II SA/Kr 637/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Asesor WSA Anna Kopeć (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Opiłka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2025 r. sprawy ze skargi A. B. [...] na czynność Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 14 lutego 2011 r. w przedmiocie włączenia karty adresowej budynku mieszkalnego przy ul. H. w Z. do gminnej ewidencji zabytków I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. zasądza od Burmistrza Miasta Zakopane na rzecz skarżącego A. B. [...] kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. A. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na czynność Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 14 lutego 2011 roku w przedmiocie włączenia karty adresowej budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...] w Z. (dz. ew. nr: [...] obr. [...]) do Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Zakopane. Zaskarżonej czynności zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 22 ust. 4 i 5 pkt 3 w zw. z art. 3 pkt. 1 i 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu poprzez: a. bezpodstawne i dowolne uznanie przedmiotowego budynku za zabytek w sytuacji, gdy nie posiada on cech zabytku w myśl art. 3 pkt 1 i 2 ustawy; b. włączenie karty adresowej przedmiotowego obiektu do GEZ bez przeprowadzania odpowiednich czynności wyjaśniających czy budynek ten spełnia przesłanki definicji legalnej zabytku, a w szczególności nienależyte i niewystarczające zbadanie istotnych okoliczności sprawy oraz brak stosownego udokumentowania przez organ okoliczności uzasadniających objęcie budynku szczególną formą ochrony ze względu na posiadane przez niego ponadprzeciętne wartości historyczne, zabytkowe lub artystyczne; c. podjęcie przez organ skarżonej czynności w procedurze uniemożliwiającej właścicielom nieruchomości uznanej za zabytkową czynny udział w postępowaniu; d. włączenie karty adresowej przedmiotowego obiektu do GEZ bez porozumienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o stwierdzenie bezskuteczności skarżonej czynności oraz o zasądzenie kosztów postępowania W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Zakopane wniósł o odrzucenie, względnie oddalenie skargi. Organ wskazał, że zarządzeniem Burmistrza Miasta Zakopane nr 23/2011 z dnia 14 lutego 2011 r. w sprawie przyjęcia gminnej ewidencji zabytków Miasta Zakopane (dalej GEZ) Burmistrz Miasta Zakopanego włączył do zbioru kart adresowych kartę adresową budynku zlokalizowanego przy ul. [...] w Z., która to karta w tejże ewidencji od tego czasu pozostaje (aktualizacja GEZ Zarządzeniem Burmistrza Miasta Zakopane nr 125/2021 z dnia 07.06.2021 r. poz. nr 503). Włączenie zostało dokonane w oparciu o art. 22, przy czym w wykazie obiektów ujętych w GEZ stanowiącym załącznik nr 1 do w/w zarządzenia nie dokonano rozróżnienia, które obiekty zostały wpisane ze wskazania burmistrza, a które w wykonaniu ustawowego obowiązku. Włączenie zostało dokonane w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi Burmistrz zaznaczył, że nie zachowano 14-dniowego terminu na złożenie wezwania do usunięcia naruszenia prawa, z uwagi na dowody znajdujące się w aktach sprawy znak: MKZ.4120.18.2015 wskazujące, że już w dniu 8 czerwca 2015 r. skarżący złożył wniosek o zaopiniowanie -prac budowlanych przy budynku – a więc już wówczas posiadał wiedzę o w/w formie jego ochrony konserwatorskiej. Wobec tego skarga powinna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 lub pkt 6 p.p.s.a. Z kolei uzasadniając wniosek o oddalenie skargi organ podkreślił, że organy ochrony konserwatorskiej są organami "wyspecjalizowanymi" w przedmiocie oceny wartości zabytkowych obiektów, i na podstawie posiadanych przez siebie informacji oceniają, czy określony budynek powinien podlegać ochronie, jako zabytek w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Postępowanie prowadzone przez organ ochrony zabytków ma w tej materii charakter uproszczony, a wpis odbywa się poprzez czynność materialno-techniczną w oparciu o stwierdzenie przez organ, na podstawie posiadanych dokumentów że danemu obiektowi można przypisać cechy uzasadniające objęcie go szczególną formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Pierwsza karta Gminnej Ewidencji Zabytków miasta Zakopane wraz ze zdjęciem zostały sporządzone w dniu 24.11.2008 r. przez dra Z. M., dyplomowanego konserwatora zabytków architektury, historyka sztuki z tytułem doktor nauk historycznych, historyka i teoretyka architektury z tytułem doktor habilitowany, autora licznych publikacji na temat architektury podhalańskiej, pracownika naukowego Muzeum Tatrzańskiego w Zakopanem. Aktualizacja Gminnej Ewidencji Zabytków miasta Zakopane wraz ze zdjęciem została sporządzona w dniu 11.12.2018 r. przez K. I., absolwentkę Uniwersytetu Mikołaja Kopernika w Toruniu na kierunku Ochrona Dóbr Kultury na Wydziale Sztuk Pięknych, o specjalności konserwatorstwo, wieloletniego pracownika Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Zielonej Górze - Kierownika Wydziału Zabytków Nieruchomych, autorkę licznych opracowań z dziedziny historii sztuki i architektury. Przy ocenie budynku i jego kwalifikacji brano pod uwagę cechy stylu, materiał budowlany i technologię, w której budynek wzniesiono. Brak zgromadzenia materiałów innych niż opracowane przez specjalistów z dziedziny architektury podhalańskiej karty adresowe, nie przekłada się automatycznie na brak podstaw faktycznych i prawnych dla dokonania wpisu w sytuacji spełniania przez budynek "ustawowego kryterium zabytku"/posiadania wartości zabytkowych i historycznych opisanych wyżej oraz w dokumencie pn. "wartościowanie zabytku" stanowiącym załącznik do odpowiedzi na skargę. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona czynność - polegająca na ujęciu budynku w gminnej ewidencji zabytków - stanowi czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) - dalej określanej jako "p.p.s.a.". Tym samym tryb jej zaskarżenia do sądu administracyjnego został określony w art. 52 § 3 w zw. z art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie dokonania czynności tj. przed zmianą dokonaną z dniem 1 czerwca 2017 r. na mocy ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935). Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a., w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie (czyli sprzed nowelizacji) skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (§ 2). W myśl art. 52 § 3 p.p.s.a. jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Organ wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na przekroczenie owego czternastodniowego terminu do złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W ocenie Sądu uchybienie tego terminu nastąpiło jednak bez winy skarżącego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwaliła się już linia orzecznicza, zgodnie z którą brak jednolitości w orzecznictwie sądów administracyjnych co do charakteru działań organu podjętych na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 1-3 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami powinien być brany pod uwagę przy ocenie kwestii zawinienia w rozumieniu art. 52 § 3 p.p.s.a. (na przykład postanowienia wydane w sprawach sygn. II OSK 1723/24, II OSK 1621/24, II OSK 1499/24, II OSK 1741/24, II OSK 1051/24, II OZ 662/24, II OSK 2421/24 i II OZ 367/24 – wszystkie dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Z tych też względów Sąd nie uwzględnił wniosku organu o odrzucenie skargi, lecz rozpoznał ją merytorycznie. W skardze zarzucono naruszenie przepisów art. 3 pkt 1 i 2 w zw. z art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy użyte w ustawie określenie "zabytek" oznacza nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. W myśl pkt 2 art. 3 "zabytek nieruchomy" to nieruchomość, jej część lub zespół nieruchomości, o których mowa w pkt 1. Na podstawie art. 22 ust. 5 u.o.z. w gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte: 1) zabytki nieruchome wpisane do rejestru; 2) inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków; 3) inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. W postanowieniu z 25 lutego 2020 r., sygn. II OSK 395/20 (dostępnym w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "brak przepisów określających tryb postępowania skutkuje tym, że kontrola legalności działania organu sprowadza się do badania zgodności tego działania jedynie z przepisami administracyjnego prawa materialnego (por. wyrok NSA z 21 stycznia 2015 r. II OSK 2189/13 - na gruncie art. 22 ust. 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami dotyczącego gminnej ewidencji zabytków). Ujęcie w ewidencji zabytków nie następuje w związku ze stosowaniem kodeksu postępowania administracyjnego. Brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do ewidencji nie oznacza jednak, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej chociażby w uproszczonej formie. Jest oczywiste bowiem, że włączenie karty zabytku do wojewódzkiej ewidencji musi wynikać ze stwierdzenia przez organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Tylko taki obiekt, który spełnia definicję zabytku z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami może zostać ujęty w ewidencji." Nie ulega wątpliwości, że karta zabytku może być założona i następnie dołączona do ewidencji zabytków tylko w stosunku do takiej nieruchomości (lub rzeczy ruchomej), która stanowi zabytek w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków, a zatem jest dziełem człowieka i stanowi świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Wojewódzki konserwator zabytków jest niewątpliwie organem wyspecjalizowanym, posiadającą fachową wiedzę i kompetencje w zakresie ochrony zabytków, niemniej jednak treść karty włączonej do ewidencji zabytków powinna poddawać się weryfikacji, powinna w sposób obiektywny wskazywać, jakie konkretnie cechy obiektu przemawiały za uznaniem go za zabytek. W okolicznościach niniejszej sprawy taka weryfikacja nie przebiegła pomyślnie. Karta Gminnej Ewidencji Zabytków sporządzona przez Z. M. 24 listopada 2008 r. (k. 10 akt administracyjnych) nie zawiera jakichkolwiek informacji o tym, jakie konkretnie cechy przedmiotowego budynku świadczą o jego zabytkowym charakterze. W karcie widnieją jedynie informacje o funkcji mieszkalnej budynku, własności prywatnej oraz o jego wykonaniu z drewna ok. 1947 r. Treść karty nie wskazuje na jakiekolwiek podstawy do wpisu przedmiotowego budynku do gminnej ewidencji zabytków. Z kolei podnoszone w odpowiedzi na skargę okoliczności dotyczące wiedzy i kompetencji osób sporządzających dwie kolejne karty zabytku nie mogą sanować braków samej karty. W świetle powyższego należało stwierdzić bezskuteczność zaskarżonej czynności na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 697 zł składa się: kwota 200 zł tytułem uiszczonego przez stronę skarżącą wpisu; kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia adwokata reprezentującego skarżącego, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c, rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie. (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.) oraz kwota 17 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika skarżących opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt. 2 w związku z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1044 z późn. zm).