II SA/Kr 646/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Fronc Sędziowie: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędzia WSA Joanna Człowiekowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 listopada 2021 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków - Krowodrza Marty Suchodolskiej sprawy ze skargi S. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 kwietnia 2021 r., znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. Pismem z dnia 29 czerwca 2020 r. S. T. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Dzielnicowego K. -[...] z dnia 26 czerwca 1989 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 15 stycznia 2021 r. nr [...] orzekło o odmowie wszczęcia postępowania z wniosku S. T. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Kierownika Urzędu Dzielnicowego K. - [...] z dnia 26 czerwca 1989 r., znak: [...] Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wniesionego przez S. T., Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2021 r., znak [...] - działając na podstawie art. 61 a § 1 i § 2, art. 156 i art. 157 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, dalej K.p.a. oraz art. 127 § 3 K.p.a. w zw. z 138 § 1 pkt 1 K.p.a. - utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 stycznia 2021 r. nr [...] W jego uzasadnieniu wskazano, że w przedmiotowej sprawie wnioskiem z dnia 29 czerwca 2020 r. S. T. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia 26 czerwca 1989r., znak: [...] Kwestia stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Dzielnicowego K. - [...] z dnia 26 czerwca 1989 r., znak: [...] była już zatem przedmiotem rozpoznania Kolegium, które decyzją z dnia 6 czerwca 2011 r., znak: [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia 26 czerwca 1989 r., znak: [...] i jednocześnie stwierdziło, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 K.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Ustawodawca określił w art. 61 a § 1 K.p.a. dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Drugą przesłanką jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przy czym przyczyny te nie zostały skonkretyzowane w powołanym wyżej przepisie, jednakże nie ulega wątpliwości, że dotyczą one takich sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Z takimi przypadkami będziemy mieli do czynienia np., gdy żądanie wszczęcia postępowania dotyczy sprawy, w której prowadzone jest już postępowanie, wydano już w jej ramach rozstrzygnięcie albo brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia zgłoszonego żądania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 2159/12 oraz z dnia 22 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 1635/14). W przedmiotowej sprawie zaistniały uzasadnione podstawy do stwierdzenia, że kolejny wniosek strony dotyczy sprawy zakończonej już ostatecznym rozstrzygnięciem (w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia 26 czerwca 1989 r., znak: [...] i jednoczesnym stwierdzeniu, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa - decyzja SKO z dnia 6 czerwca 2011 r., znak: [...]), gdyż zarówno treść żądania strony jak i okoliczności faktyczne oraz prawne sprawy nie uległy zmianie. Obligowało to zatem organ do podjęcia rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny i judykatury "postępowanie administracyjne może się toczyć w sprawie administracyjnej, a zatem wówczas, gdy ustawodawca w przepisach materialnego prawa administracyjnego przewidzi podstawy ku temu, by organ administracji publicznej w decyzji konkretyzował prawa i obowiązku podmiotu stojącego poza jej strukturą. W takim przypadku istnieje droga postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego w sprawie danego rodzaju" (M. Romańska, w: H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s. 464). Gdy droga postępowania administracyjnego jest zamknięta, wówczas może okazać się konieczne wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, o którym stanowi art. 61 a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Skutkiem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania jest więc niedopuszczenie do wydania decyzji administracyjnej. Z tego m.in. względu wskazuje się w doktrynie, że przyczyny, o których mowa w art. 61 a § 1 K.p.a. muszą być oczywiste, dostrzegalne na "pierwszy rzut oka", obiektywne, a zatem których ustalenie i wskazanie (podanie) nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym (zob. R. Stankiewicz, Komentarz do art. 61 a, teza l, w: R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 2020, Legalis oraz podane tam orzeczenia). Jedną z "innych przyczyn" uzasadniających odmowę wszczęcia postępowania jest przypadek "rzeczy osądzonej", tj. sytuacja, w której wniosek dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Wszczęcie postępowania przez organ administracji publicznej w sprawie, która została już wcześniej rozstrzygnięta decyzją ostateczną, narusza bowiem zasadę trwałości decyzji wynikającą z art. 16 § 1 K.p.a. oraz pewność obrotu prawnego. Wobec tego warunkiem sine qua non wydania