II SA/Kr 626/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Paweł Darmoń (spr.) Protokolant: specjalista Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2015 r. sprawy ze skargi D.C. i A,M,.-C. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 10 kwietnia 2015 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia 15 października 2012 r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego - po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej nieodpowiedniego stanu technicznego budynku letniskowego zlokalizowanego na działce nr [...] we W, - nakazał H.W. wykonać w terminie do 30 listopada 2012 r.: 1. bariery ochronne na tarasie o wysokości min. 90cm mierzonej od wierzchu poręczy w sposób zapewniający jej odpowiednią sztywność np. poprzez zamontowanie na krawędzi tarasu od spodu krawędziaka drewnianego o przekroju min. 50mm x 100 mm, który będzie pełnił równocześnie funkcję usztywnienia krawędzi tarasu, 2. zamontowanie rury napowietrzającej tzw. kominka wentylacyjnego do zbiornika na nieczystości ciekłe (...)". Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez A.C.-M. oraz D.C. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w K. w dniu 31 grudnia 2012 r. wydał decyzję nr [...] znak: [...] , którą uchylił w całości zaskarżoną decyzję PINB w S. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ II instancji nakazał dokładne ustalenie kręgu stron postępowania, w tym aktualnych właścicieli działki, na której znajduje się budynek będący przedmiotem postępowania, a także wyjaśnienie, czy obiekt ten został zbudowany legalnie. Ponadto organ I instancji winien dokonać pomiaru charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego oraz jego odległości od granic nieruchomości w celu dokonania porównania stanu istniejącego z pozyskaną dokumentacją obiektu budowlanego. Dopiero wówczas - zdaniem organu II instancji - możliwe będzie określenie właściwego trybu postępowania oraz zweryfikowanie kręgu stron postępowania. W trakcie ponownego rozpatrywania przedmiotowej sprawy PINB w S. dwukrotnie w dniu 25 października 2013 r. oraz 31 marca 2014 r. przeprowadził oględziny na działce nr ewid. [...] w miejscowości W . Ponadto organ I instancji pozyskał do akt prowadzonego przez siebie postępowania postanowienie Sądu Rejonowego w M. Wydział I Cywilny z dnia 28 marca 2008r. sygn. akt I.[...] o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłym J.W. (współwłaścicielu działki nr [...] w miejscowości W). W dniu 28 kwietnia 2014 r. PINB wydał decyzję znak: [...] , którą umorzył postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej nieodpowiedniego stanu technicznego budynku letniskowego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] położonej w W. stanowiącej własność H.W., M.W. i J.W. , wskazując: "ponieważ budynek letniskowy na działce nr ewid. [...] w W. został zrealizowany jako samowola budowlana, należy umorzyć postępowanie w sprawie jego nieodpowiedniego stanu technicznego i wszcząć nowe postępowanie w sprawie budowy budynku letniskowego na w/w działce, bez wymaganego pozwolenia na budowę". Odwołanie od decyzji organu I instancji wnieśli D.C. oraz A.M.-C. . [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 10 kwietnia 2015 r., znak: [...] na podstawie art.138 § 1 pkt 3 i art.104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.) oraz art.80 ust.2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz. U. z 2013r., poz. 1409 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania D.C. i A.M.-C. umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że organ I instancji prowadząc ponownie postępowanie w sprawie stronami tego postępowania organ I instancji uczynił H.W. , M.W. oraz J.W. (współwłaścicieli działki nr [...] w miejscowości W. ), a także D.C. i A.M.