II SA/Kr 656/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędzia WSA Mirosław Bator Protokolant: Urszula Czerwińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2014 r. sprawy ze skargi A. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 13 lutego 2014 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej A. T. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją Nr [...] z dnia 13 grudnia 2013 r. Prezydent Miasta, ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: budowa pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych na działkach nr [...], [...], [...], [...] obr. [...] wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...], [...], [...] obr. [...] obejmującą: utwardzenie dojść i dojazdów do budynków oraz miejsc postojowych, 5 zbiorników szczelnych na ścieki, przyłącza wody do budynków wraz z rozbudową sieci wodociągowej, przyłącza napowietrzne prądu do budynków wraz z zabudową słupów, przyłącza gazu do budynków oraz budową drogi dojazdowej na działkach nr [...], [...], [...], [...] obr. [...] oraz wjazdem z ul. B. w K.. W uzasadnieniu organ podał, że początkowo przedmiot inwestycji wskazany był nieco inaczej, bowiem dotyczył budowy [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych, dwulokalowych, lecz w dniu 3 lipca 2013 r. pełnomocnik inwestora dokonał pisemnej korekty wniosku, w ten sposób, iż wniosek dotyczyć ma budowy 5 budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych, oraz budową infrastruktury i zjazdem na drogę, tak jak to określono w treści decyzji. Organ stwierdził, że w sprawie zastosowanie ma przepis art. 59 ust. 1 tej samej ustawy, bowiem teren objęty wnioskiem leży na obszarze, dla którego nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Co za tym idzie, niezbędnym było prowadzenie postępowania opisanego w art. 59 i następne ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dla wydania zaś decyzji ustalającej warunki zabudowy, niezbędne jest, by w sprawie były spełnione wszystkie warunki wymienione w art. 61 ust. 1 ww. ustawy. Chodzi więc o spełnienie następujących przesłanek: - istnienie co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, która by pozwalała na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu; - teren ma dostęp do drogi publicznej; - istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; - teren nie wymaga uzyskania zgody na zamianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, określonej w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych; - decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W sytuacji gdy nie jest spełniony którykolwiek z warunków, wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, jest niemożliwe. Dalej organ I Instancji stwierdził, że w toku postępowania wystąpiono w oparciu o przepis art. 53 ust. 4 u.p.z.p. o uzgodnienia i otrzymano je od: Marszałka Województwa [...] w odniesieniu do terenów przeznaczonych na realizację celu publicznego w planach miejscowych oraz od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w odniesieniu do obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi. Ponadto organ uzyskał opinie: 1) ZIKiT z 2 września 2013 r. w zakresie obsługi komunikacyjnej; 2) Wydziału Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego z dnia 29 sierpnia 2013 r. w odniesieniu do obszarów zagrożonych powodzią; 3) Wydziału Kształtowania Środowiska z 7 czerwca 2013 r. w zakresie ochrony środowiska; 4) [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych. W kontekście przeprowadzonego postępowania, zgromadzonych materiałów w sprawie, organ I Instancji stwierdził, iż spełnione zostały przesłanki opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i wydał przedmiotową decyzję. Odwołania od opisanego rozstrzygnięcia, w jednakowej treści, w przewidzianym ustawowo terminie złożyła B. K. i A. K. którzy stwierdzili, że odwołują się od otrzymanej decyzji, a motywują to tym, iż nie zostały z Odwołującymi się ustalone warunki budowy drogi dojazdowej przez Ich działkę nr [...]