II SA/Kr 648/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: WSA Mariusz Kotulski (spr.) WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2016 r. sprawy ze skargi G.R. na decyzję Wojewody [...] z dnia 4 kwietnia 2016 r., znak: [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru budowy skargę oddala. Uzsadnienie W dniu 22 grudnia 2015 r. do Starosty [....], wpłynęło zgłoszenie G.R. dotyczące zamiaru wykonania dwóch budynków gospodarczych, wolnostojących, parterowych na dz. nr ewid. [....], [....], [....], w miejscowości K. Starosta [....], decyzją z dnia 13 stycznia 2016 r. (znak: [....], ) wniósł sprzeciw w sprawie przedmiotowego zgłoszenia. W podstawie materialnoprawnej rozstrzygnięcia wskazano art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ I instancji ustalił że wymienione przez inwestora w zgłoszeniu działki (nr [....], [....], [....], w miejscowości K. ) nie są objęte ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazane działki na przedłożonej do zgłoszenia mapie do celów projektowych oznaczone są jako pastwiska. Zgodnie z informacją pozyskaną przez organ administracyjny (odpowiedź z Urzędu Gminy N. k.13 a.a.) inwestor nie uzyskał decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ww. działek w związku ze zgłoszonym zamierzeniem. Organ I instancji, uwzględniając stanowisko Dyrektora [....], Parku Narodowego ustalił również, że planowane przedsięwzięcie (zlokalizowane w otulinie [....], Parku Narodowego) może stanowić zagrożenie dla przyrody [....], Parku Narodowego. Mając powyższe na uwadze, organ administracyjny uznał, że zgłoszenie jest niezgodne z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także ustawy o ochronie przyrody. G.R. w odwołaniu od ww. decyzji, zarzucił organowi naruszenie przepisów ustawy Prawo budowlane oraz Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem odwołującego się (...) zamierzona inwestycja ani nie spowoduje żadnej trwałej zmiany zagospodarowania terenu, ani też nie będzie wpływać na środowisko. Wojewoda [....], decyzją z dnia 4 kwietnia 2016 r., nr [....], utrzymał w mocy ww. rozstrzygnięcie organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego, dla przedmiotowego zamierzenia - budowy dwóch wolnostojących parterowych budynków gospodarczych - konieczne jest uprzednie uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. Wojewoda [....], stwierdził również opinia Dyrektora [....], Parku Narodowego dotycząca lokalizacji działek inwestycyjnych w otulinie [....], Parku Narodowego, nie ma charakteru wiążącego organy administracji architektoniczno-budowlanej. Zdaniem organu II instancji, nie można stwierdzić, że przedmiotowe zgłoszenia narusza przepisy ustawy o ochronie przyrody. W konsekwencji organ II instancji uznał, że Starosta prawidłowo wniósł sprzeciw w przedmiotowej sprawie w oparciu o art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy prawo budowlane, ze względu na naruszenie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (brak decyzji o warunkach zabudowy). Od powyższej decyzji skargę do sądu administracyjnego złożył G.R. uznając rozstrzygnięcie za krzywdzące i sprzeczne z prawem. Zaskarzonej decyzji zarzucił: - naruszenie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane, poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, - naruszenie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, w szczególności: art. 7 i 8 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie, na czym w ocenie organu administracyjnego polega stwierdzenie, iż w realiach przedmiotowej sprawy dla przedmiotowego zamierzenia budowy dwóch wolnostojących budynków parterowych gospodarczych konieczne jest uprzednie uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy; a także art. 6, 7, 8, 77 § 1, 80 i 81 K.p.a. poprzez niepodjęcie niezbędnych kroków w celu przeprowadzenia właściwego postępowania dowodowego i dokładnego wyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia i stanu faktycznego sprawy; art. 11 K.p.a. poprzez nie wyjaśnienie w całym postępowaniu i w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda [....], podniósł, że zarzuty skargi nie znajdują uzasadnienia, podkreślając, że organ I instancji wydał decyzję o sprzeciwie z uzasadnionych powodów (naruszneie ustawy o plpanwaniu przestrzennnym oraz ustawy o ochronie przyrody). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył, co następuje: Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz art. 3-5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu. Skarga jest niezasadna, bowiem przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Skarżona w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody [....], z 4 kwietnia 2016r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty [....], z dnia 13 stycznia 2016r. w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania ww. budynków gospodarczych na dz. nr ewid. [....], [....], [....], w miejscowości K. Stosownie do treści art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290) taki obiekt, co do zasady nie wymaga pozwolenia na budowę a jedynie trybu zgłoszeniowego, określonego art. 30 ust 1 pkt 1 oraz ust 5 powołanej ustawy. Z treści art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego wynika, że organ administracji architektoniczno - budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli "budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy". Okolicznoscią bezporną w przedmitowej sprawie było, że teren objęty spornym zgłoszeniem nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Kwestią kluczową w tym postępowaniu było ustalenie czy dla zgłaszanego przedsiewziecia istniała koniecznosć uzyskania decyzji o warunakch zabudowy. Według przepisu art. 59 ust. 1 ustawy o planwaniu i zagopodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.), zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy, z tym że art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Otóż stosownie do jego treści art. 50 ust. 2 ww. ustawy nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane: 1) polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej (...) albo 2) niewymagające pozwolenia na budowę. Nadto przepis art. 59 ust. 2 u.p.z.p nakazuje stosować art. 59 ust. 1 także do takiej zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, za wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. Z regulacji tej wynika jednoznacznie, że decyzja o warunkach zabudowy jest wymagana w odniesieniu do każdej nietymczasowej i niejednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, choćby nie wiązała się ona z obowiązkiem posiadania pozwolenia na budowę. Aby rozstrzygnąć pojawiąjącą się w tym miejscu wątpliwość, czy w sprawie znajduje odpowiednie zastosowanie przepis art. 50 ust. 2 (wyłączający konieczność uzyskania warunków zabudowy dla obiektów niewymagających uzyskania pozwolenia na budowę) czy art. 59 ust. 2 tej ustawy (nakazujący uzyskanie decyzji o warunakch zabydowy dla obiektów niewymagajacycyh uzyskania pozwolenia na budowę), wypada przytoczyć podzielany przez skład orzekający pogląd Naczelnego Sadu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 26 stycznia 2012 r. w sprawie do sygn. II OSK 2144/10, z którego wynika że odpowiednie stosowanie przepisów oznacza stosowanie ich wprost bez modyfikacji, stosownie po uprzedniej zmianie, bądź niemożność ich zastosowania do nowego zakresu odniesienia ze względu na ich bezprzedmiotowość lub sprzeczność z przepisami, do których miałyby być stosowane odpowiednio. Językowo-funkcjonalne dyrektywy wykładni prowadzą do rezultatu, że odpowiednie stosowanie przepisu art. 50 ust. 2 u.p.z.p. do postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, polega na przyjęciu, że zmiana zagospodarowania terenu tylko jednej z trzech sytuacji określonych w art. 59 ust. 1 zwolniona będzie z obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Skoro art. 50 ust. 2 nie wymienia dwóch pozostałych przypadków o których mowa w art. 59 ust. 1 tj. budowa obiektu budowlanego oraz zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego, to przypadków tych nie obejmuje zwolnienie z obowiązku uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Podsumowując Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zgodnie z art. 59 ust. 2 w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu, nawet ta, która nie wymaga pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia 13 lipca 2007 r. sygn. akt II OSK 1069/06; Z. Niewiadomski (red), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne Komentarz, wyd. 6 W-wa 2011 r., s. 484; wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 października 2015r., sygn. akt II SA/Kr 942/15). Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że w sytuacji gdy przedmiotem planowanej inwestycji jest budowa budynków gopodarczych, wolnostojących, parterowych o pow. zabudowy do 35 m2, to niewątpliwie z samej nazwy przedsięwzięcia wynika, że nie są to roboty budowlane polegające na remoncie, montażu lub przebudowie nie powodujące zmiany sposobu zagospodarowania terenu, zaś budowa nowych budynków niewątpliwie musi się wiązać ze zmianą dotychczasowego zagospodarowania terenu przeznaczonego pod tę inwestycję. W ocenie Sądu, okoliczności te, w kontekście regulacji wynikającej z art. 59 ust. 2 w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., nie pozostawiają wątpliwości odnośnie prawidłowości rozstrzygnięcia Wojewody [....]