-C. (współwłaścicieli działek sąsiednich w stosunku do działki nr [...] ), którzy działając przez pełnomocnika H.C. wnieśli odwołanie od skarżonej decyzji. Zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie sądowo-administracyjnym poglądem, status strony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego w trybie art. 66 Prawa budowlanego przysługuje wyłącznie właścicielowi i zarządcy obiektu budowlanego, którego stan techniczny podlega ocenie. Przywołując wyroki sądów administracyjnych (WSA w Warszawie z dnia 8 maja 2014r. sygn. akt VII SA/Wa 208/14, WSA w Gliwicach z dnia 14 lutego 2013 r. sygn. akt 805/12, WSA w Białymstoku z dnia 26 lutego 2013r. sygn. akt II SA/Bk 826/12) podkreślono, że właściciel działki sąsiedniej posiada wyłącznie interes faktyczny w kwestii decyzji podjętej w trybie art. 66 p.b., bowiem nie ma normy prawa materialnego, która w opisanym pozwalałaby przyznać mu uprawnienia strony. W konsekwencji należało przyjąć, że w niniejszym przypadku stronami prowadzonego przez PINB w S. postępowania administracyjnego w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego budynku letniskowego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] położonej w W. winni być wyłącznie współwłaściciele i zarządca (jeśli został ustanowiony) tej nieruchomości. Z treści księgi wieczystej nr[...] obejmującej przedmiotową nieruchomość wynika, że w/w działka stanowi własność H.W. oraz J.W. . Jednocześnie z akt sprawy organu I instancji wynika, że J.W. zmarł w dniu 15 stycznia 2008 r., a jego następcami prawnymi są: H.W. (żona), M.W. (córka) oraz J.W. (syn).Organ odwoławczy przyjął, że skoro w chwili obecnej działka nr [...] w miejscowości W. , gmina M. stanowi współwłasność H.W. , M.W. oraz J.W. to tylko te osoby posiadają przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Za strony tego postępowania nie można natomiast uznać D.C. i A.M.-C. którzy zgodnie z pozyskanym do akt organu I instancji wypisem z rejestru gruntów są współwłaścicielami działek sąsiednich w stosunku do w/w działki nr [...] . Wyżej wymienieni mogą mieć zatem jedynie interes faktyczny w domaganiu się by nakazano współwłaścicielom budynku letniskowego zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości W. wykonanie określonych czynności celem doprowadzenia stanu technicznego w/w obiektu do stanu zgodnego z przepisami prawa, jednakże nie można uznać tego za interes prawny. Żaden, bowiem przepis ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013r., poz. 1409 tekst jednolity z późn. zm.), jak również przepisy wykonawcze do tej ustawy nie przyznają w postępowaniu administracyjnym dotyczącym stanu technicznego danego obiektu budowlanego, właścicielom działek sąsiednich w stosunku do działki, na której przedmiotowy obiekt jest zlokalizowany, jakichkolwiek uprawnień, jak również nie nakładają na osoby posiadające taki status żadnych obowiązków. Tym samym stwierdzić należy, że z faktu bycia współwłaścicielem działek sąsiednich w stosunku do działki nr [...] w W. nie wypływają dla D.C. i A.M.-C. jakiekolwiek uprawnienia do zaskarżania decyzji PINB w S. z dnia 28 kwietnia 2014 r. znak: [...] Dlatego też organ II instancji umorzył postępowanie odwoławcze. Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie D.C. i A.M.-C. , wnosząc o jej uchylenie. Podniesiono, że skarżący poinformowali, że są właścicielami działek w miejscowości W. 1. D.C. - działki nr [...] w 100%. 2. D.C. i Am.-C. - działki nr [...] w 100% . 3. D.C. i A.M.-C. - udział w działce nr [...] stanowiącej drogę dojazdową do działek nr [...] ,[...] ,[...] w wysokości 2/3 powierzchni działki. H.W. jest właścicielką działki [...] i tylko posiada udział w wysokości 1/6 działki [...] (droga dojazdowa - do której nabyła prawa w formie darowizny w dniu 10.01.2013 r. Tymczasem na wspólnej drodze dojazdowej wybudowane zostało szambo oraz część ogrodzenia i muru oporowego ograniczające przejazd do działki [...] .Te konstrukcje budowlane stanowią element składowy nielegalnie postawionego budynku o nieodpowiednim stanie technicznym. Z uwagi na umieszczenie ich na drodze stanowiącej także własność skarżących nie sposób przyjąć, iż nie mają oni interesu prawnego w sprzeciwianiu się tak daleko idącej ingerencji w ich prawo