. Co za tym idzie pytają na jakiej podstawie ustalono warunki zabudowy na Ich działce. Do akt sprawy, już po terminie do złożenia odwołania, W. S. i M. R. złożyły szereg pism stanowiących kserokopie pism np. biegłego sądowego w zakresie geodezji, wypisów z ewidencji gruntów, decyzji administracyjnych, które dołączono do akt sprawy. Decyzją z dnia 13 lutego 2014 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na mocy art. 59 ust. 1, art. 56 w związku z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. 2012 r., poz. 647 z późn. zm. ), oraz art. 138 § 2 K.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I Instancji. Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że zarzuty odwołania są w pełni zasadne, z tym jednak, że Kolegium, działające jako organ II instancji, jest zobowiązane do zbadania całości sprawy z punktu widzenia zgodności przedmiotowej decyzji i poprzedzającego ją postępowania przygotowawczego, z przepisami procesowymi i materialnymi. Kolegium Odwoławcze, po analizie akt sprawy, ustaliło, że przedmiotowa decyzja dotknięta jest uchybieniami, które powodują konieczność jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Jak to zauważył organ I Instancji, zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków w nim wymienionych. Decyzja w sprawie warunków zabudowy nie jest decyzją uznaniową, organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom a obowiązek odmowy istnieje tylko wówczas gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki (zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych warunków - por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1542/09, opub. w LEX nr 746623). Dodatkowo unormowania zawarte w rozporządzeniu wykonawczym należy interpretować systemowo i celowościowo z uwzględnieniem okoliczności, że rozwiązania o charakterze technicznym zawarte w akcie podustawowym nie mogą uzasadniać ingerencji w prawo własności w zakresie szerszym, niż wynika to z regulacji ustawowych. W niniejszej sprawie skład orzekający Kolegium Odwoławczego powziął wątpliwość, czy istotnie jak to twierdzi organ I Instancji, przedmiotowy teren ma dostęp do drogi publicznej. Wątpliwość ta wynika z analizy przedstawionego stanu faktycznego. W aktach sprawy znajduje się opinia ZIKiT która podaje, iż teren inwestycji ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej, jaką jest ul. B., co zresztą również stwierdza wydana w sprawie decyzja Prezydenta Miasta, jednakże konfrontacja z samą treścią wniosku, który w tej kwestii podaje, iż wjazd odbywa się przez działki [...], [...], [...], [...], co potwierdza także ogląd załącznika graficznego, wskazują, że dostęp do drogi publicznej w tej sytuacji jest de facto pośredni. Wskazane powyżej działki stanowią w istocie teren, który będzie wykorzystywany jako dojazd do terenu zainwestowania kubaturowego, bowiem ich parametry - w szczególności szerokość, nie zezwoliłyby na zainwestowanie np. pod budowę obiektu, a zresztą sam wnioskodawca, którego wniosek jest wiążący w sprawie podaje, iż działki te będą wykorzystywane na budowę drogi dojazdowej. Jak wynika z orzecznictwa za wystarczające do przyjęcia, że nieruchomość ma dostęp do drogi publicznej uznać należy sam fakt położenia nieruchomości przy drodze publicznej, natomiast kwestie techniczne związane ze zjazdem nie należą do postępowania w przedmiocie warunków zabudowy (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 34/10, opub. w LEX nr 752742). Przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 października 2010 r., sygn. akt II SA/Po 463/10, opub. w LEX nr 754431) Dostęp do drogi publicznej musi istnieć w dacie orzekania o warunkach zabudowy, a nie może powstać dopiero w przyszłości. Z tych przyczyn jest niedopuszczalnym, by na etapie ustalania warunków zabudowy, dostępność ocenianego terenu inwestycji do drogi publicznej określać w sposób warunkowy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1467/09, opub. w LEX nr 746565). Dostęp do drogi publicznej może być zapewniony alternatywnie przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Istotne jest aby zarządca drogi wewnętrznej zgadzał się na korzystanie z drogi wewnętrznej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1625/09, opub. w LEX nr 746693; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 83/11 ). Kolegium wyjaśniło, że w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "dostęp do drogi publicznej" oznacza prawnie i faktycznie zagwarantowaną możliwość komunikacji pomiędzy terenem inwestycji a drogą publiczną. Zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dostęp do drogi publicznej - to bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Stosownie zaś do art. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe, są drogami wewnętrznymi. Na tle cytowanych regulacji nie można zanegować poglądu, że dostęp przez drogę wewnętrzną to dostęp przez drogę faktycznie istniejącą. Nie jest bowiem drogą wewnętrzną jakakolwiek nieruchomość, której aktualny właściciel wyraża jedynie zgodę na jej wykorzystanie, lub takiej informacji w ogóle brak. Nie ma zaś wątpliwości w sprawie, że wskazane powyżej nieruchomości nie są obciążone służebnością, a tylko taki tytuł -w przypadku braku drogi wewnętrznej - jest ustawą dopuszczalny. Istota warunku określonego art. 61 ust. 1 pkt 2 nie polega na wykazaniu przez wnioskodawcę, że to jemu przysługuje uprawnienie do korzystania z "dostępu" do drogi publicznej. Takim, błędnym rozumieniem przepisu, posługują się zwolennicy poglądu, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie jest wymagane wykazywanie prawa do "dostępu", skoro nie jest wymagane wykazywanie nawet prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy chodzi o wykazanie, że to nieruchomość przeznaczona pod inwestycję ma zagwarantowane prawnie i faktycznie połączenie z drogą publiczną. Przesłanka ta ma charakter obiektywny, abstrahujący od osoby inwestora czy właściciela nieruchomości (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1087/12). Natomiast w badanej sprawie wskazany dojazd odbywać się ma poprzez działkę nr [...], której jako właściciel w znajdujących się w aktach wypisach z ewidencji gruntów figuruje W. R., działka nr [...] stanowi własność L. K., M. K., S. K.; działka nr [...] stanowi własność A. K. i B. A.; a działki nr nr [...], [...], [...] – stanowią własność Z. R. i W. R.. Jest bezspornym, że korzystanie z tego dojazdu zostało zakwestionowane przez właścicieli działki nr [...], którzy wręcz stwierdzili, że nie wyrażają zgody na przejazd po ich nieruchomości. Co do stanowiska pozostałych właścicieli wskazanych nieruchomości stanowiących drogę dojazdową, to w aktach, jak to Kolegium Odwoławcze podkreśliło wyżej, brak jest jakiegokolwiek dokumentu, który potwierdzałby tytuł prawny dla Inwestora do korzystania z tych gruntów. Tak więc z wynikającego z akt sprawy stanu faktycznego, wskazany teren inwestycji nie ma dostępu do drogi publicznej, co powoduje, iż nie zostaje wypełniona jedna z przesłanek zawartych w art.61 ust. 1 u.p.z.p. W tej sytuacji kwestia ta wymaga szczegółowego sprawdzenia i ewentualnego uzupełnienia akt sprawy o niezbędne dokumenty. Inną kwestią wymagającą uzupełnienia, jest i to, że w aktach sprawy brak jest aktualnych wypisów z ewidencji gruntów, dla wykazania aktualnych właścicieli poszczególnych nieruchomości, a tym samym także dla prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania. Szczególnie w aktach niniejszej sprawy brak dokumentu, który potwierdzałby słuszność treści pism znajdujących się na kartach 124 i 125, stwierdzających, że stronami w tym postępowaniu nie są już Z. R. i W. R.. Niezależnie od powyższego Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że ustalone dla przyszłej zabudowy parametry, takie jak wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do okapu w wielkości od 3 do 8 metrów w przypadku kalenicy równoległej do frontu działki, oraz od 9 metrów do 11 metrów w przypadku głównej kalenicy przebiegającej prostopadle do frontu działki, nie znajdują odpowiednika w sąsiedniej zabudowie, zaś wyniki analizy nie zawierają ewentualnego uzasadnienia dla takiego stanu rzeczy. Również bez potwierdzenia w terenie jest zapis w zakresie parametru geometrii dachu. W decyzji zapisano, że w obszarze analizowanym występują dachy dwuspadowe, o kącie nachylenia połaci dachowych od 15° do 40°, tymczasem kąt nachylenia projektowanych połaci dachowych wyznaczono w przedziale od 20° do 45°, co nie znajduje potwierdzenia w wynikach analizy. Kolegium Odwoławcze uznało, że sporną decyzję należy uchylić, i sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia, celem wyjaśnienia jawiących się wątpliwości i dołączenia wymaganych prawem dokumentów. Skargę na powyżej