II SA/Kr 675/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia Paweł Darmoń Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Mirosław Bator (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E. W. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą - Przedsiębiorstwo Produkcyjno Usługowo Handlowe "[...]" E. W. z siedzibą w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o zmianie decyzji zwalniającej z zakazów dotyczących szczelności i stabilności wałów przeciwpowodziowych 1/ uchyla zaskarżoną decyzję; 2/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz E. W. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą - Przedsiębiorstwo Produkcyjno Usługowo Handlowe "[...]" E. W. z siedzibą w L. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Decyzją wydaną z up. Marszałka Województwa M. nr [...] z dnia 16 listopada 2018 r., dokonano zmiany decyzji z dnia 28 grudnia 2016 r. [...] zwalniającej z zakazów wynikających z art. 88 n ust. 1 pkt 1, 3, 4, 5 ustawy z 18 lipca 2001 r. prawo wodne, w celu realizacji inwestycji pn: " Wykonanie przejazdu przez wał rzeki D. w miejscowości S. z działki nr [...] na działkę nr [...] oraz [...] m. S., gm. W." Zmiana ta dotyczyła części pkt II rozstrzygnięcia decyzji (druga strona) w ten sposób, że w wierszu trzecim od góry cyfrę 2 zastępuje się cyfrą 6 oraz w wierszu 14 od góry w miejsce działek nr [...] wpisuje się działkę [...] a nr [...] skreśla się. W dniu 27 czerwca 2019 r. Zastępca Dyrektora Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Nadzór Wodny w T. zwrócił się o zbadanie przedmiotowej decyzji pod kątem stwierdzenia nieważności z uwagi na wydanie jej przez organ niewłaściwy oraz z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wskazano, iż w związku z wejściem w życie ustawy z 20 lipca 2017 r. prawo wodne marszałek województwa utracił kompetencje do wydawania decyzji przewidzianych dotychczas w art. 88 n ustawy z dnia 18 lipca 2001 r, prawo wodne na rzecz dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej PGWWP. Dodatkowo wskazano na rażące naruszenie regulacji z art. 155 K.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 6 kwietnia 2020 r. znak: [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 K.p.a., stwierdziło nieważność decyzji wydanej z up. Marszałka Województwa M. nr [...] z dnia 16 listopada 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 13 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 720/20 stwierdził nieważność tej decyzji. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że decyzja Marszałka Województwa [...] z 16.11.2018r. r. została wydana na podstawie art. 88n ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne. Odpowiednikiem przepisu art. 88n jest przepis art. 176 Prawa wodnego z 2017 r. Zgodnie z art. 14 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego z 2017 r. w sprawach należących do zakresu działania Wód Polskich organem właściwym w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego jest Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich - w sprawach decyzji, o których mowa w art. 76 ust. 2, art. 77 ust, 3, 8 i 14, art. 166 ust. 5, art. 175 ust. 1, art. 176 ust. 4 i 9, art. 182 ust. 1, art. 199 ust. 4, art. 201 ust. 1, art. 202 ust. 1, art. 206 oraz w art, 343 ust. 2, 3 i 6. Stosownie do treści art. 14 ust. 3 Prawa Wodnego z 2017 r. Prezes Wód Polskich pełni funkcję organu wyższego stopnia w rozumieniu przepisów K.p.a. w stosunku do Dyrektorów Regionalnych Zarządów Gospodarki Wodnej Wód Polskich w sprawach określonych ustawą. W sytuacji zmiany przepisów dotyczących właściwości organów administracji publicznej właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji powinien być organ, który jest uprawniony do rozstrzygania danego rodzaju spraw według obowiązujących aktualnie przepisów. Przyjęcie koncepcji sukcesji uprawnień z dotychczasowych – aktualnie wprawdzie istniejących organów, lecz już rzeczowo lub miejscowo niewłaściwych - na nowy organ gwarantuje "podążanie" kompetencji w ślad za nową strukturą organów i ich aktualnymi zadaniami (por. postanowienia NSA z 9 czerwca 2016 r., II OW 20/16; z 19 listopada 2018 r., sygn. akt 149/18; z dnia 20 lipca 2018 r., II OW 14/18; z dnia 8 lipca 2015r., II OW 54/15 ,i II OW 55/15; z dnia 27 listopada 2015 r., II OW 101/15). Skoro zatem w aktualnym stanie prawnym organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie zwolnień od zakazów określonych w art. 176 ust. 1 pkt 1-5 Prawa wodnego z 2017 r, jest Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich, a organem wyższego stopnia uprawnionym do rozpoznania odwołania jest Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w W., to ten organ jest właściwy do rozstrzygania spraw o stwierdzenie nieważności, a nie SKO w K.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 2 marca 2021 r. nr [...] działając na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. w związku z art. 153 P.p.s.a. umorzyło wszczęte w dniu 23 grudnia 2019 r. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa M. z dnia 16 listopada 2018 r. nr [...] orzekającej o zmianie decyzji z dnia 28 grudnia 2016 r. nr [...] zwalniającej z zakazów wynikających z art. 88n ust. 1 pkt i, 3, 4, 5 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne w celu realizacji inwestycji: wykonanie przejazdu przez wał rzeki [...] w miejscowości S. z działki nr [...] na działki nr [...] oraz [...] w miejscowości S. gm. W.. W uzasadnieniu organ wskazał, że z mocy art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Jak już wyżej wskazano, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, iż samorządowe kolegia odwoławcze nie są organami właściwymi w sprawach o stwierdzenia nieważności decyzji wydawanych w I instancji przez marszałków województw w przedmiocie zwolnień z zakazów, o których mowa w art. 88h nieobowiązującej już ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Sąd wywiódł, iż aktualnie odpowiednikiem art. 88h Prawa wodnego z 2001 r. jest art. 176 Prawa wodnego z 2017 r., a organem właściwym do orzekania w sprawach wymienionych w tym przepisie w I instancji jest Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich, zaś organem wyższego stopnia jest Prezes Wód Polskich - a to stosownie do art. 14 ust. 3 Prawa wodnego z 2017 r. Sąd stanął na stanowisku, iż organem właściwym do orzekania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji winien być organ, który jest uprawniony do rozstrzygania tego typu spraw według aktualnie obowiązujących przepisów. W tym stanie rzeczy, skoro Samorządowe Kolegium Odwoławcze wszczęło pismem z dnia 23 grudnia 2019 r. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności opisanej na wstępie decyzji, to przed przekazaniem akt organowi właściwemu tj. Prezesowi Wód Polskich postępowanie prowadzone przed Kolegium jako bezprzedmiotowe należało umorzyć. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł E. W. wskazując, że jego żądanie dotyczyło nie tylko umorzenia postępowania ale również zamieszczenia w uzasadnieniu podstaw do eliminacji z obrotu prawnego wadliwie wydanej decyzji i wniosek ten powinien być załatwiony w formie decyzji. W konkluzji wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji zgodnie z kryteriami wynikającymi a art. 145 §1 i § 2 w związku z art. 134 i art. 135 ustawy z 30.08.2002 - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U z 2019 r. poz. 2732 ze zm. – dalej P.p.s.a.) wykazała, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, co - w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. - skutkować musiało jej uchyleniem. W pierwszym rzędzie zaznaczyć należy, że przedmiotowa sprawa poddana była kontroli sądowoadministracyjnej, w wyniku której zapadł prawomocny wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 720/20. W tym miejscu przypomnieć należy, że we wskazanym wyroku Sąd stwierdził, że decyzja Marszałka Województwa M. z 16.11.2018r. r. została wydana na podstawie art. 88n ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne. Odpowiednikiem przepisu art. 88n jest przepis art. 176 Prawa wodnego z 2017 r. Zgodnie z art. 14 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego z 2017 r. w sprawach należących do zakresu działania Wód Polskich organem właściwym w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego jest Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich - w sprawach decyzji, o których mowa w art. 76 ust. 2, art. 77 ust, 3, 8 i 14, art. 166 ust. 5, art. 175 ust. 1, art. 176 ust. 4 i 9, art. 182 ust. 1, art. 199 ust. 4, art. 201 ust. 1, art. 202 ust. 1, art. 206 oraz w art, 343 ust. 2, 3 i 6. Stosownie do treści art. 14 ust. 3 Prawa Wodnego z 20;17 r. Prezes Wód Polskich pełni funkcję organu wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego w stosunku do Dyrektorów Regionalnych Zarządów Gospodarki Wodnej Wód Polskich w sprawach określonych ustawą. Skoro zatem w aktualnym stanie prawnym organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie zwolnień od zakazów określonych w art. 176 ust. 1 pkt 1-5 Prawa wodnego z 2017 r, jest Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich, a organem wyższego stopnia uprawnionym do rozpoznania odwołania jest Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w W., to ten organ jest właściwy do rozstrzygania spraw o stwierdzenie nieważności, a nie SKO w K.. Z powyższego wypływa jednoznaczny wniosek, że Sąd w prawomocnym wyroku uznał, że SKO jest organem niewłaściwym w sprawie. W realiach niniejszej sprawy wskazany wyrok - ze względu na zawartą w nim ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania - w sposób oczywisty determinuje postępowanie organu po przekazaniu mu akt sprawy. Przy kontroli zaskarżonej decyzji uwzględnić więc należało, że zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W orzecznictwie wypracowany został pogląd, że ocena prawna dotyczy stanu faktycznego sprawy, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, czy kwestii zastosowania określonego przepisu do wydania danego rozstrzygnięcia. Ocena prawna dotyczy zatem dotychczasowego postępowania w sprawie, zaś "wskazania" określają sposób postępowania w przyszłości. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu. Wskazania stanowią więc konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w sprawie. Ich celem jest zapobieżenie w przyszłości błędom stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Związanie oceną prawną i wskazaniami oznacza, że zarówno organy, jak i inne sądy, nie mogą formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz są zobowiązane do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Uwzględniając zasadę ekonomiki postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, sąd administracyjny po to wyraża swoją ocenę w omawianym zakresie, by przy ponownym rozpoznaniu sprawy zakres tej oceny nie był już przedmiotem kolejnego rozpoznania. Wiążący charakter oceny prawnej traci moc jedynie w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy wskazać jeszcze raz należy, że w prawomocnym wyroku WSA w Krakowie o sygn. akt II SA/Kr 720/20 Sąd jednoznacznie stwierdził, że SKO w K. jest organem niewłaściwym w sprawie. Zatem organ ten nie posiada kompetencji do wydania jakiegokolwiek orzeczenia w omawianej sprawie. Natomiast SKO w K. wydało decyzję w oparciu o art. 105 § 1 K.p.a. błędnie uznając, że koniecznym stało się umorzenie postepowania jako bezprzedmiotowego. Zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Już z literalnego brzmienia tego przepisu można wyprowadzić wniosek, że skoro SKO w K. nie jest właściwe w sprawie administracyjnej jako całości to również nie ma kompetencji do wydania decyzji o umorzeniu postępowania. Poza tym w piśmiennictwie na ogół przyjmuje się, że przedmiotem ogólnego postępowania administracyjnego jest sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1. Prowadzi to do wniosku, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego. W pierwszym przypadku postępowanie stało się bezprzedmiotowe, bowiem przyczyna bezprzedmiotowości została wykryta w toku postępowania, w drugim natomiast dlatego, że przyczyna bezprzedmiotowości pojawiła się po wszczęciu postępowania, a przed jego zakończeniem. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 mamy do czynienia także wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1. Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być różnorodnej natury. W piśmiennictwie dzieli się te przyczyny na podmiotowe i przedmiotowe, te zaś z kolei na spowodowane "faktami naturalnymi" lub zdarzeniami prawnymi (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 2004, s. 478-479). Postępowanie staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 także wtedy, gdy (jedyna) strona postępowania administracyjnego utraciła przymioty, o których mowa w art. 28, lub wskutek śmierci strony w toku postępowania dotyczącego praw ściśle związanych z osobą zmarłej strony. Postępowanie staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 1990 r., II SA 1240/89, ONSA 1990, Nr 1, poz. 16). Zmiana stanu prawnego w toku postępowania administracyjnego prowadzi do umorzenia postępowania przede wszystkim wówczas, gdy wymaga tego wyraźny przepis ustawowy. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie zaistniała okoliczność przesądzająca o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, ponieważ sprawa dotycząca stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia 16 listopada 2018 r. powinna być rozstrzygnięta merytoryczne, z tym zastrzeżeniem, że powinien to zrobić organ właściwy. Jedynym obowiązkiem SKO w K. po zwrocie akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem było przekazanie akt sprawy właściwemu organowi w trybie art. 65 § 1 K.p.a. Umorzenie postępowania w sytuacji, gdy organ, związany prawomocnym wyrokiem Sądu wie, że właściwym do rozpoznania sprawy jest inny organ, niż ten, zmuszałoby stronę do ponownego złożenia podania. Powyższe z punktu widzenia zasad procedury administracyjnej byłoby niedopuszczalne. Osłabiałoby to zaufanie do organów władzy publicznej, które - zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - działają na podstawie i w granicach prawa (por. wyrok NSA z dnia 9 września 2010 r., sygn. akt II OSK 735/10, Lex nr 746910). Tymczasem dla przekazania podania (wniosku, sprawy), K.p.a. nie wymaga wydania postanowienia. Przekazanie podania (wniosku, sprawy) następuje w formie czynności materialnoprawnej i ma wyłącznie ten skutek, że organ administracji publicznej, któremu sprawa została przekazana, ma obowiązek podjąć czynności w sprawie, o ile sam uznałby swoją właściwość (art. 19 K.p.a.), a w przeciwny przypadku obowiązany jest zainicjować przed właściwym organem lub sądem spór o właściwość lub spór kompetencyjny. Tym samym SKO w K. nie powinno wydać decyzji, a wydając ją organ naruszył art. 105 § 1 K.p.a. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. O kosztach zaś orzeczono w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.