II SA/Kr 623/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędziowie : WSA Jacek Bursa WSA Krystyna Daniel Protokolant : st. sekr. sądowy Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2015 r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 17 marca 2015 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na usunięcie drzew I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego S. P. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta K. decyzją znak: [...] z 2 lipca 2013 r. zezwolił Wspólnocie Mieszkaniowej przy ul. [...] w K. na usunięcie 2 szt. drzew (kasztanowca białego i jesiona wyniosłego) z terenu działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. Pismem z dnia 1 grudnia 2014 r. działający z upoważnienia Prezydenta Miasta K. Dyrektor Wydziału Kształtowania Środowiska zwrócił się do SKO w K. o podjęcie z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności ww. rozstrzygnięcia. Wskazał, że pismem z dnia 30 września 2014 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków w K. poinformował , iż teren nieruchomość położonej przy ul. [...] wpisany jest do rejestru zabytków, w związku z czym Prezydent nie był właściwy do wydania ww. decyzji. Powołano się na zaświadczenie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z 30 września 2014 r. odnośnie granic ochrony konserwatorskiej (całość kamienicy wraz oficyną w granicach działki nr [...] ) i wskazano na konieczność wyeliminowania ww. decyzji z obiegu prawnego w trybie stwierdzenia nieważności ze względu na wydanie jej przez organ niewłaściwy. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w K. wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji, wyznaczając 7 dniowy termin do wniesienia ewentualnych wyjaśnień. W dniu 18 grudnia 2014 r. S.P. , współwłaściciel działki nr [...] , złożył wyjaśnienia i wskazał na brak właściwości Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. Podkreślił, że zasadą jest wydawanie decyzji przez wójta (burmistrza, prezydenta), a art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2004 r., Nr 92 poz. 880), zgodnie z którym: ,,Zezwolenie na usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków wydaje wojewódzki konserwator zabytków", jako wyjątek, należy interpretować zawężająco. Według skarżącego, istotą sporu jest analiza znaczenia określenia "nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków". Jego zdaniem, zgodnie z decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia 30 marca 1992 r. do rejestru zabytków miasta K. wpisana została "kamienica wraz z oficyną", nie ma natomiast mowy o wpisaniu terenu nieruchomości, na której posadowiona jest przedmiotowa kamienica, o czym świadczy również treść uzasadnienia decyzji wskazująca na walory zabytkowe kamienicy. Skarżący wskazał na pominięcie treści decyzji z dnia 30 marca 1992 r. oraz oparcie się jedynie na zaświadczeniu, którego treść jest z tą decyzją niezgodna, jak również pozostaje niezgodna z wykazem z BIP. Ponadto podniósł, że skutki decyzji wynikające z wycięcia jednego z drzew oraz spełnienia warunku z decyzji dotyczącego nasadzenia nowych drzew (2 szt.) są nieodwracalne. W dniu 9 stycznia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wydało decyzję [...] , w której stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 2 lipca 2013 r. znak [...] . W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że do rejestru zabytków wpisana jest także nieruchomość gruntowa, na której posadowione są przedmiotowe drzewa i z tego względu, właściwym do wydania zezwolenia na ich usunięcie był Wojewódzki Konserwator Zabytków w K. S.P. wniósł wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając naruszenie przepisów: 1. art. 16 k.p.a. wyrażającego zasadę stabilności decyzji administracyjnych, poprzez jego niezastosowanie, czego skutkiem było uznanie nieważności decyzji z dnia 2 lipca 2013 r., mimo pierwszeństwa zasady generalnej trwałości decyzji ostatecznych; 2. art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody poprzez jego niezastosowanie, co doprowadziło do uznania, że decyzja z dnia 2 lipca 2013 r. została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości organów administracji; 3. art. 156 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, czego skutkiem było uznanie, że ww. decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych; 4. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., polegające na braku ustalenia, czy i które drzewo leży w granicy działki, bezspornie nie objętej ochroną konserwatorską (działki nr [...] ) oraz, czy i które drzewo zostało ścięte w wyniku ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta K W uzasadnieniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy skarżący podniósł szereg argumentów wskazujących, jego zdaniem, na błędną wykładnię decyzji z dnia 30 marca 1992 r. w sprawie wpisania do rejestru zabytków nieruchomych w zakresie przedmiotu ochrony. Wskazał też na niewyjaśnienie przez organ, na podstawie jakich przepisów prawnych organ może odwrócić skutki prawne decyzji z 2 lipca 2013 r. oraz zarzucił błędne ustalenie stron postępowania ("adresatów decyzji"). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 17 marca 2015 r. utrzymało w mocy decyzję SKO w K. z dnia 9 stycznia 2015 r. Organ stwierdził, że nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutów podnoszonych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Kolegium nie podzieliło argumentacji skarżącego, odnośnie niewłaściwego zastosowania przepisu art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż uznało, jak w decyzji I instancyjnej, że zasada praworządności nie dopuszcza jednocześnie właściwości dwóch organów administracji publicznej w tej samej sprawie i bez względu na trafność rozstrzygnięcia, jeżeli doszło do naruszenia przepisów o właściwości, decyzja jest nieważna. Ponadto organ uznał, że poprzez wpis do rejestru zabytków Miasta K. pod numerem [...] na podstawie decyzji z dnia 30 marca 1992 r., ochroną objęta jest kamienica wraz oficyną oraz działka nr [...] przy ul. [...] . Tym samym wyraził stanowisko, że: "wydanie zezwolenia na usunięcie drzew z przedmiotowej nieruchomości należy do kompetencji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. , a nie do Prezydenta Miasta K. , a więc badana decyzja obarczona jest wadą nieważności tj. wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości"’. Odnośnie zarzutu nieodwracalnych skutków prawnych decyzji z dnia 2 lipca 2013 r. wobec wycięcia jednego z drzew i dokonania nasadzeń zastępczych, organ uznał, że szereg orzeczeń sądów administracyjnych wyraźnie stwierdza, iż norma wskazująca, że nie stwierdza się nieważność decyzji, gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 k.p.a.), nie może być rozumiana i stosowana w taki sposób, że podważony zostanie cel, któremu ta instytucja służy. W skardze do WSA w Krakowie S.P. zaskarżył ww. decyzję SKO z dnia 17 marca 2015 r., zarzucając naruszenie następujących przepisów: 1. przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik postępowania, tj. art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, poprzez jego błędne zastosowanie pomimo, że zgodnie z decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia 30 marca 1992 r. do rejestru zabytków została wpisana jedynie nieruchomość budynkowa (kamienica wraz z oficyną), a nie nieruchomość gruntowa, czy też kompleks architektoniczno-przyrodniczy mieszczący się w granicach działki nr [...] obr. [...] 2. art. 7 k.p.a. art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. przez oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na piśmie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 30 września 2014 r. oraz zaświadczeniu ww. organu, z pominięciem treści decyzji z dnia 30 marca 1992 r. w sprawie wpisania dobra kultury do rejestru zabytków, a w konsekwencji błędne przyjęcie, iż ochroną prawną została objęta cała nieruchomość gruntowa oznaczona jako działka nr [...] , obr. [...] ; 3. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez niewskazanie, na podstawie jakich dokumentów czy też dowodów organ uznał, iż drzewa objęte decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 2 lipca 2013 r. znajdowały się w sferze objętej ochroną konserwatora zabytków; 4. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez podzielenie stanowiska organu I instancji i w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji I - instancyjnej mimo jej wadliwości polegającej na naruszeniu art. 156 §1 pkt 1 k.p.a. i uznaniu, że w niniejszej sprawie decyzja z dnia 2 lipca 2013 r. została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Wobec powyższych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, jak również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie. Organ podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "ppsa". Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. Skarga zasługuje na jej uwzględnienie. Podnieść należy, że nieważność stwierdzić można jedynie wobec takich decyzji, które w sposób bezsporny naruszają przepisy prawa w sposób określony w art. 156 § 1 k.p.a. Na podstawie poglądów piśmiennictwa oraz stanowiska orzecznictwa, normatywne pojęcie: "rażącego naruszenia prawa", oznacza naruszenie mające oczywisty charakter, przejawiający się w tym, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu. Istnienie tej sprzeczności da się ustalić przez proste ich zestawienie, a więc wówczas, gdy dochodzi do przekroczenia prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. O rażącym naruszeniu prawa nie można mówić jednak w sytuacji, gdy na gruncie danego przepisu możliwy jest wybór różnych jego interpretacji, z których każda daje się uzasadnić z jednakową mocą (zob. wyroki NSA: z dnia 9 lutego 2007 r., sygn. akt II FSK 218/06; LEX nr 307507; z dnia 1 października 2009 r., sygn. akt II FSK 667/08, LEX nr 575023; z dnia 12 października 2011 r., sygn. akt II FSK 736/10, LEX nr 1069943; S. Babiarz, Rażące naruszenie prawa jako przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji, "Jurysdykcja Podatkowa", nr 1 z 2010, s. 68 i nast.). Organ administracyjny uznający, iż dana decyzja dotknięta jest wadą nieważności winien wskazać przepis prawa, który decyzja w sposób rażący narusza oraz podać wyczerpujące uzasadnienie, podczas gdy, w przedmiotowej sprawie, SKO w K. naruszyło przepisy art. 15 kpa w zw. z art. 127 § 3 kpa, art. 7, art. 77, art. 107 § 3 kpa i art.138 § 1 pkt 1 kpa, a zatem naruszyło przepisy postępowania w stopniu mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uzasadnienia decyzji z dnia 17 marca 2015 r. nie wynika bowiem, aby organ ponownie rozpoznał sprawę ustosunkowując się do zarzutów i argumentów skarżącego co do przedmiotu ochrony ustanowionego decyzją z 30 marca 1992 r., czy też, aby organ odniósł się do zarzutu nieprawidłowego ustalenia stron postępowania. To, że sąd administracyjny