II SA/Kr 629/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Agnieszka Nawara – Dubiel Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2014 r. sprawy ze skargi Z. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia 27 marca 2014 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania skargę oddala. Decyzją z dnia 17 stycznia 2014 r. nr [...] Starosta orzekł o ustaleniu i wypłacie odszkodowania na rzecz Z. P., za nieruchomość zabudowaną budynkiem mieszkalnym, położoną przy al. [...] w K., oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,0139 ha obr. [...] jedn. ewid. [...] oraz o zobowiązaniu Miasta Kraków (miasta na prawach powiatu) reprezentowanego przez Prezydenta Miasta Krakowa do jego zapłaty, jak również o sposobie i terminie dokonania tej zapłaty. Orzekając w powyższy sposób organ I instancji oparł się na operacie szacunkowym sporządzonym w dniu 18 września 2013 r. przez rzeczoznawcę majątkowego M. G., która oszacowała łączną wartość przedmiotowej nieruchomości na kwotę 1.391.687,00 zł, z czego oszacowana wartość powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego o pow. 147,30 m2 wyniosła 969.633 zł, oszacowana wartość powierzchni lokalu użytkowego na parterze o pow. 32,20 m2 (strona zachodnia budynku) wyniosła 230.732 zł, zaś oszacowana wartość powierzchni lokalu użytkowego na parterze o pow. 26,70 m2 (strona wschodnia budynku) wyniosła 191 322 zł. Dokonując analizy operatu szacunkowego organ I instancji stwierdził, że został on sporządzony prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, jak również ze Standardami Zawodowymi Rzeczoznawców Majątkowych. Ponadto Starosta [...] z uwagi na regulację art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, powiększył wartość ustalonego odszkodowania o kwotę 10 000,00 zł, w efekcie czego wyniosło ono ostatecznie 1 401 687,00 zł. Odwołanie od powyżej opisanej decyzji Starosty złożył Z. P.. W odwołaniu podniesiono, że w operacie szacunkowym, stanowiącym podstawę ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie, zaniżono wartość przedmiotowej nieruchomości poprzez brak dostatecznego uwzględnienia lokalizacji wycenianej nieruchomości i jej dostępu do drogi publicznej, ustalenie kwoty odszkodowania w kwocie netto, brak ujęcia w wycenie wszystkich elementów faktycznych składających się na wartość nieruchomości, jak również przyjęcie wadliwego doboru materiału porównawczego do wyceny. Decyzją z dnia 27 marca 2014 r. znak: [...] Wojewoda, na podstawie art. 9a i art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) w związku z art. 12 ust. 5 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687) oraz art. 138 § 2 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Z. P., uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty z dnia 17 stycznia 2014 r. nr [...] sprostowaną postanowieniem Starosty [...] z dnia 24 marca 2014 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że podstawę nabycia spornej nieruchomości stanowiły przepisy art. 12 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (zwanej dalej: "specustawą drogową"). Wojewoda powołał przepisy prawne mające w sprawie zastosowanie. Wojewoda podał, że podstawę ustalenia w niniejszej sprawie wysokości odszkodowania stanowił operat szacunkowy sporządzony w dniu 18 września 2013 r. przez rzeczoznawcę majątkowego M. G.. W opracowaniu tym rzeczoznawca majątkowy określiła stan nieruchomości na dzień 10 maja 2012 r., tj. na dzień wydania powołanej na wstępie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a poziom cen na datę sporządzenia wyceny. Kwestie wyceny nieruchomości dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomości przejęte na cele publiczne, reguluje art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W świetle postanowień tego artykułu, jednym z głównych czynników, decydujących o wartości nieruchomości dla celów ustalenia wysokości odszkodowania jest przeznaczenie nieruchomości wynikające z celu wywłaszczenia. W przepisach tych ustawodawca wprowadził do porządku prawnego