II SA/Kr 661/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski (spr.) Sędziowie: WSA Beata Łomnicka WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2015 r. sprawy ze skargi J.B. i J.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 30 października 2014 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. na rzecz skarżących J.B. i J.B. kwotę 1500 zł (tysiąc pięćset złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 28.08.2014r. Burmistrz Miasta N. ustalił J. i J.B. jednorazową opłatę w wysokości 56.749,50 zł z tytułu wzrostu wartości rynkowej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (o powierzchni 0,1813 ha) w związku z uchwaleniem m.p.z.p. Ww. rozstrzygnięcie wydano na podstawie art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. l ustawy z dnia 27 marca 2003 roku planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2012 poz. 647 z późn. zm.; dalej: u.p.z.p.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. poz. 267 z późn. zm.; dalej k.p.a.) oraz § 47 m.p.z.p. W uzasadnieniu wskazano, że ww. działka stanowiąca własność J. i J.B. znajduje się na terenie objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta N. , uchwalonego dnia 29 sierpnia 2013r., a obowiązującego od 12.10.2013r. Według m.p.z.p. działka nr [...], w większości leży w terenie oznaczonym symbolem 6UC - tereny zabudowy usługowej, natomiast niewielki zachodni kraniec działki - oznaczony na rysunku planu symbolem 2KDGP leży w terenie przeznaczonym na drogi publiczne głównego ruchu przyspieszonego (w ciągu drogi krajowej nr [...]). Zgodnie z treścią poprzedniego m.p.z.p, obowiązującego do dnia 31 grudnia 2003 r., przedmiotowa nieruchomość w większości usytuowana była w terenie oznaczonym symbolem L₂ 9 RP, tj. tereny użytków rolnych, zaś niewielki zachodni kraniec w/w działki - w terenie o symbolu 04 Go 2/2, tj. ulica gówna obszarowa. Umową sprzedaży zawartą w dniu 10 marca 2014r. J. i J.B. zbyli m.in. ww. nieruchomość za kwotę 92.500,00 złotych. W odwołaniu od ww. decyzji J. i J.B. wnieśli o jej zmianę w ten sposób, że ustala się jednorazową opłatę od wartości rzeczywistej transakcji tj. od kwoty 92.500 zł, ewentualnie wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu podnieśli, że faktycznie nieruchomość ta zarówno przed jak i po uchwaleniu planu użytkowana była rolniczo, teren ten stanowił grunty orne porośnięte niską trawą. Dalej wyjaśnili, że aktualny plan miejscowy nie był im znany w związku, z czym, działając w pełnym zaufaniu do treści zawartych w akcie notarialnym byli przeświadczeni, że zbywają grunty orne. Następnie wyjaśnili, że po zapoznaniu się z treścią operatu szacunkowego nie składali dodatkowych wniosków, ani też nie domagali się powołania innego rzeczoznawcy majątkowego ze względu na trudną sytuację materialną stron. (...) SKO w N. , decyzją z 30 października 2014r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 17-19 i art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t. j. Dz. U. z 2001r., Nr 79, poz. 856 z późn. zm.), oraz art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1, 6 u.p.z.p. oraz Uchwały Rady Miasta w N. z dnia 29 sierpnia 2013r., Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego N. ([...][) (Dz. Urz. Woj. [...].) postanowiło utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Dla organu II instancji w niniejszej sprawie bezspornym jest, że w następstwie ww. uchwały Rady Miasta N. z dnia 29 sierpnia 2013r., w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego doszło do zmiany przeznaczenia gruntów wedle ustaleń stwierdzonych w decyzji organu I instancji oraz że skarżący sprzedali działkę nr [...]