. Skoro zatem zostało ustalone, że roboty budowlane objęte zgłoszeniem prowadzą do zmiany zagospodarowania terenu, a inwestor nie legitymuje się stosowną decyzją o warunkach zabudowy, to w takiej sytuacji zasadnym było wniesienie sprzeciwu, ponieważ budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza "inne przepisy", o których mowa w art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego. Słusznie również organ odwoławczy zakwestionował wywody Starosty [....], , który w związku z lokalizacją działek inwestycyjnych w otulinie [....], Parku Narodowego (posiłkując się stanowiskiem Dyrektora Parku) uznał, że realizacja zgłoszonej inwestycji będzie niezgodna "z przepisami ustawy o ochronie przyrody". Dla zgłoszenia sprzeciwu na podstawie wskazanego art. 30 ust. 6 pkt 2 nie jest wystarczające odwołanie się do ogólnych przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2015r., poz. 1651). Następnie jednak organ odowławczy wykazał się całkowitą niekonsekwencją podnoszac w opowiedzi na skargę, że podstawą wniesienia sprzeciwu było naruszenie ustawy o ochronie przyrody, bowiem Dyrektor [....], Parku Narodowego wydał decyzję negatywną co do lokalizacji tych budynków (przy czym w aktach sprawy znajduje się tylko przesłane w drodze mailowej stanowisko Dyrektora Parku, w żadnym razie nie noszące znamion decyzji). W ocenie Sądu, wskazana niekonsekwencja organu II instancji w przedmiotowej kwestii, nie jest wystarczającą przesłanką do uchylenia zaskarzonej decyzji, skoro bowiem, jak wyżej zostało stwierdzone, podstawą wniesienia sprzeciwu (art. 30 ust. 6 pkt 2) było naruszenie innych przepisów – tj. art. 59 ust. 2 w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. (brak uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia). Na marginesie należy tylko w tym miejscu zasygnalizować, że zwolnienie od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę poprzez dokonanie jedynie zgłoszenia, nie ma charakteru bezwzględnego. Stosownie do treści art. 30 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ może nałożyć w drodze decyzji obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, jeżeli ich realizacja może m.in. spowodować pogorszenie stanu środowiska lub zachowania zabytków (pkt 2). W myśl tego przepisu, organ w przypadku zaistnienia przesłanek w nim wymienionych może nałożyć na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie przedmiotowego budynku gospodarczego objętego zgłoszeniem. Opierając sprzeciw na przesłankach określonych w art. 30 ust. 7 ustawy Prawo budowlane organ nie ma obowiązku wykazania, że zamierzona inwestycja spowoduje naruszenie, wymienionych w tym przepisie dóbr, ale jedynie, że takie zagrożenie może spowodować (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2010 r. II OSK 665/09, wyrok NSA dnia 18 października 2011 r. II OSK 1445/10 http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to więc, że organ oceniając złożone zgłoszenie i badając je pod kątem przesłanek określonych art. 30 ust 7 Prawa budowlanego w przypadku stwierdzenia występowania jednej z nich, może zakwalifikować planowaną inwestycję do inwestycji wymagających uzyskania pozwolenia na budowę. W ramach uznania administracyjnego to organ ocenia, czy w konkretnym przypadku zasadnym jest tryb uzyskania pozwolenia na budowę. Przeprowadzając kontrolę zaskarżonej decyzji Sąd nie stwierdził również naruszenia przez organ przepisów postępowania (w tym również tych podniesionych w zarzutach skragi), które uzasadniałyby uchylenie wydanych w sprawie decyzji (zgodnie z art. 145 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W opinii Sądu również uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom określonym art. 107 § 3 k.p.a. Prezentowana wyżej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę ocena legalności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji zawiera równocześnie odpowiedź na zarzuty skargi. Uznając w tych okolicznościach, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów postępownaia, w stopiniu mogacym mieć istotny wplyw na wynik sprawy, Sąd działając na podstawie art. 151 ww. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.