skorzystać, tj. gdy będzie faktycznie mógł się podłączyć do wybudowanych urządzeń infrastruktury technicznej (wyrok NSA z 10 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1658/11, opub. w LEX nr 1151980; wyrok WSA w Lublinie z 30 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 285/11, opub. w LEX nr 1086238; wyrok NSA z 8 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 680/10, opub. w LEX nr 1079803). Po wejściu w życie art. 148b (z dniem 22.10.2007 r.) ustawy o gospodarce nieruchomościami, zaczął kształtować się kolejny pogląd dotyczący ustalenia daty stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do infrastruktury technicznej. Zgodnie bowiem z tym przepisem ustalenie, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów. Takimi odrębnymi przepisami w stosunku do sieci kanalizacyjnej są przede wszystkim: przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 208 ze zm.) i przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858). Na tej podstawie prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym datą stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej jest data wynikająca z możliwości przystąpienia do użytkowania tych obiektów, ustalona według przepisów Prawa budowlanego (wyrok NSA z 18 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 398/10, opub. w LEX nr 952027). W stosunku do sieci kanalizacyjnej taką datą będzie upływ terminu do wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ, po dokonaniu zawiadomienia przez inwestora. Termin wniesienia sprzeciwu wynosi, zgodnie z art. 54 Prawa budowlanego, 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia. W ocenie Sądu najtrafniejszy jest ostatni z prezentowanych poglądów. Datą stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej jest taka data, w której dana sieć może być eksploatowana. Chodzi o zapewnienie potencjalnej możliwości korzystania z sieci kanalizacyjnej, tzn. o sytuację, w której tylko od woli właściciela danej nieruchomości będzie zależało, czy z danej sieci będzie korzystał. Taka zaś potencjalna możliwość zaistnieje dopiero wówczas, gdy dana sieć zostanie wybudowana zgodnie z warunkami technicznymi i jej eksploatacja może nastąpić zgodnie z warunkami prawnymi. Działając legalnie nie można eksploatować sieci kanalizacyjnej bez zakończenia jej budowy i bez zgłoszenia tego faktu właściwemu organowi (Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego). Sąd podziela również pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim (wyrok z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt II SA/Go 664/09, opub. w LEX nr 983737), zgodnie z którym ustalając datę stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń sieciowych należy pamiętać, że chodzi o rzeczywistą możliwość jej podłączenia do określonych urządzeń, a nie tylko protokolarną. Należy przyjąć, że nie tylko kompletność zrealizowanej inwestycji - co szeroko podkreśla się w orzecznictwie - ale też dopuszczenie obiektu do eksploatacji (użytkowania) powinno mieć zasadnicze znaczenie. Nie wyklucza to możliwości przystąpienia do użytkowania np. części wybudowanej sieci kanalizacyjnej, ale wówczas wymagane byłoby uzyskanie przez inwestora pozwolenia na użytkowanie części takiej sieci (art. 55 pkt 3 w związku z art. 3 ust. 1 i ust. 3a Prawa budowlanego). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że ustalenie organów obydwu instancji, że sieć kanalizacyjna została przyjęta do użytkowania z dniem 30.11.2010 r. (21 dni od daty zawiadomienia Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla powiatu [....] ziemskiego o zakończeniu budowy sieci kanalizacji sanitarnej) i od tego momentu należy liczyć bieg terminu do wydania decyzji o opłacie adiacenckiej, nie ma dostatecznego oparcia w zebranym materiale dowodowym. Mylące jest również ustalenie SKO w K. , że sieć kanalizacji sanitarnej w rejonie ul. [....] w Z. została przekazana do eksploatacji protokołem z dnia 7.09.2010 r. Jak wynika z protokołu znajdującego się na k.4 akt administracyjnych w tym dniu nastąpiło przekazanie sieci inwestorowi przez wykonawcę, co nie jest równoznaczne z legalnym rozpoczęciem eksploatacji. Na karcie 6 akt administracyjnych znajduje się dokument – zawiadomienie o zakończeniu budowy skierowane do PINB dla powiatu [....] -ziemskiego, ale brak jest w aktach jakiegokolwiek dowodu, że organ nadzoru budowlanego nie zgłosił sprzeciwu. Dlatego też przyjęcie przez organy dnia 30.11.2010 r. (21 dni od daty zawiadomienia Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla powiatu [....] ziemskiego o zakończeniu budowy sieci kanalizacji sanitarnej) jako dnia stworzenia przez gminę warunków do przyłączenia m.in. dla działki nr [....] położonej w obrębie Z. do gminnej sieci kanalizacji sanitarnej jest prawidłowe tylko wtedy, jeżeli nie został zgłoszony sprzeciw od zawiadomienia z dnia 8.11.2010 r. Powyższe oznacza, że organy administracji publicznej nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego w sposób czyniący zadość wymogom przepisów postępowania, w tym art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz 80 k.p.a., a w szczególności nie zgromadziły w sprawie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Ustosunkowując się do zarzutu skargi nieprawidłowego oszacowania wartości działki nr [....] , na wstępie stwierdzić należy, że stosownie do treści art.146 ust.1a ustawy ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. Przepis ten, na mocy art. 98a ust. 1 zd. ostatnie, stosuje się odpowiednio do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Zasady ustalania wartości nieruchomości formułują precyzyjnie przepisy u.g.n. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U.2004.207.2109 z późn.zm.), które jednocześnie wyznaczają kryteria oceny postępowania dowodowego. W rozpoznawanej sprawie podstawę ustalenia przez organy administracji, że na skutek stworzenia warunków do podłączenia do sieci wodociągowej doszło do wzrostu wartości nieruchomości, a co za tym idzie, że zaistniała przesłanka do ustalenia opłaty adiacenckiej, stanowił operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego W.S. w dniu 3.12.2012 r. Rzeczoznawca przeprowadził wycenę nieruchomości w podejściu porównawczym przy zastosowaniu metody korygowania ceny średniej. Jak wynika z art. 154 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy dokonuje wyboru metody i techniki szacowania, biorąc pod uwagę takie czynniki jak: cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Zgodnie z art. 153 ust. 1 u.g.n., podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Również zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia przy zastosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku. W ustępie 4 tego przepisu wprowadzono zasadę, że przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Analiza przedmiotowego operatu szacunkowego daje podstawy do twierdzenia, że o ile nie można zakwestionować samego wyboru podejścia porównawczego przy wykorzystaniu metody korygowania ceny średniej, to jednak sposób sporządzenia operatu nie daje możliwości jego oceny. Autor operatu szacunkowego w tabeli 1 i w tabeli 2 ujął, co prawda, kilkanaście nieruchomości będących przedmiotem transakcji, ale nie podał żadnych ich danych umożliwiających identyfikację działek, a tym bardziej na weryfikację posiadanych cech nieruchomości porównywanych i w rezultacie potwierdzenie trafności dokonanego przez rzeczoznawcę majątkowego wyboru nieruchomości. W punkcie 8.3. operatu jego autor bliżej scharakteryzował 2 działki z tabeli i 2 z tabeli 2: o cenie minimalnej i maksymalnej, co nie jest wystarczające w świetle przedstawionych wyżej regulacji prawnych. Nadto, również w tym punkcie nie podał numerów ewidencyjnych opisywanych nieruchomości. Tymczasem z analizy przepisów § 55 i § 56 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego wynika, że opis wszystkich nieruchomości, stanowiących podstawę wyceny winien być obszerny i na tyle precyzyjny, aby umożliwić zidentyfikowanie tych nieruchomości. Tylko bowiem prawidłowe określenie cech charakteryzujących nieruchomości pozwala na ich trafne zakwalifikowanie jako podobnych do nieruchomości poddawanej wycenie (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 15 maja 2012 r., II SA/Łd 184/12, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 lipca 2012 r., II SA/Gd 223/12). Podkreślenia wymaga, że mimo że sporządzenie operatu szacunkowego wymaga wiadomości specjalnych i stosownych kwalifikacji, to jednak musi być dokonane w sposób, który umożliwi jego weryfikację, czy to przez organ, czy też przez sąd administracyjny. Reasumując, jeśli w podejściu porównawczym należy przyjąć kilkanaście nieruchomości do porównania ich z nieruchomością wycenianą, a zastosowanie metody korygowania ceny średniej wymaga ustalenia współczynników korygujących, które mają odnieść cenę nieruchomości przyjętych do porównania do ceny nieruchomości wycenianej, oznacza to, że czynniki te odzwierciedlają różnice między nieruchomością wycenianą i nieruchomościami przyjętymi do porównań. W konsekwencji, jeśli nie jest znane choćby tylko położenie nieruchomości przyjętych przez rzeczoznawcę majątkowego do porównania, to już ta waga czynnika korygującego nie może podlegać kontroli, a waga innych czynników korygujących staje się nieczytelna. Należy bowiem raz jeszcze wskazać, że dokonując wyceny nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego, ceny nieruchomości koryguje się ze względu na cechy różniące je od przedmiotu wyceny, ale korekta ta dotyczyć musi nieruchomości podobnych do wycenianej. Podobieństwo obiektów nie może budzić wątpliwości, ponieważ zarówno strony, jak i organ, a także sąd muszą mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne. W ocenie Sądu brak danych umożliwiających identyfikację przyjętych do porównania nieruchomości powoduje, że operat w ogóle nie poddaje się weryfikacji bądź weryfikacja ta jest w znacznym stopniu ograniczona. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji bezrefleksyjnie przytoczył fragmenty operatu, nie dokonując rzetelnej jego oceny. Zacytował np. przepis § 4 ust.4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, z którego wynika, że do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości, ale nie dostrzegł, że rzeczoznawca nie porównywał kilkunastu nieruchomości oraz, że nie podał warunków zawarcia transakcji. Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje, że Kolegium w ogóle nie oceniło operatu szacunkowego. Tymczasem operat szacunkowy, mając szczególną wartość dowodową istotnie wpływa na treść decyzji ustalającej opłatę, co jednak nie oznacza, że jest dla organu administracji wiążący. Operat szacunkowy to opinia biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 1 k.p.a. i stąd ocena wartości dowodowej tej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu orzekającego w sprawie. Dostrzeżone uchybienia operatu szacunkowego wskazują na naruszenie przez organy w sposób istotny przepisów odnoszących się do postępowania dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) i obligowały Sąd do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy administracji będą zobowiązane dostosować czynności procesowe zmierzające do uzupełnienia operatu szacunkowego w kierunku zakreślonym powyżej przez Sąd. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji. Na mocy art. 152 p.p.s.a. orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.