. W ocenie SKO uprawnione jest twierdzenie, iż zachodzą przesłanki do zastosowania art. 36 ust. 4 u.p.z.p., ponieważ wskutek dokonanej w miejscowym planie zmiany przeznaczenia przedmiotowych gruntów, uległa zwiększeniu ich wartość, a nieruchomość została zbyta przed upływem 5 lat od uchwalenia obowiązującego planu. Po przeanalizowaniu treści operatu szacunkowego z dnia 30.05.2014r. Kolegium uznało, że operat szacunkowy sporządzony na użytek niniejszej sprawy jest rzetelny i zgodny z przepisami, a w trakcie postępowania nie stwierdzono jakiekolwiek okoliczności mogących podważyć wiarygodność przedmiotowej wyceny. Organ odwoławczy potwierdził również wysokość ustalonej przez organ I instancji opłaty planistycznej. Odnosząc się do zarzutu odwołujących Kolegium wyjaśniło, że opłata planistyczna, obliczana jest wyłącznie od wartości nieruchomości określonej w operacie szacunkowym, w związku z czym organ prowadzący postępowanie nie może naliczać tej opłaty na podstawie wartości nieruchomości wynikającej z umowy sprzedaży, bowiem tak naliczana opłata w sposób rażący naruszałaby przepisy regulujące powyższą kwestię. Nadto organ II instancji wyjaśnił, że został spełniony warunek obowiązywania ww. uchwały jako aktu prawa miejscowego, natomiast podnoszony przez odwołujących fakt nie znajomości jej treści, nie ma znaczenia dla podważenia zasadności naliczenia opłaty planistycznej w tej sprawie. W dniu 11 grudnia 2014r. (data nadania przesyłki w UP) J. i J.B. wnieśli do WSA w Krakowie skargę na decyzję organu II instancji, zarzucając jej naruszenie: przepisów prawa materialnego - art. 36 ust. 4 oraz 37 ust. 1 u.p.z.p. oraz przepisów prawa procesowego tj. art. 7, 8, 10, 77, 80, 107 kpa poprzez ich niezastosowanie. Zdaniem skarżących wskazane naruszenia powstały w wyniku następujących błędów, polegających na: 1. określeniu przez Burmistrza Miasta N. czternastodniowego terminu uiszczenia opłaty planistycznej, w sytuacji gdy u.p.z.p. nie dał takich uprawnień organom administracji; 2. wydaniu decyzji I instancji na obydwoje skarżących i obciążenie każdego z nich całością kwoty, a nie odpowiednio do udziału, jaki posiadali w zbytej nieruchomości jako jej współwłaściciele. Na poparcie swojego stanowiska skarżący przytoczyli stosowne orzecznictwo sądowo-administracyjne. W odpowiedzi na niniejszą skargę SKO w N. potwierdziło swoje twierdzenia wskazane w swojej decyzji z dnia 30 października 2014 roku i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30. 08. 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i 3 p.p.s.a.). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do dyspozycji art. 134 § 1 p.p.s.a. W wyniku dokonanej przez Sąd kontroli należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie ponieważ zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu, natomiast nie wszystkie zarzuty skargi są zasadne. Zdaniem Sądu uzasadniony jest drugi z zarzutów podniesionych skardze, dotyczący obciążenia każdego ze skarżących z osobna całością kwoty wynikającej z zaskarżonej decyzji, a nie odpowiednio do udziału jaki posiadali w zbytej nieruchomości jako jej współwłaściciele. W niniejszej sprawie występuje dwóch współwłaścicieli działki nr [...] o pow. 0,1813 położonej w N. , przy czym udział małżonków do przedmiotowej nieruchomości wynosi ½ części. Zaskarżona decyzja podjęta w sprawie, ustala opłatę planistyczną dla dwóch stron postępowania, przy czym zobowiązanie z tego tytułu jest solidarne. W ocenie Sądu, w przypadku współwłasności nieruchomości jaka ma miejsce w sprawie, a którą w doktrynie prawa cywilnego określa się mianem współwłasności w częściach ułamkowych, należało uwzględnić odpowiednie regulacje zawarte w ustawie z dnia z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014r., poz. 121 j.t. ze zm.). Na potrzeby dalszych rozważań na wstępie należy wskazać, iż orzeczenie organu w przedmiocie opłaty planistycznej niewątpliwie ma charakter ustalający. Wprawdzie przepis art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje, iż