tzw. zasadę korzyści, wychodząc z założenia, że odszkodowanie nie może pomijać zwiększenia wartości nieruchomości spowodowanego przeznaczeniem na cel publiczny. W myśl art. 134 ust. 4, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania rzeczoznawca majątkowy powinien określić według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. W pozostałych przypadkach określenie wartości nieruchomości następuje na podstawie aktualnego sposobu użytkowania (art. 134 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Tym samym, jeżeli takie zwiększenie rzeczywiście nastąpi, osoba wywłaszczona powinna otrzymać odszkodowanie, którego podstawę stanowić będzie nie wartość nieruchomości zgodna z dotychczasowym sposobem użytkowania (art. 134 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami), lecz wartość nieruchomości określona dla alternatywnego sposobu użytkowania, wynikającego z przeznaczenia tej nieruchomości na cel publiczny (art. 134 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami). W przedmiotowej sprawie rzeczoznawca majątkowy ustaliła, że dla obszaru opracowania brak jest aktualnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego (przyjmuje się, że miejscowego planu nie było wg stanu na dzień 10 maja 2012 r.), w związku z czym autorka wyceny stosownie do postanowień art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z którego treści wynika, że w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przeznaczenie nieruchomości objętej wyceną określiła na podstawie Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa, zatwierdzonego Uchwałą nr XII/87/03 Rady Miasta Krakowa z 16 kwietnia 2003 r., wg którego nieruchomość ta położona jest w terenach UC - tereny o przeważającej funkcji usług komercyjnych. Szczegółowe kwestie wyceny nieruchomości dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomości zajęte na cele publiczne regulują przepisy § 36 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zgodnie z § 36 ust. 1 tego rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. Dla potrzeb niniejszej wyceny rzeczoznawca powinna zatem przyjąć stan nieruchomości na dzień 10 maja 2012 r., a przeznaczenie, zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, tj. UC - tereny o przeważającej funkcji usług komercyjnych i na podstawie takich założeń biegła winna przeprowadzić opisaną wyżej analizę "zasadę korzyści". Tymczasem autorka wyceny w operacie szacunkowym co prawda przedstawiła analizę, na podstawie której stwierdziła, iż "w badanym obszarze w latach 2011 - 2013 ceny gruntów pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną MW zawarły się w przedziale od 455 zł/m2 do 1037 zł/m2, natomiast w obszarze strefy miejskiej [...] zostało zawartych tylko kilka transakcji gruntami nabywanymi pod drogi publiczne, a ich ceny zawarły się przedziale [143 do 650 zł/m2 (w tym w [...] jedynie dwie: ul. L. w cenie 500 zł/m2 i ul. Z. 400 zł/m2), niemniej jednak żadnego uzasadnienia w niniejszej sprawie nie znajduje przyjęcie do analizy przeznaczenia mieszkaniowego. Właściwym bowiem przeznaczeniem, które biegła powinna przyjąć do wynikającej z art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami analizy jest przeznaczenie działki objętej wyceną wg stanu na dzień 10 maja 2012 r., czyli wynikające ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego tj. przeznaczenie pod usługi komercyjne. Co więcej, podniesiono, że przedmiotem wyceny jest nieruchomość gruntowa zabudowana budynkiem mieszkalno - usługowym i jako taka winna zostać oszacowana poprzez przyjęcie z rynku podobnych nieruchomości zabudowanych. Z dokumentacji sprawy nie wynika, ażeby z budynku zlokalizowanego na tej nieruchomości wyodrębnione były nieruchomości lokalowe. Tymczasem rzeczoznawca majątkowy wartość wycenianej nieruchomości ustaliła jako sumę wartości części mieszkalnej tego budynku, obliczoną na podstawie cen transakcyjnych lokali mieszkalnych, traktując tym samym tą część budynku jako lokal mieszkalny oraz wartość części użytkowej tego