II OSK 2421/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jacek Chlebny po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 czerwca 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 715/24 o odrzuceniu skargi P. W. na czynność Burmistrza Miasta Nowy Targ w przedmiocie włączenia karty adresowej budynku mieszkalnego przy ul. [...] w N. do gminnej ewidencji zabytków postanawia uchylić zaskarżone postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z 21 czerwca 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 715/24, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.), odrzucił skargę P. W. (dalej: skarżący) na czynność Burmistrza Miasta Nowy Targ w przedmiocie włączenia karty adresowej budynku mieszkalnego przy ul. [...] w N. do gminnej ewidencji zabytków. Postanowienie to zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Burmistrz Miasta Nowy Targ (dalej także: organ) w dniu 9 grudnia 2010 r. wydał zarządzenie w sprawie zmiany gminnej ewidencji zabytków Miasta Nowy Targ (dalej także: GEZ). W nowym wykazie obiektów ujętych w GEZ, stanowiącym załącznik nr 1 tego zarządzenia, został ujęty zabytek nieruchomy położony przy ul. [...] w N. W latach 2016–2023 organ wydał kolejnych pięć zarządzeń w sprawie zmiany lub aktualizacji gminnej ewidencji zabytków Miasta Nowy Targ, w których każdorazowo ujmowana była wyżej wymieniona nieruchomość. Pismem z 11 marca 2024 r. skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (dalej: WSA w Krakowie lub Sąd pierwszej instancji) na czynność Burmistrza Miasta Nowy Targ polegającą na włączeniu karty adresowej budynku przy ul. [...] w N. do GEZ. Stwierdził, że czynność ta nastąpiła pierwotnie zarządzeniem Burmistrza Nowy Targ z 9 grudnia 2010 r. w sprawie zmiany GEZ, a następnie pięcioma kolejnymi zarządzeniami w sprawie zmiany lub aktualizacji GEZ przyjętymi przez organ w latach 2016–2023. Skarżący oświadczył, że o zarządzeniu Burmistrza Nowy Targ z 9 grudnia 2010 r. w sprawie zmiany GEZ dowiedział się dopiero 4 marca 2024 r. Sąd pierwszej instancji przyjął, że przedmiotem skargi jest czynność Burmistrza Miasta Nowy Targ polegająca na włączeniu karty adresowej zabytku do GEZ. Wskazał przy tym, że z uwagi na datę podjęcia zaskarżonej czynności (9 grudnia 2010 r.) zastosowanie w sprawie mają przepisy art. 52 i 53 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), przewidujące 14-dniowy termin, liczony od dnia dowiedzenia się o podjęciu czynności, na wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 p.p.s.a.). WSA w Krakowie zauważył, że skarżący musiał dowiedzieć się o włączeniu karty adresowej budynku do GEZ najpóźniej 25 września 2023 r. Wydane zostało wówczas postanowienie o zawieszeniu postępowania o pozwolenie na rozbiórkę, którego inicjatorem i stroną był skarżący. Z postanowienia tego wynika natomiast, że objęty postępowaniem budynek przy ul. [...] w N. wpisany jest do GEZ. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało wniesione przez skarżącego 11 marca 2024 r. Przekroczony zatem został 14-dniowy termin wyznaczony treścią art. 52 § 3 p.p.s.a. WSA w Krakowie nie skorzystał z uprawnienia, o którym mowa w art. 52 § 3 zdanie ostatnie p.p.s.a., i nie uznał, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy strony. Skargę kasacyjną wniósł P. W., zaskarżając postanowienie w całości. Podniesiono w niej zarzuty naruszenia następujących przepisów postępowania: 1. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez orzeczenie przez sąd poza granicami skargi polegające na dokonaniu oceny dopuszczalności skargi na bliżej nieokreślone czynności nieobjęte treścią skargi wniesionej przez skarżącego; 2. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarga była niedopuszczalna, ponieważ strona uchybiła terminowi do wezwania do usunięcia naruszenia prawa, podczas gdy przepisy nie wyznaczają obowiązku uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa w przypadku zaskarżenia zarządzenia podjętego przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, który naruszył interes prawny lub uprawnienie skarżącego; 3. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że ujęcie nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków stanowi czynność w rozumieniu powyższego przepisu, podczas gdy w rozpoznawanej sprawie właściwą podstawą ujęcia nieruchomości skarżącego w Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Nowy Targ było zarządzenie Burmistrza Miasta Nowy Targ z dnia 9 grudnia 2010 r. w sprawie zmiany gminnej ewidencji zabytków Miasta Nowy Targ. Na podstawie tych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji. Skarżący zrzekł się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Skarga kasacyjna zawiera uzasadnione podstawy. 