orzeka na podstawie zgromadzonego w aktach administracyjnych materiału dowodowego nie oznacza, że organ, ponownie rozpoznając sprawę, ograniczy się do stwierdzenia, że nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutów podnoszonych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Sąd nie może zastąpić organu i zamiast dokonać kontroli jego stanowiska i motywów, jakimi się kierował, wyrażonego, zgodnie z art. 107 § 3 kpa, w uzasadnieniu decyzji, jedynie takich motywów się domyślać oraz ustosunkować się - za organ - do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Jak wyżej podniesiono, we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, skarżący podniósł szereg argumentów wskazujących, jego zdaniem, na błędną wykładnię decyzji z dnia 30 marca 1992 r. i zwrócił uwagę na treść wpisu w rejestrze zabytków, a pomimo to organ, nie ustosunkował się do nich. Wnikliwa natomiast analiza tej decyzji w zakresie przedmiotu ochrony, jaką ona ustanowiła oraz treści wpisu do rejestru zabytków, który na jej podstawie został dokonany, ma fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia nieważności decyzji z dnia 2 lipca 2013 r. znak: [...] . Dopiero po jej dokonaniu przez SKO, w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, i przedstawieniu w uzasadnieniu, odpowiadającym wymaganiom z art. 107 § 3 kpa, sąd administracyjny będzie mógł poznać motywy rozstrzygnięcia i dokonać ich oceny. Jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności i rzetelności w działalności administracji jest obowiązek organów należytego i wyczerpującego informowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się w toku załatwiania sprawy. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji. Uzasadnienie powinno być zatem źródłem informacji dotyczącej toku rozumowania organu podejmującego decyzję i wszechstronnie wyjaśniać zawarte w niej rozstrzygnięcie. Nie ulega wątpliwości, że w świetle konstytucyjnego modelu sądowej kontroli działalności administracji publicznej - sąd administracyjny nie posiada, co do zasady kompetencji do dokonywania ustaleń stanu faktycznego, w będącej przedmiotem jego rozpoznania sprawie administracyjnej. Zadanie to należy do organu administracji publicznej. Obowiązkiem sądu administracyjnego jest natomiast zbadanie, czy organ dokonując ustalenia stanu faktycznego nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego przy dokonaniu wykładni decyzji z dnia 30 marca 1992 r. i wpisu do rejestru zabytków oprócz analizy treści sentencji decyzji, jej uzasadnienia, załączników (przy czym w aktach sprawy brak załącznika - "Pouczenie o skutkach wpisu do rejestru zabytków") nie może też zabraknąć analizy przepisów prawnych, na podstawie których decyzja została wydana (szczególnie dotyczących przedmiotu ochrony), czy też analizy przepisów prawnych regulujących zasady wpisu do tego rejestru. Pomocny może się okazać wpis do księgi wieczystej, dokonany na podstawie ww. decyzji, na wniosek Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. Zwrócić należy bowiem uwagę, że jak wynika z wyjaśnień Prezydenta Miasta K. (pismo z dnia 1 grudnia 2014 r. k. 95 a.a.) "organ (...) korzystał z dostępnego w Biuletynie Informacji Publicznej wykazu zabytków, gdzie widnieje zapis: "ul. [...] ." i uznał, po zapoznaniu się z treścią rejestru, że " że tylko kamienica jest wpisana do rejestru zabytków." Zgodnie natomiast z § 4 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 1963 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków i centralnej ewidencji zabytków (Dz. U. z dnia 6 maja 1963 r. nr 19 poz. 101) każdy dział rejestru powinien zawierać dla zabytku nieruchomego także opis jego granic. Art. 4 pkt 1) ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz.U. z 1962 r. nr 10 poz.48), powołany w podstawie prawnej decyzji z 30 marca 1992 r., stanowił z kolei, że ochronie prawnej, przewidzianej w przepisach ustawy, podlegają dobra kultury, zwane w ustawie "zabytkami" wpisane do rejestru zabytków. Dla rozstrzygnięcia zatem, czy decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 2 lipca 2013 r. jest nieważna, na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 kpa, konieczne jest ustalenie, zgodnie z wymogiem art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, czy nieruchomość - działka nr [...] obr. [...] w K. – została wpisana do rejestru zabytków. Rzeczą organu będzie również odniesienie się do pozostałych zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, w tym również – wyjaśnienie kręgu stron postępowania, szczególnie interesu prawnego Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w K. Z powodu naruszenia ww. przepisów postępowania, przedwczesnym byłaby ocena zarzutu skargi co do naruszenia przepisu prawa materialnego mającego wpływ na wynik postępowania, tj. art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, poprzez jego błędne zastosowanie. Jednocześnie Sąd podziela stanowisko zaprezentowane w wyroku WSA w Krakowie z dnia 28 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 9/11i wyroku NSA z dnia 13 listopada 2012 r., II OSK 1384/11, że usunięcie drzew i krzewów nie powoduje negatywnej przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji pozwalającej na ich usunięcie. Mając na uwadze powyższe, orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a ustawy (zwrot wpisu - 200 zł, zwrot opłaty skarbowej od pełnomocnictwa - 17 zł i koszty zastępstwa prawnego - 240 zł).