opisaną decyzję Kolegium Odwoławczego złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A. T., zarzucając spornej decyzji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7, art. 77 i art. 107 K.p.a., i w oparciu o zgłoszone zarzuty, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie kosztów postępowania. W uzasadnieniu powyżej wskazanych zarzutów skarżąca podała, że nie zgadza się ze stanowiskiem Kolegium Odwoławczego, że w dacie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy inwestor winien legitymować się prawem do terenu, który służyć ma na cele komunikacji. Na poparcie swego argumentu, Skarżąca zacytowała obszernie treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 2040/11 zgodnie z którym, nie jest prawidłowe żądanie przez organ od inwestora udokumentowania posiadanych praw do korzystania z cudzego gruntu na cele komunikacji przed wydaniem decyzji wz. Uzyskanie tych praw winno być jednym z warunków określonych w decyzji o warunkach zabudowy koniecznych do spełnienia przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazują, iż w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy Inwestor nie musi legitymować się prawem do terenu, tym bardziej nie musi wykazywać go w sytuacji, gdy chodzi o teren, poprzez który przebiegać ma dojazd. Natomiast co do braku poparcie w wynikach analizy wielkości parametrów ustalonych dla przyszłe zabudowy, a to wysokości górnej krawędzi elewacji oraz geometrii dachu, Skarżąca stwierdza, że powyższa konstatacja Kolegium Odwoławczego jest błędna. Kontynuacja parametrów nie oznacza narzucania ich identyczności. Zgodnie ze wskazaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego, ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych nie oznacza zakazu zróżnicowania zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić z funkcją istniejącą na danym obszarze. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko nie podzielając zarzutów skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu l instancji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Sąd administracyjny ocenia jedynie legalność działania administracji, co oznacza, że zobowiązany jest zbadać, czy w czasie podejmowania danego aktu administracyjnego, organ administracji nie naruszył prawa. Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej argumenty uzasadniają uchylenie w sprawie obu decyzji organów administracji. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "u.p.z.p.", wdanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, co w przypadku braku istnienia takiego uzbrojenia dla planowanego zamierzenia oznacza konieczność zagwarantowania w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem wykonania uzbrojenia lub dodatkowego terenu; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 u.p.z.p., o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p.; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Organ II instancji uznał, że podstawową przyczyną uchylenia w tej sprawie decyzji ustalającej warunki zabudowy stanowi nie dochowanie wymogu wynikającego z pkt 2 ww. przepisu. Takie stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest przedwczesne. Przede wszystkim należy dokonać rozróżnienia dwóch odrębnych sytuacji, które mogłyby mieć znaczenie w tej sprawie, a których organ II instancji nie rozważał. Pierwsza sytuacja polegałaby na tym, że wniosek obejmuje żądanie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji nie obejmującej budowy drogi, a wówczas takie zamierzenie inwestycyjne wymaga ustalenia dostępu do drogi publicznej. Tak ocenił tą sprawę organ II instancji uznając, że teren inwestycji obejmujący budowę pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych wraz z infrastrukturą techniczną i budową lub rozbudową sieci technicznych (skrótowy opis zamierzenia- przypis Sądu), wymaga ustalenia dostępu do drogi publicznej. Druga natomiast sytuacja polegałaby na tym, że samą inwestycją jest budowa drogi, przy czym budowa drogi mogłaby być samodzielnym zamierzenie inwestycyjnym jak i jednym z kilku zamierzeń wnioskodawcy zawartych w jednym wniosku. To rozróżnienie ma istotne znaczenie dla tej sprawy. Gdyby bowiem uznać, że wniosek złożony przez inwestora A. T. obejmował jedynie ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia polegającego na budowie początkowo [...] budynków, a po zmianie wniosku na budowie [...] budynków wraz z infrastrukturą techniczną i przyłączami, to wówczas stanowisko Kolegium Odwoławczego należałoby uznać za prawidłowe. Definicję dostępu do drogi publicznej zawiera art. 3 pkt 14 u.p.z.p., zgodnie z którym dostęp do drogi publicznej – to albo bezpośredni dostęp terenu inwestycji do takiej drogi albo dostęp do niej poprzez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Ta właśnie definicja wyznacza wykładnię tego pojęcia. Skoro zatem ustawodawca wyraźnie wskazał, że pośredni dostęp do drogi publicznej terenu inwestycji może polegać albo na ustanowieniu drogi wewnętrznej albo na ustanowieniu odpowiedniej służebności drogowej, to w ocenie Sądu oznacza to nie tyle faktyczny dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej, ile przede wszystkim tzw. "prawny" dostęp do drogi publicznej. "Prawny" dostęp polega na tym, że inwestor posiada tytuł prawny pozwalający mu na komunikowanie się (przemieszczanie, przewożenie towarów, itd.) pomiędzy drogą publiczną która ze swojej istoty jest ogólnodostępna, a terenem inwestycji. Stosując jedną z zasad wnioskowania prawniczego skoro wystarczający byłoby posiadanie przez inwestora służebności drogowej, to tym bardziej będzie zapewniony dostęp terenu zamierzenia inwestycyjnego do drogi publicznej, jeżeli inwestor legitymuje się np. prawem własności nieruchomości na której została urządzona droga wewnętrzna lub współwłasności takiej nieruchomości, bądź też innym prawem pozwalającym na korzystanie z takiej drogi. Także w przypadku drogi wewnętrznej, która nie jest ogólnodostępna, a właściciel takiej drogi może ograniczyć lub zakazać korzystania z niej, inwestor musi posiadać tytuł prawny do korzystania z drogi wewnętrznej. Nie można bowiem z cudzej własności korzystać bez zgody jej właściciela. Sądowi znane są i inne stanowiska sądów administracyjnych, które negują konieczność posiadania przez inwestora już na etapie ustalania warunków zabudowy tytułu prawnego do terenu stanowiącego dostęp pośredni do drogi publicznej. Argumentacja takiego stanowiska sprowadza się w istocie do tego, że skoro inwestor nie musi legitymować się tytułem prawnym do terenu zamierzenia inwestycyjnego, to tym bardziej nie musi legitymować się tytułem prawnym do drogi stanowiącej dostęp tego terenu do drogi publicznej. Ten kierunek wykładni byłby trafny, gdyby ustawodawca nie wprowadził przywołanej odrębnej definicji dostępu do drogi publicznej. Skoro jednak taka definicja została zawarta w art. 3 pkt 14 u.p.z.p. to nie można jej pomijać. Pominięcie bowiem wymagania od inwestora tytułu prawnego (droga wewnętrzna z uprawnieniami do korzystania przez inwestora, służebność) oznaczałoby uznanie, że cała ustawowa definicja pośredniego dostępu do drogi publicznej jest zbędna. Tym samym Sąd w tej sprawie potwierdza stanowisko, że pod pojęciem pośredniego dostępu do drogi publicznej należy rozumieć taki dostęp, do którego inwestor posiada uprawnienie (tytuł prawny). Tym niemniej w tej sprawie podstawowe pytanie, które powinno postawić Kolegium Odwoławcze dotyczy ustalenia, czy sam wniosek inwestora zawierał ustalenie warunków dla budowy drogi. Sąd w trym zakresie ma bardzo poważne wątpliwości. Ustalenia warunków zabudowy nie dokonuje się z urzędu, a jedynie na wniosek. O ile wnioskodawca (inwestor) nie musi podać szczegółowych i dokładnych warunków (parametrów) przyszłego zamierzenia inwestycyjnego – te bowiem ustalane są na podstawie sporządzanej analizy, o tyle sam opis zamierzenia należy tylko do inwestora. Pierwotny wniosek inwestora z daty 23 kwietnia 2013 r. zawierał, między innymi ustalenie warunków dla utwardzenia dojść i dojazdu do budynków (akta administracyjne sprawy, karta nr 22). Uzupełnienie tego wniosku z daty 10 maja 2013 r. także zawierało utwardzenie dojść i dojazdów do budynków, ale ze wskazaniem, gdzie ma nastąpić wjazd (akta administracyjne sprawy, karta nr 26). Kolejna modyfikacja wniosku z 3 lipca 2013 r. wskazuje, że inwestycja miała obejmować budowę [...] budynków oraz utwardzenie dojść i dojazdów do budynków wraz z wjazdem z ul. B. poprzez działki [...], [...], [...], [...] (akta