postanowienia na podstawie art. 61 a § 1 K.p.a. jest stwierdzenie tożsamości stosunku administracyjnoprawnego występującego pomiędzy sprawą zakończoną wydaniem ostatecznej decyzji oraz powtórnym podaniem o wszczęcie postępowania administracyjnego. Tożsamość ta będzie istniała wówczas, gdy: występują te same podmioty w sprawie, gdy dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego, a do tego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy (wyrok NSA z dnia 28 grudnia 2012 r., sygn. akt. I OSK 1948/18, Legalis). Mając na uwadze powyższe w przedmiotowej sprawie zaistniały uzasadnione podstawy do stwierdzenia, że kolejny wniosek strony dotyczy sprawy zakończonej już ostatecznym rozstrzygnięciem. Prawidłowo zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając w pierwszej instancji postanowieniem z dnia 15 stycznia 2021r. nr [...] orzekło w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania z wniosku S. T. o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia 26 czerwca 1989 r., znak: [...] S. T. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie opisane wyżej postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 kwietnia 2021 r., znak [...]. Skarżąca wskazała, że mimo przyznania faktu otrzymania pisma skarżącej z dnia 29.06.2020 r. wraz z załącznikami, SKO w dalszym ciągu nie dostrzega faktu, że decyzje Wojewody Małopolskiego z dnia 19.08.2010 r. znak [...] i [...] nie są decyzjami podziałowymi, ale zgodnie z powołaną w nich ustawą z dnia 13.10.1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133 poz. 872) wraz z operatem podziałowym [...] legalizują powstały w 1980 r., spowodowany remontem ul. [...] (vide informacja o terenie nr [...] z dnia 18.06.1980) stan faktyczny, polegający na poszerzeniu ul. [...] o część należącego do skarżącej gruntu. Skutkiem zlekceważenia przez Wydział Gospodarki Komunalnej Urzędu Miasta K. postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16.03.1998 r. sygn. Kol. Odw. [...] dokonany w 1980 r. podział do obiegu prawnego wszedł dopiero w dniu 1 stycznia 1999 r. na podstawie powołanej w decyzjach Wojewody [...] ustawy z dnia 13.10.1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Faktu tego nie uwzględnia żadne z orzeczeń Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Skarżąca podkreśliła, że odnośnie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Dzielnicowego K. - [...] z dnia 26.06.1989 r. znak: [...]: Decyzją z dnia 6.06.2011 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji z uwagi na powstanie nieodwracalnych skutków prawnych w postaci przeniesienia działek nr 235 i [...] do księgi wieczystej [...] Tymczasem powołana wyżej prawomocna decyzja Wojewody [...] stwierdza, że w dniu 1.01.1999 r. Gmina Miejska K., z mocy prawa nabyła również działkę nr [...] powstałą z podziału działki nr [...]. Zatem decyzją z dnia 6.06.2011 r. SKO dokonało błędnej oceny stanu faktycznego: do księgi wieczystej [...] zostały przeniesione (na jednostronny wniosek K. R. N., a nie na podstawie umowy) działki z mocy prawa nie istniejące od 1 stycznia 1999 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W pismach procesowych z 11 października 2021 r., 18 października 2021 r., 3 listopada 2021 r., skarżąca podtrzymała zarzuty skargi i złożyła kopie dokumentów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wniesiona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie. Stosownie zaś do art. 120 P.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a. - sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art.151 P.p.s.a.). Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia doprowadziła do wniosku, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zważywszy na przedmiot zaskarżenia w pierwszej kolejności należy wskazać na przepis art. 61 § 1 K.p.a. Przewiduje on dwa sposoby wszczęcia ogólnego postępowania administracyjnego, tj. na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie z regułą ogólną żądanie danego podmiotu, skierowane do organu administracji publicznej wszczyna postępowanie administracyjne, jeśli dotyczy sprawy załatwianej w drodze decyzji administracyjnej, to jest jeżeli przepisy prawa materialnego upoważniają ten organ do rozstrzygnięcia co do wniesionego żądania przez wydanie decyzji administracyjnej. Zgodnie z treścią przepisu art. 61a § 1 K.p.a., który legł u podstaw wydania zaskarżonych postanowień organów obu instancji, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracyjny publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego, wprowadzająca art. 61 a § 1, w zamyśle ustawodawcy miała zagwarantować wyraźniejsze niż dotychczas rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego (jego wszczęcie), od etapu merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Przepis art. 61 a § 1 K.p.a. stanowi podstawę prawną do odmowy wszczęcia postępowania, gdy żądanie o którym mowa w art. 61 K.