II SA/Kr 689/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Rynczak (spr.) Sędziowie : WSA Agnieszka Nawara-Dubiel WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2012 r. sprawy ze skargi B.C. i J.C. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 15 lutego 2012 r. znak: [...] w przedmiocie zobowiązania do przedłożenia oceny technicznej skargę oddala . Postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. , znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki, na podstawie art. 81 c ust. 2 oraz art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., Nr 243, póz. 1623 ze zm.) oraz art. 123 kpa, zobowiązał J.C. - inwestora robót budowlanych polegających na zamontowaniu krat na oknach i drzwiach balkonowych w zajmowanym przez siebie lokalu mieszkalnym na parterze budynku wielorodzinnego przy ul. [...] w K. do przedłożenia oceny technicznej dotyczącej sposobu i prawidłowości wykonania robót budowlanych związanych z montażem ww. krat -wykonanym bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej i ich zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, zasadami wiedzy technicznej, zawierającej ocenę jej wpływu na bezpieczeństwo konstrukcji i bezpieczeństwo użytkowania budynku. W ocenie organu roboty budowlane w postaci zamontowania krat na oknach i drzwiach balkonowych lokalu nr [...] na parterze budynku przy ul. [...] w K. stanowią roboty budowlane, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 14 Prawa budowlanego. Zgodnie natomiast z art. 30 ust. 1 pkt 4 lit. a Prawa budowlanego zgłoszeniu właściwemu organowi wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu: krat na budynkach mieszkalnych wielorodzinnych, użyteczności publicznej i zamieszkania zbiorowego oraz obiektach wpisanych do rejestru zabytków. Z uwagi na powyższe zamontowanie ww. krat nastąpiło bez uzyskania przez inwestora zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. W związku z czym w niniejszej sprawie ma zastosowanie przepis art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. Przepisy te zobowiązują organ nadzoru budowlanego do przeprowadzenia postępowania naprawczego, mającego na celu doprowadzenie robót budowlanych będących przedmiotem postępowania do zgodności z prawem, tj. obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi, polskimi normami i sztuką budowlaną oaz do stanu bezpiecznego. Dlatego też konieczne jest sporządzenie oceny technicznej, która wskaże, czy ww. roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz ze sztuką budowlaną oraz w przypadku nieprawidłowości wskaże zakres i sposób przeprowadzenia niezbędnych czynności lub robót budowlanych, mających na celu doprowadzenie obiektu do stanu bezpiecznego i zgodnego z obowiązującymi przepisami w tym techniczno-budowlanymi. Z uwagi na stwierdzone przez PINB zakończenie robót budowlanych w niniejszej sprawie, zgodnie z dyspozycją art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane nie ma zastosowania przepis art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, na podstawie którego organ jest zobowiązany wstrzymać prowadzenie robót budowlanych (por. wyrok NSA z dnia 4.06.2007 r., II OSK 861/06). Żądana niniejszym postanowieniem ocena techniczna będzie stanowić materiał dowodowy, niezbędny do podjęcia dalszych działań przez organ nadzoru budowlanego l instancji. Na postanowienie to zażalenie wnieśli B.C. i J.C. zarzucając, że przedmiotowe kraty zostały zamontowane w 1989r. na pisemne zezwolenie Spółdzielni Mieszkaniowej [...] ", która była właścicielem, a wszystkie formalności zostały zachowane. W 1991 r. majątek tej spółdzielni przejęła Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] ". Skarżący wskazali, że właścicielami przedmiotowego lokalu stali się dopiero w 2007r. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2012r. Nr [...] znak: [...]i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. , działając na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 123 i 144 kpa w zw. z art. 81 c ust. 2 oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, póz. 1623, ze zm.), uchylił skarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. W uzasadnieniu wskazano, że ze zgromadzonego materiału dowodowego, wynika niespornie, że przedmiotowe kraty zostały wykonane w roku 1989 lub 1990, tj. pod rządami ustawy Prawo budowlane z 24 października 1$74 r. Zgodnie z obowiązującym wtedy art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego "Pozwolenia na budowę wymaga również wznoszenie lub wykonywanie w miejscach publicznych pomników, posągów, wodotrysków j innych obiektów architektury ogrodowej, urządzeń wpływających na wy obiektów budowlanych oraz kapliczek i innych podobnych obiektów kultu religijnego". Natomiast zgodnie z art. 103 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r.: "Do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2. 2. Przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe". Z powyższego wynika, że do wykonania robót budowlanych wpływających na wygląd obiektów budowlanych konieczne było uzyskanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zatem wykonanie robót budowlanych polegających na zamontowaniu krat w oknach również wymagało decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast przytoczony przepis przejściowy pozwala na stwierdzenie, że w niniejszej sprawie zastosowanie mają obowiązujące obecnie przepisy art. 50-51 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. Z uwagi na fakt, że przedmiotowe roboty budowlane zostały zakończone, organ l instancji odstąpił od wydania w niniejszej sprawie postanowienia na podstawie art. 50 Prawa budowlanego. Podstawą prawną skarżonego postanowienia jest art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego. Przepis ten, jako prowadzący do ograniczenia praw podmiotowych nie powinien być interpretowany rozszerzające (por. m. in. wyrok WSA w Krakowie z 5 października 2011 r., sygn. akt: II SA/Kr 1045/11). Organ odwoławczy stwierdził, że nie zostało udowodnione w sposób bezsporny istnienie "uzasadnionych wątpliwości", co do jakości wyrobów lub robót budowlanych, względnie co do stanu technicznego przedmiotowego obiektu. W uzasadnieniu skarżonego postanowienia organ l instancji odnosząc się do przesłanek o których mowa w art. 81 c Prawa budowlanego wskazał jedynie, iż "przedmiotowe roboty zostały wykonane samowolnie, bez odpowiedniej zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, oraz bez nadzoru uprawnionej osoby tut. organ ma uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości ich wykonania". Jednakże zdaniem tut. organu nie wystarczy, że roboty budowlane zostały wykonane samowolnie czy też bez nadzoru osoby uprawnionej - gdyż nie są to przesłanki o których mowa w art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego. Niezbędne jest, by organ nadzoru budowlanego powziął uzasadnione wątpliwości co do jakości wykonania takich robót, użytych wyrobów budowlanych, czy też stanu technicznego obiektu budowlanego. Przy czym treść uzasadnienia postanowienia o nałożeniu obowiązku, o którym mowa w art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego oraz zgromadzony w sprawie materiał dowodowy musza jednoznacznie wskazywać na źródło zaistniałych wątpliwości. Zgodzić się bowiem należy z wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 31 października 2007 r. (sygn. akt: II SA/Kr 683/05), iż regulacja art. 81 c ust. 2-4 ma charakter materialnoprawny i procesowy, a w tym ostatnim zakresie stanowi lex specialis w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego o postępowaniu dowodowym. Przyznając organom administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego określone upoważnienie, stanowiąc jednocześnie o możliwości nałożenia na podmioty wymienione w art. 81 c ust. 1 Prawa budowlanego, tj. uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego i dostawcę wyrobów budowlanych określonych obowiązków - także finansowych, prowadzi do ograniczenia praw podmiotowych wyżej wymienionych, a zatem nie powinna być interpretowana rozszerzające. Prowadząc postępowanie dowodowe w niniejszej sprawie organ l instancji naruszył art. 7 i 77 kpa. W trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 18 października 2011 r. (bez zawiadomienia stron postępowania - co z kolei narusza przepis art. 10 kpa) potwierdzono jedynie istnienie przedmiotowych krat w oknie i drzwiach balkonowych lokalu nr [...]. Organ l instancji nie podjął żadnych innych działań ani nie dokonał żadnych ustaleń w zakresie prawidłowości zamocowania przedmiotowych krat. Skoro więc nie posiadał żadnej własnej wiedzy na temat jakości przedmiotowych robót budowlanych, nie mógł też powziąć uzasadnionych wątpliwości co do ich jakości. Analogiczny zarzut należy podnieść w odniesieniu do pozostałych okoliczności, o których mowa w art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego. Jednocześnie zdaniem tut. organu ocena prawidłowości wykonania robót budowlanych o tak niewielkim zakresie nie wykracza poza zakres fachowej wiedzy posiadanej przez PINB w K. - Powiat Grodzki. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w zażaleniu organ wyjaśnił, że nie mają one znaczenia dla przedmiotowego rozstrzygnięcia. Art. 81 c ust. 1 ustawy Prawo budowlane określa, na jakie osoby można nałożyć - w oparciu o art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego - obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej i są to: uczestnicy procesu budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Natomiast uczestnikami procesu budowlanego w rozumieniu ustawy Prawo budowlane (zob. art. 17) są: inwestor, inspektor nadzoru budowlanego, projektant oraz kierownik budowy lub kierownik robót. Z powyższego wynika, że obowiązek przewidziany w art. 81 c ust 2. w pierwszej kolejności należy nałożyć na inwestora. Natomiast z treści oświadczenia J.C. z dnia 26 września 2001 r. (karta [...] ponad wszelką wątpliwość wynika, że J.C. jest inwestorem przedmiotowych krat. Zatem - co do zasady - skarżone postanowienie PINB zostało skierowane do właściwej osoby. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższe postanowienie złożyli B.C. i J.C. i zarzucając: - art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez zebranie niekompletnego materiału dowodowego i jego dowolną ocenę, co miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 81 c ust. 2 prawa budowlanego w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez skierowanie zaskarżonego postanowienia do osoby niebędącej stroną w sprawie. Uzasadniając zarzuty wskazano, że organ nie ustosunkował się do twierdzeń J.C. , że nie jest inwestorem, a w czasie ich montażu nikt w przedmiotowym lokalu nie zamieszkiwał. Organ zaniechał przeprowadzenia czynności dowodowych które ustaliłyby jednoznacznie, kto - spółdzielnia mieszkaniowa, czy skarżący - był inwestorem przedmiotowych krat. Jeżeli zważyć, że w toku postępowania strony kwestionowały przypisywany im status inwestora, organ powinien był podjąć takie czynności a nie zadowolić się jedynie nieprzystającym do pozostałych twierdzeń skarżących, sformułowaniem zawartym w piśmie z dnia 26 września 2001 roku. Wydanie postanowienia w stosunku do osoby nie będącej stroną w sprawie jest przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia (art. 156 §1 pkt 2 kpa w zw. z art. 145 §1 pkt 2 ppsa). W odpowiedzi na skargę skarżony organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zwanej dalej p.p.s.a. (Dz. U. z 2012r. Nr 270) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wady postępowania administracyjnego, skutkujące koniecznością: uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Natomiast w wypadku nieuwzględnienia skargi sąd w myśl art. 151 p.p.s.a. skargę oddala. Skarga jest nieuzasadniona. Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, jak i postanowienia organu l instancji uznał, że zaskarżone postanowienie kasacyjne z dnia [...] lutego 2012r. Nr 203/2012 znak: [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. jest zgodne z prawem. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowi przepis art. 81 c ust. 2 ustawy. Stosownie do art. 81 c ustęp 1- Organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu zadań określonych przepisami prawa budowlanego mogą żądać od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, informacji lub udostępnienia dokumentów: 1) związanych z prowadzeniem robót, przekazywaniem obiektu budowlanego do użytkowania, utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego; 2) świadczących o dopuszczeniu wyrobu budowlanego do obrotu albo jednostkowego zastosowania w obiekcie budowlanym. Ustęp 2- Organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. 3. Na postanowienie, o którym mowa w ust. 2, przysługuje zażalenie. Organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu zasadnie ustalił, biorąc pod uwagę przesłanki cytowanego wyżej przepisu ustawy art. 81 c ust. 2, że organ l instancji nie udowodnił i nie wyjaśnił istnienia uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, czy też stanu technicznego przedmiotowych krat zamontowanych na oknach i drzwiach balkonowych w lokalu mieszkalnym nr [...] budynku wielorodzinnego nr [...] w K. oraz na czym miałyby polegać te uzasadnione wątpliwości. Zasadne jest stanowisko organu odwoławczego, że organ l instancji mógł sam dokonać oceny prawidłowości wykonania robót budowlanych polegających na zamontowaniu krat, a także ustalić ich stanu techniczny. Zakres wiedzy budowlanej PINB, w tym zakresie, nie wykracza poza jego możliwości. Zasadnie organ odwoławczy ustalił, że inwestorem krat w oknach i na drzwiach balkonowych jest J.C. co ustalił też organ l instancji, na podstawie pisma inwestora J.C. z dnia 26.09.2001 r. (k. [...] akt PINB). Należy stwierdzić, że postanowienie kasacyjne wydane przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest zgodne z prawem. Stosownie do tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej l instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów posterowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zgodnie z przepisem art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co oznacza, że sprawa administracyjna winna być rozpatrzona w toku postępowania administracyjne dwukrotnie. W związku z tym, skoro organ l instancji w ogóle nie ustalił i nie wskazał na czym miałyby polegać uzasadnione wątpliwości, o których mowa w art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, a ograniczył się jedynie do nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia oceny technicznej, to tym samym organ odwoławczy, powtórnie rozpatrując sprawę w granicach zakreślonych postępowaniem pierwszoinstancyjnym, nie mógł zastąpić organu l instancji w jego zakresie orzeczniczym i rozpatrzyć niejako sprawę za organ l instancji, gdyż naruszyłby przepis postępowania art. 15 k.p.a. Zaskarżone postępowanie kasacyjne jest zgodne z przepisem art. 138 § 2 k.p.a. w zw. żart. 123 §1 i §2 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze przez B.C. i J.C. to należy uznać je za nieuzasadnione. Przede wszystkim organy obu instancji zasadnie ustaliły, że inwestorem przedmiotowych krat był skarżący J.C. . Wskazać przy tym należy również, że postępowanie prowadzone w trybie art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane jest postępowaniem wpadkowym -dowodowym w postępowaniu głównym, odnoszącym się do samowolnego zamontowania krat, a więc postępowanie takie nie kończy postępowania głównego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W związku z tym, dalsze zarzuty skargi odnoszące się co do istoty sprawy są poza kontrolą Sądu. Jak już wyżej wskazano przedmiotem kontroli Sądu są wydane przez organy postanowienia dowodowe, które nie rozstrzygają ostatecznie tej sprawy. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 póz. 1270 ze zm.), w myśl którego, w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.