administracyjne sprawy, karta nr 118). W czwartej korekcie wniosku z dnia 22 lipca 2013 r. (akta administracyjne sprawy, karta nr 127) pełnomocnik inwestora doprecyzował, że wniosek obejmuje, cytat: "(...) poprzez dopisanie w nazwie inwestycji działek pod projektowany wjazd i drogę dojazdową". Zmiany naniesione na korekcie z daty 25.07.2013". Problem polega na tym, że na żadnym rysunku lub załączniku graficznym nie naniesiono drogi dojazdowej. Analizując także załączniki graficzne dołączane do wcześniejszych korekt wniosku i samego wniosku na żadnym z nich nie naniesiono jakiejkolwiek korekty obrazującej planowaną drogę dojazdową. Tym samym organ I instancji mógł tylko domyślać się, co tak naprawdę zawiera wniosek: a więc czy wniosek obejmuje także ustalanie warunków zabudowy dla inwestycji stanowiącej budowę drogi, czy też wniosek nie zawiera drogi jako inwestycji, ale wskazuje na połączenie terenu inwestycji poprzez drogę dojazdową, która nota bene jeszcze nie istnieje. Właśnie brak wyjaśnienia tej okoliczności i przedwczesne przyjęcie przez Kolegium Odwoławcze, że sama inwestycja nie zawiera ustalania warunków zabudowy dla budowy drogi, mimo że być może inwestor zamierzał objąć swoim wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy także budowę drogi dojazdowej – stanowi podstawę do uchylenia obu wydanych w tej sprawie rozstrzygnięć. Gdyby bowiem uznać, że inwestycja obejmuje także ustalanie warunków zabudowy dla budowy dogi, to wówczas sama droga nie stanowiłaby warunku wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., ale byłaby częścią zamierzenia inwestycyjnego zlokalizowanego na terenie, dla którego inwestor nie musiałby na tym etapie postępowania legitymować się tytułem prawnym. W takiej sytuacji wyrażone w tej sprawie stanowisko Kolegium Odwoławczego nie byłoby trafne. Tej jednak kwestii, a więc ustalenia, czy budowa drogi dojazdowej stanowi w tej sprawie część wniosku o ustalenie warunków zabudowy, czy też taka droga ma być tylko sposobem pośredniego dostępu do drogi publicznej – Sąd na tym etapie nie jest w stanie ustalić, ponieważ wymagane jest w tym zakresie wyraźne stanowisko inwestora. Organy nie mogą zaś same domyślać się treści wniosku o ustalenie warunków zabudowy. W ocenie Sądu trafny jest wywód Kolegium Odwoławczego, że w tej sprawie – niezależnie od zakwalifikowania drogi dojazdowej jako części wniosku lub tylko warunku dostępu do drogi publicznej – teren inwestycji tzw. kubaturowej, a więc działek nr [...], [...], [...] nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Dostęp do drogi publicznej musi istnieć obiektywnie i realnie. Dostęp taki nie realizuje się w wyniku dowolnego kształtowania przez inwestora terenu inwestycji i włączanie w jego obszar wszystkich działek, które dostęp do drogi publicznej odgradzają. Skoro ww. działki nie są połączone z drogą publiczną ani drogą wewnętrzną, ani właściciel lub właściciele nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...], [...], [...] nie są właścicielami nieruchomości władnących, którzy mogą korzystać w oznaczonym zakresie z nieruchomości obciążonych (działek nr [...] i [...]) – to na stan na datę wydania w tej sprawie decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ogóle działki nr [...], [...], [...] nie miały dostępu do drogi publicznej. Oczywiście ta okoliczność, za zwłaszcza posiadanie przez inwestora lub właściciela działek nrnr [...], [...], [...] tytułu prawnego do korzystania z działki nr [...] lub nr [...] mogła się zmienić po wydaniu przez organ odwoławczy decyzji. Tej jednak okoliczności, awizowanej na rozprawie, Sąd nie może brać pod uwagę, ponieważ ocenie podlegają okoliczności zaistniałe najpóźniej w dacie wydania zaskarżonej decyzji, a nie po tej dacie. Sąd uchylił także decyzję organu I instancji, a to dlatego, że pozostała część zarzutów organu odwoławczego jest trafna. Trafnie Kolegium Odwoławcze podniosło, że niezależnie od tego, czy działka nr [...] ma stanowić teren zamierzenia inwestycyjnego, czy tylko teren drogi dojazdowej do drogi publicznej – to właściciel tej działki winien być stroną w tym postępowaniu. Jak wynika z danych z ewidencji gruntów właścicielem tej działki jest W. R., który nie brał udziału w postępowaniu. Także współwłaścicielami w ½ nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] jest W. i Z. a R., którzy dodatkowo są współwłaścicielami w 9/10 częściach nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] i nr [...]