adresatem takiej decyzji jest właściciel lub użytkownik wieczysty, jednakże nie przewiduje on regulacji odnoszących się do sposobu ustalania wysokości opłaty w przypadku współwłasności lub współużytkowania wieczystego nieruchomości. Z kolei postępowanie administracyjne toczy się na zasadach określonych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, który w przepisie art. 28 zawiera ustawowa definicję strony postępowania. Żaden z powołanych aktów prawnych nie wprowadza jednak elementu solidarności zobowiązania ustalonego taką decyzją. Dlatego też w tej sytuacji, zdaniem Sądu, należało odwołać się do przepisów prawa materialnego normujących wskazany stosunek prawny. Punktem wyjścia dla powyższych rozważań jest zagadnienie współwłasności ponieważ odnosi się ono do problemu występującego w rozpoznawanej sprawie. Definicję współwłasności zawiera art. 195 K.c., według którego własność tej samej rzeczy może przysługiwać niepodzielnie kilku osobom. Z kolei przepis art. 196 § 1 K.c. wskazuje, iż współwłasność może mieć charakter łączny lub ułamkowy. W literaturze przedmiotu pojęcie współwłasności w częściach ułamkowych definiuje się jako samoistny stosunek prawa rzeczowego, w którym udział poszczególnych współwłaścicieli we wspólnym prawie własności jest określony, co do wielkości, ułamkiem zwykłym lub dziesiętnym. Współwłasność w częściach ułamkowych może powstać m.in. w wyniku dokonania czynności prawnej, takiej jak nabycie w drodze kupna-sprzedaży jednej rzeczy przez kilku nabywców. Z reguły umowa ta określa wielkość udziału poszczególnych współwłaścicieli do rzeczy wspólnej. Według przeważającego w doktrynie poglądu odnośnie istoty udziału we współwłasności, przyjmuje się, że każdemu ze współwłaścicieli przysługuje rzeczowe prawo sui generis, na które składa się szereg uprawnień o charakterze bezwzględnym. Współwłaściciel jest więc podmiotem własnego prawa składającego się z "wiązki" różnych uprawnień (patrz: J. Ignatowicz "Prawo Rzeczowe", Wydawnictwo Prawnicze PWN, W-wa 2000 r., s. 130). W sferze zobowiązań wynikających z przysługującego współudziału przepisy Kodeksu cywilnego przewidują, że współwłaściciele ponoszą wydatki i ciężary związane z rzeczą wspólną w stosunku do wielkości posiadanych udziałów (art. 207 K.c.). Według Sądu Apelacyjnego w Warszawie (patrz wyrok z dnia 20 maja 2005 r. sygn. I ACa 1008/04 LEX 179869), że przepis ten ma pierwszeństwo przed wszystkimi innymi przepisami, niemającymi rangi ustawowej. Konsekwentnie zatem do przedstawionych powyżej rozważań, zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie należało przyjąć, iż organ ustalając opłatę planistyczną z tytułu wzrostu wartości nieruchomości będącej przedmiotem współwłasności, powinien ustalić ją w wysokości uwzględniającej wzrost wartości całej nieruchomości oraz rozdzielić zobowiązanie z tytułu tej opłaty na poszczególnych współwłaścicieli, stosownie do wielkości ich udziałów w tej nieruchomości. Jako potwierdzenie przyjętej przez Sąd tezy należy wskazać, iż w doktrynie prawa cywilnego przyjmuje się, że wielość dłużników w sytuacji, gdy świadczenie jest podzielne, powoduje podział długu na niezależne od siebie części w liczbie określonej ilością podmiotów. Podzielność zobowiązania w przypadku wielości podmiotów jest w polskim prawie regułą, z uwagi na fakt, ze solidarność istnieje o tyle, o ile była wyraźnie zastrzeżona (patrz "System prawa cywilnego. Tom III część 1", PAN, wydawnictwo Ossolineum 1991 r., s. 312). Niewątpliwie opłata planistyczna jest świadczeniem pieniężnym, a zatem świadczeniem podzielnym. Organ administracyjny powinien zastosować regułę podziału świadczenia. W rozpoznawanej sprawie nie sposób jednak pominąć jeszcze jednego istotnego zagadnienia tj. solidarnej odpowiedzialności jawiącej się w stosunkach wzajemnych