2. Włączenie karty adresowej zabytku nieruchomego do GEZ na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 1–3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o chronię zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1292; dalej: ustawa o ochronie zabytków), nie jest aktem organu samorządowego w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., lecz czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą obowiązków wynikających z przepisów prawa, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Ujęcie nieruchomości w GEZ rozstrzyga bowiem o podporządkowaniu indywidualnej nieruchomości obowiązkom określonym w ustawie o ochronie zabytków. Sama treść tego obowiązku wynika natomiast z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Czynność ta ma charakter publicznoprawny i, jako skierowana do indywidualnego podmiotu, dotyczy jego obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok NSA z 18 października 2023 r., sygn. akt II OSK 3029/18, ONSAiWSA 2024, nr 3, poz. 34 oraz m.in. wyroki NSA z: 18 czerwca 2024 r., sygn. akt II OZ 287/24; 14 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 1166/21; 18.10.2023 r., sygn. akt II OSK 2781/17; CBOSA). Sąd pierwszej instancji prawidłowo zatem przyjął, że przedmiotem skargi jest czynność Burmistrza Miasta Nowy Targ z 9 grudnia 2010 r. polegająca na włączeniu karty adresowej zabytku do GEZ. Nie zasługuje zatem na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. 3. Zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a. w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie (Dz. U. z 2016 r. poz. 718) jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Należy podkreślić, że z cytowanego przepisu nie wynika bezwzględny obowiązek odrzucenia przez Sąd pierwszej instancji skargi w przypadku przekroczenia terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Ustawodawca przyznał bowiem sądowi kompetencję do rozpoznania skargi, jeżeli uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego. W rozpoznawanej sprawie zaistniały okoliczności mogące wskazywać na brak winy skarżącego w uchybieniu terminu, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji. Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił bowiem rozbieżności, jakie zachodzą w orzecznictwie sądów administracyjnych co do charakteru działań organu podjętych na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 1–3 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków. Zgodnie z pierwszym poglądem działania takie należy uznać za tzw. inne czynności organu administracji, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (m.in. orzeczenia NSA z: 14 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 1166/21; 10 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 1952/22; 18 października 2023 r., sygn. akt II OSK 3029/18; 8 czerwca 2022 r., sygn. akt II OZ 335/22; 18 maja 2021 r., sygn. akt II OZ 218/21; 20 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 753/20; CBOSA). Zgodnie z drugim, działania organu podjęte na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 1–3 ustawy o ochronie zabytków należy uznać za akty jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. (m.in. orzeczenia NSA z: 13 września 2023 r., sygn. akt II OSK 2748/18; 25 marca 2020 r., sygn. akt II OZ 244/20; 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2700/16; 14 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1950/12; CBOSA). Prezentowana w orzecznictwie rozbieżność stanowisk co do charakteru działań organu podjętych na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 1–3 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków mogła wywołać u skarżącego przekonanie, że przedmiotem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego powinien on uczynić zarządzenie Burmistrza Nowy Targ z 9 grudnia 2010 r. w sprawie zmiany GEZ (akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a), a nie czynność materialno-techniczną tego organu polegającą na włączeniu karty adresowej zabytku do ewidencji. Do skargi na ten akt, zgodnie z art. 52 § 4 p.p.s.a. w jego brzmieniu sprzed nowelizacji, nie miał natomiast zastosowania 14-dniowy termin na wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa. Z tych względów należy uznać, że uchybienie terminu do wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa nastąpiło bez winy skarżącego. Zasadny jest zatem zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. 4. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.