. Powołane działki to teren zamierzenia inwestycyjnego obejmującego budowę [...] budynków, a z akt nie wynika, dlaczego te osoby nie brały udziału w sprawie jako strony. Dokonując oceny prawidłowości ustalonych parametrów przedmiotowej inwestycji Sąd stwierdza, że w tym zakresie organ I instancji dowolnie ustalił szereg wskaźników. Określając wskaźnik procentowy powierzchni zabudowy w przedziale od 2 % do 7 % Prezydent Miasta wyznaczył go od wskaźnika najmniejszego zainwestowania (ok. 2 %) na analizowanym terenie do wskaźnika największego zainwestowania – 7 %. Wyraźnie widać, że ten wskaźnik ustalono w taki sposób, aby wniosek inwestora mógł być w całości zaaprobowany. Ustalanie warunków zabudowy nie polega jednak na tym, że organ czyni dowolnych ustaleń tylko po to, aby podane przez inwestora wskaźniki mogły być uznane za prawidłowe. Nie zawiera decyzja organu I instancji żadnych wyjaśnień, dlaczego w taki sposób ustalono wskaźnik powierzchni zabudowy w tej sprawie. Samo powołanie się na § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) nie czyni jednak uzasadnienia wyznaczania dowolnego wskaźnika. Sama przy tym analiza w ogóle nie wskazuje, jaki to współczynnik powierzchni zabudowy winien być ustalony (akta administracyjne sprawy, karta nr 176). Także ustalenie linii zabudowy jest dowolne i nie wynika ani z analizy, ani z uzasadnienia decyzji. Trafnie zarzuca Kolegium Odwoławcze brak uzasadnienia dla wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w przedziale 3-8 metrów i 9-11 metrów do górnej kalenicy. Ani w analizie, ani w decyzji organu I instancji nie wskazano, dlaczego ustalono takie wysokości projektowanej zabudowy, skoro z analizy nie wynikają żadne powody ustalenia tej wysokości w oderwaniu od ogólnej zasady, czyli średniej wysokości budynków na terenie analizy. Jeszcze raz Sąd podkreśla, że ustalenie warunków zabudowy nie polega na tym, aby wszystkie parametry zgłoszone przez inwestora mogły być uwzględniane. Podstawowym wyznacznikiem parametrów zabudowy jest stan faktycznego zagospodarowania otoczenia przyszłej inwestycji. Można od tego odstąpić, ale wymaga to wyjaśnienia i uzasadnienia a takim uzasadnieniem nie może być sam wniosek inwestora. Przyjmując inne stanowisko należałoby dojść do przekonania, że ustalanie warunków zabudowy polega na dowolnym rozstrzyganiu w tym zakresie bez kierowania się jakimikolwiek w miarę wystandaryzowanymi kryteriami i tym samym niejako od dobrej woli organu zależy, czy inwestor otrzyma takie a nie inne warunki. Sąd takiej wykładni nie podziela. Także zarzut Kolegium Odwoławczego co do wyznaczenia kąta nachylania połaci dachowych jest trafny. Skoro z analizy wynika, że kąty te na obszarze analizowanym wynoszą od 15o do 40o , to nie zostało wyjaśnione dlaczego w decyzji ustalającej warunki zabudowy kąty te wynosiły już od 20o do 45o. Ustosunkowując się do pozostałym zarzutów skargi należy podnieść, że wprawdzie ustalanie warunków i parametrów kontynuacji zabudowy rzeczywiście nie oznacza, że te warunki muszą być identyczne z istniejącymi, ale muszą one nie tylko nawiązywać do istniejących, ale stanowić właśnie ową kontynuację wskaźników istniejącej zabudowy. Dopuszczalne jest wyznaczanie parametrów nie będących identycznymi z istniejącymi w obszarze analizy, ale musi to być uzasadnione w treści samej analizy. Przytoczone naruszenia skutkowały, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ja decyzji organu I instancji. Stosownie do art. 141 § 4 P.p.s.a. ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji winien uzupełnić materiał dowodowy w zakresie wskazanym w uzasadnieniu tego wyroku, a więc ustalić ponad wszelką wątpliwość, czy treść wniosku o ustalenie warunków zabudowy obejmuje także budowę drogi i na jakim terenie ta droga byłaby projektowana. Organ I instancji winien także ustalić krąg stron i wyjaśnić wątpliwości dotyczące określenia niektórych parametrów przyszłej inwestycji, wskazanych w uzasadnieniu wyroku. O wstrzymaniu wykonywania orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a.