budynku, obliczoną na podstawie cen transakcyjnych lokali użytkowych, traktując tym samym tą część budynku jako dwa lokale użytkowe. Należy jednak zauważyć, że w niniejszej sprawie nie ma podstaw do tego, aby oszacowanie wartości tej nieruchomości zostało przeprowadzone w taki sposób. Po pierwsze, przedmiotem wyceny jest jedna nieruchomość -gruntowa zabudowana budynkiem. Lokale, aby mogły być przedmiotem wyceny, winny być samodzielnymi nieruchomościami. Po drugie, przyjęte do porównań nieruchomości (lokale mieszkalne i użytkowe) nie spełniają kryterium nieruchomości podobnej w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami w stosunku do nieruchomości objętej wyceną (zabudowanej budynkiem mieszkalno - usługowym), w związku z czym nie powinny stanowić materiału porównawczego w niniejszej sprawie. Przyjęcie błędnych założeń do wyceny w podanym zakresie prowadzi bowiem do ustalenia wartości nieruchomości na podstawie danych niezgodnych z rzeczywistym stanem nieruchomości wywłaszczonej, a co za tym idzie do oszacowania wartości tej nieruchomości w sposób niezgodny z przepisami regulującymi kwestie wyceny i sporządzania operatu szacunkowego. Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego braku ustalenia przez organ I instancji "słusznego odszkodowania", które w ocenie strony odwołującej się "winno mieć charakter ekwiwalentny do wartości wywłaszczanego dobra, a więc powinno dawać właścicielowi możliwość odtworzenia jego sytuacji majątkowej jaką miał przed wywłaszczeniem", Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wywłaszczenie nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Odszkodowanie nie stanowi więc wartości równej szkodzie powstałej na skutek wywłaszczenia, bowiem wartość szkody jest z reguły większa od wartości wywłaszczanego prawa (obok wartości wycenianej nieruchomości, obejmuje m.in. również utracone korzyści, koszty przeprowadzki i inne towarzyszące wywłaszczeniu straty). Wartość wywłaszczanego prawa i wartość szkody wyrządzonej wywłaszczeniem są zatem różnymi kategoriami. Jednocześnie wskazano, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 21 ust. 2 posługuje się pojęciem "słusznego odszkodowania" jako należnego z tytułu wywłaszczenia a nie pojęciem "pełnego odszkodowania". Konstytucja nie precyzuje przy tym, co należy rozumieć jako "słuszne odszkodowanie". Problematyką tą jednak zajmował się wielokrotnie Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 20 lipca 2004 r. (sygn. akt I SK 11/02, OTK-A 2004/7/66) stwierdził, że określenie "słuszne odszkodowanie" jest terminem o elastycznym charakterze i pozwala przez to przyjmować, że w niektórych sytuacjach, mając na uwadze, że wywłaszczenie następuje dla dobra wspólnego, nieraz pełne odszkodowanie nie będzie odszkodowaniem słusznym, a niepełne odszkodowanie może być za takie uznane. Dlatego zarzut kasacyjny sprowadzający się do poglądu, że skarżąca nie otrzymała odszkodowania słusznego - w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - nie mógł być uznany za zasadny" (tak w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 374/12, opub. w LEX nr 1368989; odnośnie braku możliwości uwzględnienia utraconych korzyści przy ustalaniu wysokości odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości - wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 302/11, opub. w LEX nr 1120672): "odszkodowanie ustala się wg wartości nieruchomości, a nie szkody, jaką poniesie skarżący wskutek wywłaszczenia nieruchomości, jest to, jednoznaczna w swojej treści, zasada polskiego prawa wywłaszczeniowego, która wyłącza odszkodowanie za jakikolwiek inny uszczerbek majątkowy poniesiony przez podmiot wywłaszczany. Odszkodowanie nie obejmuje zatem w szczególności utraconych przez właściciela zysków, utraty wartości pozostałej części nieruchomości, kosztów przeprowadzki w inne miejsce, doznanych uciążliwości itp.". W zakresie podniesionego w odwołaniu zarzutu ustalenia kwoty odszkodowania w kwocie netto Wojewoda wyjaśnił, że przepis