własności. Niezależnie od powyższego podniesiono, iż nieodpowiedni stan techniczny opisanego budynku i związanych z nim konstrukcji budowlanych zagraża bezpieczeństwu skarżących. Jego taras został umiejscowiony w odległości mniejszej niż 1 metr od drogi wspólnej. Jego zły stan techniczny sprawia, iż w każdej chwili może ulec zawaleniu. Okoliczność ta w istotny sposób ogranicza skarżącym możliwość korzystania z nieruchomości wspólnej, co przemawia za uznaniem, iż posiadają interes prawny w sprawie jego nieodpowiedniego stanu technicznego. Jak wynika przy tym z art. 61 prawa budowlanego właściciel obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami o których mowa w art. 5 ust. 2 tej ustawy oraz zapewnić bezpieczne użytkowanie obiektu tak, by nie doprowadzić do zagrożenia życia lub zdrowa ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska. Skoro zatem nielegalnie postawiony budynek H.W. powoduje stan zagrożenia, przeto właściwy organ winien nakazać usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w zakreślonym terminie zakazując jednocześnie korzystania z budynku. Z uwagi na fakt, iż opisane wyżej części składowe tego budynku znajdują się na nieruchomości należącej również do skarżących, mają oczywisty interes prawny w domaganiu się usunięcia tego zagrożenia. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja jest wadliwa, bowiem narusza przepisy postępowania w sposób, który powoduje konieczność jej uchylenia. Organ odwoławczy a priori założył, że stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 66 ustawy Prawo budowlane może być wyłącznie właściciel lub zarządca nieruchomości, której to postępowanie dotyczy. Rozważając kwestię kręgu stron postępowania w poszczególnych trybach prowadzonych na podstawie ustawy Prawo budowlane należy zauważyć, że w ustawie tej jest kilka przepisów, które w sposób szczególny względem kodeksu postępowania administracyjnego regulują krąg stron postępowania. Na przykład art. 28 ust. 2 ustawy prawo budowlane stanowi: "Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu", art. 40 ust. 3 stanowi: "Stronami w postępowaniu o przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę lub o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych są jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane przeniesienie decyzji", a art. 55 ust. 7 stanowi: "Stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor". Będący podstawą prawną decyzji art. 66 jest umieszczony w rozdziale 6 ustawy Prawo budowlane "Utrzymanie obiektów budowlanych". Pierwszy w tym rozdziale przepis tj. art. 61 nakłada określone obowiązki na "właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego". W art. 66, będący podstawą postępowania, w którym wydano zaskarżoną decyzję, nie określa wprost adresatów obowiązków wyliczonych w tym przepisie, a zatem należy uznać, że organ nadzoru budowlanego może nałożyć je tylko na podmioty wymienione w art. 61 czyli na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Należy jednak z całą mocą podkreślić, że brak jest jakichkolwiek przepisów, które - podobnie jak zacytowane wcześniej art. 28 ust. 2, art. 40 ust. 3 i art. 55 ust. 7 ustawy Prawo budowlane - odmiennie od ogólnych zasad regulowałyby krąg stron postępowania prowadzonego w tym trybie. Oznacza to, że zastosowanie znajdzie przepis art. 28 kodeksu prawa administracyjnego, zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W niniejszej sprawie brak było podstaw by zakładać z góry, że nikt poza właścicielem obiektu budowlanego nie może mieć interesu prawnego w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 66 ustawy Prawo budowlane. Należało zamiast tego odnieść się do sytuacji prawnej skarżących i rozważyć ją w kontekście art. 28 k.p.a., a więc zbadać, czy powołane przez nich argumenty uzasadniają uznanie, że przysługuje im interes prawny w niniejszej sprawie. Tym samym Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela poglądu przedstawionego w orzeczeniach sądów administracyjnych powołanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd podziela w całości i uznaje za własne rozważania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 grudnia 2013 r., sygn. II SA/Kr 1204/13 (LEX nr 1493074). Z uwagi na znaczne podobieństwo stanu faktycznego warto przytoczyć szerszy fragment uzasadnienia tego wyroku: "Przepisy art. 5, art. 61-66 Prawa budowlanego nie zawierają, wzorem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, odrębnej regulacji dotyczącej kręgu stron w postępowaniach w sprawie utrzymania obiektów w należytym stanie. Jedynie w zakresie takiego jak to postępowania administracyjnego (dotyczącego utrzymywania obiektu w należytym stanie) Prawo budowlane określa adresatów obowiązków w zakresie utrzymywania obiektu w należytym stanie: właściciel i zarządca obiektu. Nie zawsze jednak będą to jedyne strony postępowania administracyjnego. (...) trafnie skarżący wywodzą swój interes prawny do udziału w tej sprawie z naruszenia prawa własności. Prawo własności podlega bowiem daleko idącej ochronie i nikt nie może być pozbawiony takiej ochrony w innym trybie wyraźnego przepisu ustawowego. Nie można dokonywać takiej wykładni art. 61 i następne Prawa budowlanego, zgodnie z którą nawet w przypadku stwierdzenia niewłaściwego stanu technicznego budynku i bezpośredniego oddziaływania takiego budynku na obiekt sąsiedni - właściciel tego sąsiedniego obiektu nie mógł być stroną w postępowaniu. Taki stan organ odwoławczy utożsamił z istnieniem po stronie skarżących jedynie ich interesu faktycznego. Tak rzeczywiście byłoby, gdyby skarżący nie mogli powołać się na żaden przepis prawa materialnego, który byłby naruszony działaniem lub brakiem działania właścicieli (zarządców) nieruchomości (...). Właścicieli nieruchomości chroni jednak art. 140 k.c. i 144 k.c. nakazujące korzystanie z prawa własności zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem i zarazem zakazującym poodejmowania przez właściciela działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. (...) Zaprezentowany w tej sprawie pogląd nie jest odosobniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 55/13, opub. w LEX nr 1329994 stwierdził, że przymiot właściciela lokalu w budynku, którego części dotyczy postępowanie, uzasadnia udział tej w postępowaniu na prawach strony, przy czym nie jest on ani właścicielem samego budynku, ani jego zarządcą. Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt II SAB/Lu 20/10, opub. w LEX nr 674703 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 16 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 541/09, opub. w LEX nr 686654. Również w niniejszej sprawie organ odwoławczy wydał zaskarżoną decyzję przedwcześnie i bez dokładnego wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. Naruszył w ten sposób art. 7, art. 77 oraz art. 28 k.p.a. Zaskarżone rozstrzygnięcie jest tym bardziej wątpliwie, że już wcześniej - w 2012 roku [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w tej samej sprawie rozpoznał odwołanie wniesione przez A.C.-M. oraz D.C. i wówczas nie miał wątpliwości, co do ich legitymacji do występowania w niniejszej sprawie w charakterze stron postępowania. Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji powinien rozważyć, czy podnoszone przez skarżących okoliczności - rozpatrywane w kontekście rozważań zawartych w cytowanym wyżej wyroku - uzasadniają uznanie, że D.C. oraz .A.M.-C. przysługuje interes prawny w rozstrzygnięciu niniejszej sprawy administracyjnej. Źródłem takiego interesu prawnego mogą być w szczególności przepisy dotyczące ochrony własności, a więc przede wszystkim art. 140 oraz art. 144 kodeksu cywilnego. W zależności od wyników tej oceny MWINB powinien rozpoznać wniesione przez nich odwołanie, albo też ponownie umorzyć postępowanie odwoławcze. W obu jednak przypadkach kwestia legitymacji skarżących do brania udziału w postępowaniu administracyjnym winna być szczegółowo przeanalizowana. Biorąc powyższe pod uwagę należało uchylić zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.