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną (przesłanka podmiotowa) lub z innych uzasadnionych przyczyn (przesłanka odnosząca się do przedmiotu sprawy) postępowanie nie może być wszczęte. Analizowany przepis wskazuje dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Pierwszej z tych przesłanek K.p.a. nadaje wymiar podmiotowy (wniesienie podania przez osobę niebędącą stroną), a drugiej wymiar przedmiotowy (zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania ). Druga z tych przesłanek nie została w art. 61 a § 1 K.p.a. dookreślona w jakikolwiek sposób. W orzecznictwie i doktrynie wskazuje się, że ustalenie jej znaczenia wymaga odniesienia do regulacji stwierdzenia nieważności decyzji. Celem bowiem instytucji odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest uniemożliwienie prowadzenia takiego postępowania, którego rezultat (decyzja administracyjna) byłby obarczony wadą istotną. Przez "inne uzasadnione przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postępowania administracyjnego należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Przesłanka odmowy wszczęcia postępowania z "innych uzasadnionych przyczyn" dotyczy zatem przede wszystkim sytuacji, w których sprawa w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ administracyjny w formie decyzji, bowiem na charakter cywilnoprawny, uprawnienia bądź obowiązki wynikają z mocy samego prawa, bądź brak jest przepisu prawa stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji. Omawiany przepis kreuje po stronie organu obowiązek przeprowadzenia wstępnej analizy zgłoszonego żądania pod kątem ewentualnego wystąpienia przesłanek uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Zatem przez "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61a § 1 K.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjny. W ocenie Sądu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, organy orzekające słusznie uznały, iż ziściła się przesłanka przedmiotowa do odmowy wszczęcia postępowania, a stanowisko organu odwoławczego wyrażone w zaskarżonym postanowieniu jest prawidłowe i ponowne przytaczanie ich w niniejszym uzasadnieniu byłoby niecelowe. Wniosek S. T. z dnia 29 czerwca 2020 r o wszczęcie postępowania ponownie dotyczył nadzwyczajnego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia 26 czerwca 1989 r., znak: [...], zmierzającego do ustalenia, czy decyzja obarczona była wadami określonymi w art. 156 § 1 K.p.a. Przeprowadzone przez organy postępowanie wyjaśniające wykazało, iż brak było podstaw do wszczęcia kolejnego postępowania i rozpatrzenia ww. wniosku skarżącej. Przyczyną odmowy wszczęcia postępowania na podstawie powołanego przepisu było bowiem ustalenie, że przedmiotowa sprawa, tj. wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia 26 czerwca 1989 r. była już przedmiotem rozpoznania organu. Decyzją z dnia 6 czerwca 2011 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia 26 czerwca 1989 r., znak: [...] i jednocześnie stwierdziło, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa. Decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym. Powyższe nie ulega też wątpliwości Sądu, że przedmiotem wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności jest ta sama decyzja Kierownika Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia 26 czerwca 1989 r., znak: [...] Uprzedni wniosek skarżącej o wszczęcie postępowania nieważnościowego był już przedmiotem oceny w postępowaniu administracyjnym, czego skarżąca nie kwestionuje. Ponowny wniosek jest próbą polemiki z dotychczasowym stanowiskiem organu wyrażonym w ostatecznej i prawomocnej decyzji z 6 czerwca 2011 r. Zarzuty dotyczące naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy nie znajdują uzasadnienia. Istotną okolicznością faktyczną, na której oparto zaskarżone postanowienie jest stwierdzenie, że kolejny wniosek strony dotyczy sprawy zakończonej już rozstrzygnięciem Kolegium. Okoliczność tą trafnie powołał organ po zbadaniu kolejnego wniosku skarżącej o wszczęcie postępowania. Odmowa wszczęcia postępowania była wynikiem oceny prawnej dotyczącej tożsamości spraw, nie zaś błędnej oceny stanu faktycznego sprawy. Ustalenie tożsamości spraw dało podstawę do wydania zaskarżonego postanowienia, bowiem argumenty przeciwko wszczęciu postępowania są identyczne. W rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 oraz art. 80 K.p.a., bowiem organ nie pominął żadnych istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia jest pełne i spełnia wymogi ustawy, zgodnie z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a. Mając powyższe na uwadze, w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy prawidłowo ustalonym i wskazanym przez organ odwoławczy, Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa w zaskarżonym postanowieniu. Nie jest dopuszczalne prowadzenie ponownego postępowania w tożsamej podmiotowo i przedmiotowo sprawie, która uprzednio została zakończona decyzją ostateczną. Wobec stwierdzenia, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, a zarzuty skargi i pism procesowych skarżącej nie mogą odnieść zamierzonego skutku, skarga w niniejszej sprawie - jako bezzasadna - podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.