art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazuje, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości. Należy przy tym zauważyć, że w operacie szacunkowym wartość rynkowa przedmiotu wyceny może być traktowana tylko i wyłącznie jako wartość nie obejmująca podatków i opłat lokalnych. Tylko taka sytuacja gwarantuje, że tak określona wartość będzie najlepszym odzwierciedleniem sytuacji panującej na wolnym rynku. Trzeba bowiem podkreślić, że podatek VAT jest narzędziem polityki fiskalnej państwa i pozostaje odporny na prawa rządzące wolnym rynkiem. Powyższe stanowisko potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 28 grudnia 2010 r. I SA/Wa 2274/10 podnosząc, iż (...) brak jest jakichkolwiek podstaw do takiej interpretacji norm zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, które na etapie ustalania odszkodowania nakazywałyby powiększenie odszkodowania o podatek VAT, a także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 maja 2013 r. I OSK 1904/11 stwierdzając, że "obowiązek zapłaty podatku VAT nie ma wpływu na wartość rynkową nieruchomości w rozumieniu u.g.n.". W związku z tym należy podzielić w tej kwestii stanowisko organu I instancji, iż zarzut odwołującego się w przedmiocie braku uwzględnienia w kwocie odszkodowania wartości podatku VAT należało uznać jako niezasadny. Na marginesie zwrócono uwagę na okoliczność, iż po wypłacie odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa nieruchomości w trybie specustawy drogowej na rzecz uprawnionego, który jest płatnikiem podatku VAT, koniecznym jest wystawienie przez ten podmiot faktury VAT podmiotowi, który dokona wypłaty odszkodowania. Podsumowując całość powyższych rozważań dotyczących sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego stwierdzono, że operat szacunkowy został sporządzony z naruszeniem przepisów prawa, w tym w szczególności ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, a tym samym nie może zostać oceniony jako prawidłowy i być wykorzystany dla potrzeb przedmiotowego postępowania. Zgodnie z istniejącym w tym zakresie orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 226/10, opub. w LEX nr 745181): sporządzenie na nowo operatu szacunkowego oraz przeprowadzenie na jego podstawie dowodu co do wartości nieruchomości obejmuje zasadniczy zakres postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania. Uzasadnia to zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 K.p.a., bowiem operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania, które muszą mieć możliwość pełnego i wyczerpującego ustosunkowania się do takiego dowodu i dlatego należy zagwarantować im prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji". Dodatkowo na zakończenie Wojewoda zwrócił uwagę na nieprawidłowo zredagowany punkt 4 zaskarżonej decyzji (oraz jej pkt 1 in fine), w którym do wypłaty ustalonego odszkodowania zobowiązano Miasto (miasto na prawach powiatu). Nadmieniono, iż zgodnie z art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 z późn. zm.), właścicielem dróg powiatowych jest samorząd powiatu. Miasto na prawach powiatu jest gminą wykonującą zadania powiatu na zasadach określonych w tej ustawie (ust. 2). Ustrój i działanie organów miasta na prawach powiatu, w tym nazwę, skład, liczebność oraz ich powoływanie i odwoływanie, a także zasady sprawowania nadzoru określa (ust. 3) ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.). Pogląd ten podzielony został w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 września 2008 r., sygn. akt I FSK 1398/07, w którym podkreślono, iż: "Miasta takie (...) nie posiadają odrębnej od gmin osobowości prawnej oraz nie są w żadnym zakresie innym podmiotem". Potwierdza to także treść Statutu Miasta Krakowa, którego jednolity tekst został ogłoszony Obwieszczeniem Rady Miasta Krakowa z dnia 13 kwietnia 2005 r. i opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z 2005 r. Nr 256, poz. 1804 (będący znowelizowaną wersją Statutu Miasta Krakowa uchwalonego w dniu 24 maja 1991 r.). Dokument ten ustala w § 3 ust. 4, że: "Ilekroć w Statucie Miasta Krakowa jest mowa o: "Mieście" - należy przez to rozumieć gminę miejską Kraków - miasto na prawach powiatu". W związku z powyższym w analizowanej sprawie podmiotem zobowiązanym do zapłaty odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogę powiatową w trybie specustawy drogowej winna być Gmina Kraków (jako miasto na prawach powiatu), reprezentowana przez Prezydenta Miasta Krakowa, a nie jak nieprawidłowo wskazał Starosta [...] - "Miasto Kraków (miasto na prawach powiatu". Mając na uwadze powyższe Wojewoda uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia 17 stycznia 2014 r. nr [...] i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, celem ustalenia odszkodowania w oparciu o prawidłowo sporządzony operat szacunkowy, spełniający niezbędne wymogi zawarte w przepisach prawa. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77, art. 80 (brak prawidłowej i wyczerpującej oceny sporządzonego operatu szacunkowego i oparcie rozstrzygnięcia na wadliwym operacie szacunkowym), jak również art. 107 § 3 K.p.a., co w świetle przytoczonych argumentów, w zasadniczy sposób wpłynęło na treść wydanego rozstrzygnięcia przez organ I instancji. Z. P. zaskarżył w ustawowym terminie wyżej opisaną decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zakwestionowanej decyzji zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 154 ust. 2 w związku z art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.), dalej w skrócie "u.g.n." w związku z art. 138 § 2 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że ustalenie wartości nieruchomości skarżącego zajętej pod budowę drogi publicznej powinno nastąpić w oparciu o porównanie wartości nieruchomości podobnych rozumianych jako nieruchomości nabywane pod drogi - co w konsekwencji przekłada się na błędne wytyczne dla organu I instancji co do dalszego toku postępowania oraz doprowadzi do ustalenia jeszcze niższej niż ustalona w uchylonej decyzji organu I instancji - czyli już absolutnie tym bardziej nieadekwatnej do wartości wywłaszczonej nieruchomości - kwoty odszkodowania; 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7, art. 8, art. 9, 11 oraz art. 7, 77, 80 i 88 K.p.a. oraz art. 154 ust 2 w związku z art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną ocenę dowodu w postaci sporządzonego operatu szacunkowego, jak również w braku wzięcia pod uwagę wszystkich istotnych okoliczności sprawy mających wpływ na wycenę wartości nieruchomości oraz na kwotę należnego odszkodowania; 3) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 21 § 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 1 Protokołu Dodatkowego Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy skarżący nie otrzymał słusznego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość; 4) naruszenie interesu prawnego skarżącego przejawiającego się w braku możliwości otrzymania zarówno słusznego odszkodowania, jak i zaliczki na jego poczet oraz w ryzyku otrzymania odszkodowania w zmniejszonej i nieadekwatnej wartości do wartości wywłaszczonej nieruchomości. W oparciu o powyższe skarżący wniósł o uwzględnienie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie poprzez stwierdzenie jej nieważności oraz zwrot kosztów postępowania wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Skarga nie jest zasadna, a zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym uchylenie tego aktu administracyjnego. Istota sporu w tej sprawie wynika z oceny, czy Wojewoda prawidłowo wytknął wady operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 18 września 2013 r. przez rzeczoznawcę majątkowego mgr inż. M. G., która oszacowała wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości na kwotę 1.391.687 zł. Ten operat został uznany przez organ I instancji za prawidłowy i na jego podstawie ustalono wysokość odszkodowania. Strona skarżąca uważa, że wprawdzie operat szacunkowy sporządzony na potrzeby wydania w tej sprawie decyzji nie był prawidłowy, tym niemniej stanowisko zajęte przez organ II instancji