II SA/Kr 660/08

Dnia 27 października 200 8r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 27 października 2008r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T.R. i J.R. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [ ] w przedmiocie rozpatrzenia uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i stwierdzenia konieczności dokonania w nim zmian postanawia: skargę odrzucić Pismem z dnia ..... kwietnia 2008r. J.R. i T.R. (zwani dalej skarżącymi), które wpłynęło do Urzędu Gminy K. w dniu........2008r., wezwali Radę Gminy K. w trybie art.101 ustawy o samorządzie gminnym, "do usunięcia naruszenia naszego interesu prawnego i ustawowych uprawnień, dokonanego uchwałą Rady Miasta Z. nr .......Rady Gminy K. z dnia [.....] ." Wydaje się, że wskazanie Rady Gminy Z. nastąpiło w tym piśmie omyłkowo. Następnie skarżący pismem z dnia.......2008r. wnieśli bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (zamiast za pośrednictwem Rady Gminy K. ) skargę na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [.....] w przedmiocie rozpatrzenia uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i stwierdzenia konieczności dokonania w nim zmian. Pismem z dnia .......06.2008r. Sąd przesłał w/w skargę do Rady Gminy K., gdzie wpłynęła ona w dniu........06.2008r. Stąd należy przyjąć, iż skarga wniesiona została w terminie 60 dni od daty wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na przedmiotową skargę organ wniósł o jej odrzucenie albo o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżących kosztów postępowania na rzecz Rady Gminy K. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podstawową kwestią w przedmiotowej sprawie jest zagadnienie dopuszczalności wniesienia skargi na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [.....] w sprawie rozpatrzenia uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z brzmieniem art.52 § l ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, póz. 1270) skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Natomiast jak wynika z treści art. 50 § l ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, póz. 1270) uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Wskazane wyżej zasady i tryby postępowania są zmodyfikowane i sprecyzowane na zasadzie lex specialis w art.101 ust.l ustawy z 8.03.1990r. o samorządzie gminnym. Zatem badanie czy podmiot wnoszący do sądu administracyjnego skargę na uchwałę lub zarządzenie organu gminy dotyczące sprawy z zakresu administracji publicznej jest do tego uprawniony następuje w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. l ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, póz. 1591 ze zm.), a nie na podstawie art. 50 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.). - por. wyrok NSA z 4.02.2005r., sygn. akt OSK 1563/04 Otóż zgodnie z brzmieniem art. 101 cyt. ustawy każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie naruszone zostało uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skargę na uchwałę rady gminy może więc na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym wnieść jedynie osoba, której interes prawny lub uprawnienie zostało nią naruszone oraz przed złożeniem skargi wyczerpała przewidziany w tym przepisie tryb postępowania. Skargę taką wnieść należy wnieść za pośrednictwem organu do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Treść przepisu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w sposób jednoznaczny wskazuje na wymogi jego zastosowania oraz kolejność podejmowanych działań. Zatem po naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia przez uchwałę lub zarządzenie organu gminy, należy wystąpić do tego organu o usunięcie naruszenia prawa, a następnie dopiero można wystąpić ze skargą do sądu administracyjnego (nie później niż w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa). Jak wynika z treści wezwania do usunięcia naruszenia prawa oraz z treści skargi z........2008r. przedmiotem sprawy jest uchwała Rady Gminy K. z dnia [.....] w sprawie rozpatrzenia uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i stwierdzenia konieczności dokonania w nim zmian. Nie jest to akt prawa miejscowego, a więc nie ma charakteru przepisu prawa powszechnie obowiązującego. Takim aktem jest wyłącznie plan zagospodarowania przestrzennego i tylko taki plan, który wszedł w życie i obowiązuje może wywierać skutek w postaci naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Istotnym zagadnieniem, które musi być rozstrzygnięte w odniesieniu do dopuszczalności skargi w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, jest stwierdzenie czy uchwała w sprawie rozpatrzenia uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i stwierdzenia konieczności dokonania w nim zmian jest uchwałą z zakresu administracji publicznej oraz czy mogła ona naruszyć interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Są to bowiem podstawowe przesłanki dopuszczalności skargi na uchwałę gminy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. W przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, póz. 1591 ze zm.) może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone, (por. wyrok NSA z 3.09.2006r., sygn., akt OSK 476/04) Nadto wnoszący skargę w postępowaniu sądowoadministracyjnym z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, w przeciwieństwie do strony postępowania sądowoadministracyjnego, toczącego się w następstwie skargi na rozstrzygnięcie administracyjne podejmowane w trybie k.p.a., musi się wykazać nie tylko interesem prawnym lub uprawnieniem, ale jednoczesnym naruszeniem tego interesu lub uprawnienia. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę organu gminy otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania skargi, (por. wyrok NSA z 22.02.2006r., sygn. akt II OSK 1127/05) Źródłem "interesu prawnego" lub "uprawnienia" jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) albo też jednostkowa i konkretna (decyzja stosowania prawa). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, przeto w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę, (por. wyrok NSA z 4.02.2005r., sygn. akt OSK 1563/04 Nie budzi wątpliwości Sądu, że uchwała w sprawie rozpatrzenia uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i stwierdzenia konieczności dokonania w nim zmian jest aktem z zakresu administracji publicznej podjętym przez organ gminy. Podstawową kwestią, która się pojawia w tym kontekście, jest jednak odpowiedź na pytanie czy akt ten - uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - jest (może być) źródłem naruszenia jakiegokolwiek interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, albo czy inny akt normatywny (np. ustawa) dopuszcza zaskarżenie tej uchwały do sądu administracyjnego. Otóż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 27.03.2003r. nie przewiduje możliwości skarżenia do sądu administracyjnego czynności organu planistycznego z etapów poprzedzających uchwalenie planu. Jedynie kończąca proces planistyczny uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego wnoszonej na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, (por. wyrok WSA w Białymstoku z 20.04.2006r., sygn. akt II SA/Bk 906/05). Dodać należy, że art.7 ustawy z 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, póz. 717 z późn. zm.) wyklucza m.in. możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego rozstrzygnięć wójta w przedmiocie nieuwzględnienia uwag dotyczących miejscowego planu zagospodarowani przestrzennego. Konkludując stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała jest wyłącznie aktem kierownictwa wewnętrznego i wiąże wewnętrznie organy gminy w zakresie ustalonym jej treścią. Tym samym stwierdzić należy, iż uchwała Rady Gminy K. z dnia [.....] w sprawie rozpatrzenia uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i stwierdzenia konieczności dokonania w nim zmian nie narusza interesu prawnego skarżących, bo jako akt kierownictwa wewnętrznego, będący określonym elementem procedury planistycznej i uruchamiający kolejne jej etapy, nie mogła naruszyć interesu prawnego podmiotów zewnętrznych. Interes prawny skarżących może być naruszony dopiero uchwalonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego a nie uchwałą w sprawie rozpatrzenia uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i stwierdzenia konieczności dokonania w nim zmian. Skarżący w przedmiotowej sprawie mają co najwyżej interes o charakterze faktycznym. Interes ten nie jest jednak chroniony prawem. Żaden przepis prawa nie daje ochrony prawnej zainteresowanym określonym załatwieniem ich uwag co do treści projektu planu zagospodarowania przestrzennego. Wręcz przeciwnie to rada gminy, dysponująca zespołem uprawnień do decydowania o przystąpieniu do sporządzania projektu planu, zakresu jego przygotowania oraz o sposobie przeznaczenia i zagospodarowania terenów gminy, rozpatrzeniem wniesionych uwag, doktrynalnie zwanych władztwem planistycznym, rozstrzyga o sytuacji planistycznej poszczególnych terenów i czyni to na zasadzie fakultatywności. - por. wyrok NSA z 22.02.2006r., sygn. akt II OSK 1127/05 Skarga składana w trybie art.101 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje interes faktyczny, ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też zagrożenie w przyszłości naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Owo naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia musi mieć miejsce, musi być realne i wynikać z aktu, na który w trybie art.101 ustawy o samorządzie gminnym wnoszona jest skarga. Zaskarżona uchwała w sprawie rozpatrzenia uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i stwierdzenia konieczności dokonania w nim zmian jest jednym z etapów prowadzących do uchwalenia planu, ale sama nie zawiera żadnych norm prawa powszechnie obowiązujących. Skoro zatem skarżący nie wykazali, iż poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały w sprawie rozpatrzenia uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i stwierdzenia konieczności dokonania w nim zmian nastąpiło naruszenie ich interesu prawnego, to nie może skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego z powodu braku legitymacji skargowej w rozumieniu art.101 ustawy z 8.03.1990r. o samorządzie gminnym. Mając powyższe na uwadze, Sąd odrzucił skargę na podstawie art.58 § l pkt 6 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, póz. 1270), który mówi, iż sąd odrzuca skargę, jeżeli wniesienie skargi z innych przyczyn jest niedopuszczalne.