małżonków. Zatem opłata powinna obciążać solidarnie małżonków J. i J.B. (odpowiednio do ich udział do ½ części tej nieruchomości). Rozwiązanie takie wynika z istoty łączącego tych małżonków ustroju ustawowej wspólności majątkowej (art. 31 k.r.i.o.). Tym samym organ mógł orzec o solidarnej odpowiedzialności wyłącznie w stosunku do małżonków, oczywiście odpowiednio do wielkości wspólnie przysługującego im udziału w nieruchomości. Taki model postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej nie narusza przepisów art. 34 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i jest zgodny z przyjętymi przez strony ustaleniami w zakresie współwłasności do opisanej nieruchomości. (vide: wyrok WSA w Szczecinie z dnia 8 maja 2008r., sygn. akt II SA/Sz 174/08). Ponownie rozpatrując odwołanie organ II Instancji powinien ustalić czy skarżący w chwili wydawania decyzji administracyjnej pozostawali w związku małżeńskim, a przede wszystkim czy została między nimi wyłączona wspólność majątkowa małżeńska, albo ustalona na innych zasadach niż wynika to z kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Podkreślenia wymaga, że małżonkowie w sprawach objętych wspólnością majątkową małżeńską ponoszą co do zasady solidarną odpowiedzialność, dopiero wobec ustania wspólności ustawowej małżeńskiej, opłata stanowiłaby zobowiązanie podzielne, zależne od wielkości ich udziałów w majątku wspólnym. W braku podstaw by udziały te określać odmiennie, niż przewiduje to art. 50¹ ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 788), obowiązkiem wniesienia opłaty należałoby obciążyć solidarnie oboje skarżących w częściach równych. Należy zauważyć, że skarżący w żadnym ze swoich pism dotąd nie kwestionowali tego, że pozostają w związku małżeńskim oraz aby małżeńska wspólność majątkowa ustała lub kształtowała się odmiennie od zasad przewidzianych w kodeksie rodzinnym i opiekuńczym. Zatem w przypadku braku współpracy ze strony skarżących lub odrębnych ustaleń organ odwoławczy nałoży opłatę planistyczną solidarnie na obydwoje małżonków. Stwierdzone przez Sąd uchybienia w tym zakresie spowodowały konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem prawa materialnego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie zasługuje natomiast na uwzględnienie zarzut strony skarżącej, podniesiony wcześniej w odwołaniu od decyzji I instancji, że w decyzji ustalającej jednorazową opłatę organ nie określa się terminu dokonania wpłaty. W pierwszej kolejności należy bowiem wyjaśnić, że opłata planistyczna jest należnością o charakterze publicznoprawnym, która stanowi dochód budżetu gminy. Ocenia się ją jako niepodatkową należność budżetową w rozumieniu art. 60 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885). Stosownie do treści art. 67 tej ustawy, "Do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, z późn. zm.)." Według Sądu oznacza to, że w kwestiach nieuregulowanych w k.p.a. zastosowanie odpowiednie winny znaleźć przepisy Ordynacji podatkowej działu III. Przepisy k.p.a. nie zawierają żadnych odrębnych uregulowań w zakresie terminu płatności należności o charakterze pieniężnym ustalonych albo też określonych w decyzjach administracyjnych. Ordynacja podatkowa natomiast w art. 47 § 1 stanowi, że termin płatności podatku wynosi 14 dni od dnia doręczenia decyzji ustalającej wysokość zobowiązania podatkowego. Zważywszy, że opłata planistyczna stanowi niepodatkową należność budżetową w rozumieniu art. 60 ustawy o finansach publicznych, należy stosować do spraw dotyczących tej należności nieuregulowanych ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przepisy k.p.a. i odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej. Brak uregulowania terminu płatności opłaty planistycznej zarówno w u.p.z.p. jak i w k.p.a. pozwala na odpowiednie zastosowanie