i wskazówki tego organy spowodują ustalenie odszkodowania o wartości jeszcze niższej niż wynikająca z decyzji organu I instancji. Nie jest to jedyny zarzut skarżącego, ale wydaje się, że zarzut podstawowy. Tym samym, jak podaje to skarżący, wartość odszkodowania będzie niższa niż ustalona przez organ I instancji. Sąd oceniając legalność zaskarżonej decyzji nie podziela poglądu skarżącego. Kwestia słusznej wysokości odszkodowania może być oceniania subiektywnie i wówczas tak strona zobowiązana do wypłaty odszkodowania, jak i strona uprawniona do jego otrzymania – reprezentując przeciwne interesy – inaczej będą oceniać skalę słuszności odszkodowania. Ustawodawca przyjął jednak że odszkodowania, jakie będą wypłacane za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, muszą opierać się na sformalizowanej procedurze szacowania wartości praw nabytych przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego. Ustalane odszkodowanie ma przy tym uwzględniać wartość rynkową takich nieruchomości. Rację ma skarżący podnosząc, że wywłaszczenie może dokonać się jedynie za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). O tym, czy ustalane odszkodowanie będzie odszkodowaniem słusznym rozstrzygają przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.), dalej w skrócie jako "u.g.n.", a w szczególności art. 149-159 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak i przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.), zwanego dalej w skrócie "rozporządzeniem". Szczegółowe zasady szacowania wartości ww. opisanych nieruchomości reguluje § 36 rozporządzenia. Zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia, stosuje się ono do ustalania wartości rynkowej nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 i Nr 199, poz. 1227 oraz z 2009 r. Nr 72, poz. 620). Wartość tą określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. Nie ulega wątpliwości, że nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] była zabudowana domem mieszkalno-usługowym składającym się z jednego lokalu mieszkalnego i dwóch lokali użytkowych. Co istotne, żaden z tych lokali nie został wyodrębniony. Tym samym trafnie podniósł w zaskarżonej decyzji Wojewoda, że szacowanie wartości tej działki powinno nastąpić – przy podejściu porównawczym i metodzie porównywania parami – uwzględniając inne nieruchomości przeznaczone pod drogi publiczne i zabudowane budynkiem mieszkalno-usługowym. Tymczasem organ I instancji zaaprobował operat szacunkowy, który jako nieruchomości podobne uwzględniał odrębnie lokale mieszkalne i lokale usługowe. Niedopuszczalnym było więc takie szacowanie wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości, jak gdyby jej wartość stanowiła sumę wartości części mieszkalnej tego budynku i części usługowej, obliczonych na podstawie cen transakcyjnych odrębnych lokali mieszkalnych oraz cen transakcyjnych odrębnych lokali użytkowych, traktując tym samym tą część budynku jako dwa lokale użytkowe i jeden lokal mieszkalny. Trafnie przyjął Wojewoda, że przedmiotem wyceny jest jedna nieruchomość -gruntowa zabudowana budynkiem, a przyjęte do porównań nieruchomości (lokale mieszkalne i użytkowe) nie spełniają kryterium nieruchomości podobnej w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami w stosunku do nieruchomości objętej wyceną (zabudowanej budynkiem mieszkalno - usługowym), w związku z czym nie powinny stanowić materiału porównawczego w niniejszej sprawie. Stosownie do art. 154 u.g.n. w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przeznaczenie nieruchomości objętej wyceną określiła na podstawie Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa, zatwierdzonego Uchwałą nr XII/87/03 Rady Miasta Krakowa z 16 kwietnia 2003 r., wg którego nieruchomość ta położona jest w terenach UC - tereny o przeważającej funkcji usług komercyjnych. W samym operacie szacunkowym stwierdzono na podstawie Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego, że wprawdzie szacowana nieruchomość znajduje się w obszarze o przeważającej funkcji usług komercyjnych (UC, strona 8 operatu), tymczasem przyjęto za nieruchomości podobne takie, które zostały zlokalizowane w obszarze MW (zabudowy wysokiej) w oparciu o to samo studium (operat, strona nr 9). Tak jak trafnie stwierdził to Wojewoda, w tej sprawie nie miało uzasadnienia przyjęcie do analizy przeznaczenia mieszkaniowego działki nr [...], a właściwym przeznaczeniem powinno być przeznaczenie pod usługi komercyjne. Te już uchybienia w pełni uzasadniały uchylenie decyzji organu I instancji przez organ II instancji. Zarzuty zawarte w skardze nie są trafne. Obowiązkiem organów administracji szacujących wartość nieruchomości jest prowadzenie postępowania zgodnie z obowiązującym prawem. Skarżący zarzucił, że błędnym jest stanowisko, jakoby do ustalenia wartości szacowanej nieruchomości należałoby uwzględnić podobne nieruchomości nabywane pod drogi. Zarzut ten nie jest trafny. Zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Zgodnie z § 36 ust. 3 rozporządzenia w przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: 1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu i ich powierzchni - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%; 2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%. Podniesione przez skarżącego w skardze zasady ustalania wartości nieruchomości a dotyczące uwzględnienia dostępu szacowanej nieruchomości do drogi publicznej i inne cechy takiej nieruchomości uwzględnia się, i te okoliczności powinny być wzięte pod uwagę w sporządzonym w tej sprawie operacie szacunkowym. Trafne jest także stanowisko organu II instancji, że ustalone odszkodowanie nie musi mieć charakteru w pełni akceptowalnego przez skarżącego. Nie zawsze jest tak, że ustalone odszkodowanie pozwoli na nabycie takiej samej nieruchomości w danym miejscu. W tym zakresie Sąd nie stwierdził ani naruszenia art. 21 § 2 Konstytucji RP, ani art. 1 Protokołu Dodatkowego Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wartości. Uwagi Wojewody dotyczące błędnego wskazania podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania (zamiast Gminy Kraków wskazano na Miasto Kraków) także należy podzielić, aczkolwiek w ocenie Sądu nie należałoby do tego przywiązywać aż tak dużej wagi. Nazwy gmin ustalane są w ich statutach, a Statut Miasta Krakowa nie posługuje się tylko jedną nazwą tej gminy. Zgodnie § 2 Statutu Miasta Krakowa to Miasto Kraków posiadając osobowość prawną działa we własnym imieniu i na własna odpowiedzialność. § 3 pkt 4 Statutu Miasta Krakowa stanowi zaś, że Miasto oznacza Gminę Miejską Kraków – miasto na prawach powiatu. Zgodnie z § 4 ust. 1 Statutu Miasta Krakowa Miasto Kraków zachowuje nazwę Stołeczne Królewskie Miasto Kraków lub skróconą formę Miasto Kraków. Tym samym posłużenie się terminem "Miasto Kraków" w związku z treścią Statutu Gminy Miasta Krakowa nie było błędne. Najbardziej poprawnym określeniem podmiotu zobowiązanego w tej sprawie byłoby przyjęcie następującego schematu: gmina + nazwa gminy. To zaś oznaczałoby, że podmiotem zobowiązanym byłaby Gmina Miasto Kraków. Mimo to Sąd z uznaniem dostrzega i to, że organ odwoławczy zwrócił uwagę na potrzebę prawidłowego posługiwania się nazwami jednostek samorządu terytorialnego, co w szczególności ma znaczenie w Gminie Miasto Kraków, w której często funkcjonuje całkowicie nieprawidłowa nazwa "powiat grodzki". Należy także wyjaśnić, że samą wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nie zwiększa się o kwotę podatku VAT. Należy przy tym wskazać i na to, że nie jest wykluczone, że wartość nieruchomości prawidłowo oszacowana w trybie § 36 ust. 1 rozporządzenia będzie nie niższa niż wynikająca z decyzji organu I instancji. To powinno być przedmiotem ponownie sporządzonego operatu szacunkowego i w tym stanie sprawy tej kwestii nie można przesądzać. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie jest obarczona wadami uzasadniającymi jej uchylenie. Mając powyższe na uwadze Sąd nie dostrzegając wad zaskarżonej decyzji, stosownie do art. 151 P.p.s.a skargę oddalił.