regulacji art. 47 § 1 Ordynacji podatkowej. Tym samym organy administracji określając 14-dniowy termin do uiszczenia opłaty planistycznej działały na podstawie przepisu prawa. Co do oceny prawnej w tym zakresie sąd orzekający w niniejszej sprawie nie był związany tezą sformułowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 czerwca 2012 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 606/11 (przywołanym w skardze), w myśl której przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczące opłaty planistycznej nie dają w szczególności podstawy do orzekania w przedmiocie terminu do uiszczenia opłaty. W sprawie tej Naczelny Sąd Administracyjny odnosił się do legalności decyzji administracyjnych, co do których z mocy art. 115 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. nr 157, poz. 1241 ze zm.), przepis art. 67 ustawy o finansach publicznych z 2009 r. nie miał zastosowania. Zastosowanie natomiast miały przepisy ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, które nie przewidywały odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów działu III Ordynacji podatkowej w odniesieniu do niepodatkowych należności budżetowych. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 115 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, o których mowa w art. 60 ustawy wymienionej w art. 1, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Zatem w okolicznościach faktycznych, w których zapadło orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego oznaczone sygn. akt II OSK 606/11 sprawa ustalenia opłaty planistycznej, wszczęta przed dniem 1 stycznia 2010 r., zgodnie z art. 115 ust. 1 ustawy z 2009 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych, nie podlegała pod zakres przepisów działu III Ordynacji podatkowej. W kontrolowanej obecnie sprawie postępowanie o ustalenie opłaty planistycznej wszczęte zostało z urzędu zawiadomieniami z dnia 2 kwietnia 2014r., czyli po wejściu w życie ustawy o finansach publicznych z 2009 r., co uzasadniało odpowiednie stosowanie przepisów działu III Ordynacji podatkowej, w tym przepisów o terminach płatności. Skoro, jak to już wskazano, z mocy art. 67 ustawy o finansach publicznych do spraw należności takich jak dochody pobierane przez samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw (art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych), czyli niewątpliwie opłat planistycznych, stosuje się odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej, to znajdzie również w zakresie terminu zapłaty należności zastosowanie przepis art. 47 Ordynacji podatkowej. Stanowiąc, że termin zapłaty wynosi 14 dni od dnia doręczenia decyzji ustalającej wysokość zobowiązania podatkowego, w sposób odpowiedni kreuje ona w przedmiotowej sprawie podstawę prawną określenia 14 – dniowego terminu płatności ustalonej decyzją ostateczną opłaty planistycznej. Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie organy prawidłowo ustaliły termin płatności ustalonej jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. (por. wyroki WSA w Krakowie z 30.10.2015r., sygn. akt II SA/Kr 108/15, WSA w Szczecinie z 17.12. 2014 r., sygn. akt I SA/Sz 732/14 oraz z 10.09.2014r., sygn. akt I SA/Sz 134/14). Nadto należy wskazać na naruszenie przez SKO w N. przepisu art. 54 § 2 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym przed zmianą ustawy p.p.s.a. dokonana przez art. 1 ustawy z dnia 9.04.2015r. o zmianie ustawy (Dz. U. z 2015r., poz.658), polegającym na pozostawaniu w zwłoce w przekazaniu skargi wraz z aktami sprawy Sądowi przez okres ponad pięciu miesięcy (skarga wpłynęła do organu 15.12.2014r., a przekazana została do Sądu dopiero za pismem z dnia 9.06.2015r.). W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 145 §1 pkt 1 lit. "a" ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.