II SA/Kr 694/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędziowie: WSA Piotr Fronc WSA Małgorzata Łoboz Protokolant: Specjalista Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2025 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 27 marca 2025 r. znak: SKO.ZP/415/49/2025 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Prezydent Miasta Krakowa decyzją z 15 stycznia 2025 r. nr 18/6730.2/2025, znak: AU-02-4.6730.2.193.2024.ŁOK, po rozpatrzeniu wniosku A. S.A. z siedzibą w W., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn. "Budowa wolnostojącego nośnika reklamowego – billboardu wraz z zewnętrzną instalacją elektryczną na działce nr [...] obręb [...] P. przy ul. J. w K.". Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji wskazał art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1130), dalej: "u.p.z.p." oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572), dalej: "K.p.a." oraz w zw. z art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 1688). W uzasadnieniu decyzji Prezydent wskazał m.in., że w toku postępowania ustalono, iż kierując się przepisami zawartymi w u.p.z.p. nie można wyznaczyć warunków i wymagań dotyczących wnioskowanej zabudowy i zagospodarowania terenu, bowiem przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. co do kontynuacji sposobu zagospodarowania. Organ I instancji wyjaśnił, że na podstawie analizy urbanistyczno-architektonicznej stwierdzono, że na działkach sąsiadujących z terenem przedmiotowej inwestycji, tj. na działkach nr [...], nr [...] oraz nr [...], a także w całym obszarze analizowanym, nie są zlokalizowane wolnostojące nośniki reklamowe (billboardy) o wnioskowanych parametrach oraz wnioskowanej funkcji. W związku z powyższym organ I instancji stwierdził, że przedmiotowa inwestycja w kształcie określonym wnioskiem nie znajduje wystarczającej kontynuacji w parametrach zabudowy na działkach sąsiednich. Wskazał także na brak parametrów takich obiektów, do których można byłoby się odnieść stosując zasadę kontynuacji – czy to w zakresie wysokości, czy to w zakresie szerokości obiektu. Uzasadniając sposób wyznaczenia obszaru analizowanego Prezydent wskazał, że zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. za front działki przyjęto granicę pomiędzy terenem inwestycji a ul. J. o długości 21 m, bowiem teren ten przylega do drogi publicznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. W związku z powyższym granice obszaru analizy wyznaczono w odległości 63 m od terenu inwestycji. W analizowanym obszarze stwierdzono zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz usługową o niewielkiej intensywności. Spółka A. S.A. wniosła odwołanie od opisanej na wstępie decyzji Prezydenta z 15 stycznia 2025 r. wskazując, że zgodnie z uchwałą Rady Miasta Krakowa nr XXXVI/908/20 z dnia 26 lutego 2020 r. w sprawie ustalenia "Zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń" (Dz.Urz.Woj.Mał. z 2020 r. poz. 1984), dalej: "uchwała krajobrazowa", przedmiotowa inwestycja jest możliwa, oraz że zgodnie z zapisami uchwały o odległościach pomiędzy billboardami, analiza urbanistyczna została wykonana wadliwie. Skarżąca podniosła, że projektowany obiekt ma 6,78 m wysokości, zaś najbliższy budynek znajduje się w odległości 16,58 m od krawędzi billboardu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z 27 marca 2025 r. znak: SKO.ZP/415/49/2025 utrzymało w mocy ww. decyzję Prezydenta z 15 stycznia 2025 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło m.in., że decyzja I instancji jest prawidłowa, bowiem planowana zabudowa nie stanowi kontynuacji zabudowy na działkach sąsiednich, a co za tym idzie przedmiotowa inwestycja nie spełnia warunku "dobrego sąsiedztwa" w rozumieniu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Organ II przywołał treść art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wskazując, że w sprawie nie zaistniały warunki, o których mowa w ostatnim z ww. przepisów. Według organu II instancji analiza urbanistyczno–architektoniczna została sporządzona przez osobę uprawnioną i w odniesieniu do charakterystyki terenu stwierdza, iż obszar ten znajduje się w południowo-wschodniej części K., w rejonie ul. J. i ul. A. C.. W obszarze analizowanym występują następujące rodzaje zabudowy: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa usługowa, drogi publiczne i wewnętrzne oraz obiekty infrastruktury technicznej. Inwestor planuje budowę wolnostojącego nośnika reklamowego – billboardu wraz z zewnętrzną instalacją elektryczną o parametrach: wysokość nośnika – ok. 7 m; tablica reklamowa: wysokość – 3,38 m, szerokość – 6,28 m, na działce nr [...] przy ul. J. . Na całym obszarze analizowanym nie są zlokalizowane wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, których forma architektoniczna nawiązywałaby do wnioskowanego nośnika reklamowego, a co za tym idzie o wnioskowanej funkcji zabudowy. Z analizy wynika, że obiekty takie zlokalizowane były na przedmiotowym terenie wcześniej, w tym w 2021 r., ale zostały usunięte. W tej sytuacji Kolegium podzieliło pogląd organu I instancji, że planowana zabudowa nie stanowi kontynuacji w parametrach zabudowy na działkach sąsiednich, a co za tym idzie, prawidłowo wydano decyzję odmowną w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Nadto, przy prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym, objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy inwestycja nie posiada żadnego odpowiednika na działkach z obszaru analizowanego. Musi istnieć w obszarze analizowanym zabudowa pozwalająca na określenie kontynuacji ładu architektonicznego–urbanistycznego, tak aby można było zamierzoną inwestycję wkomponować w zastany ład na zasadzie ewolucyjnego (harmonijnego) rozwoju. Z tego powodu objęta wnioskiem A. S.A. z siedzibą w W. inwestycja nie realizuje nieodzownego warunku "dobrego sąsiedztwa" w rozumieniu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Kolegium podsumowało, że niespełnienie już tylko tej przesłanki wyklucza samodzielnie możliwość pozytywnego załatwienia wniosku odwołującej się Spółki. Spółka A. S.A. z siedzibą w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na ww. decyzję Kolegium z 27 marca 2025 r. Zaskarżonej w całości decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie: art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 77 § 1 i 2 oraz art. 80, art. 6, art. 7 i art. 8 K.p.a., w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w zw. z § 11 ust. 1 oraz § 14 pkt 1 i 2 uchwały Rady Miasta Krakowa nr XXXVI/908/20 z dnia 26 lutego 2020 r. w sprawie ustalenia "Zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń" – poprzez utrzymanie decyzji Prezydenta z 15 stycznia 2025 r. w mocy, pomimo przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania dowodowego w sposób niepełny i niewnikliwy. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji I instancji w całości oraz o zasądzenie od organu odwoławczego na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przypisanych. Skarżąca rozwinęła i uzasadniła zarzuty skargi, wskazując, że obszar analizowany został błędnie wyznaczony przez organ I instancji. Skarżąca podkreśliła, że w granicach tego obszaru, ze względu na regulacje uchwały krajobrazowej oraz wymagane odległości od tablic reklamowych, nie może znajdować się inny nośnik reklamowy, w związku z czym obszar ten powinien był zostać rozszerzony, czego organ I instancji zaniechał, jednocześnie pozbawiając skarżącą możliwości realizacji przedmiotowej inwestycji. Zdaniem skarżącej, skoro § 14 ust. 1 i 2 uchwały krajobrazowej wyznaczają dla wolnostojącej tablicy reklamowej minimalną odległość 80 od innej tego typu tablicy (oraz 100 m od przecięcia krawędzi jezdni skrzyżowań dróg publicznych), to wyznaczanie obszaru analizy w promieniu 63 m jest absurdalne, bowiem spełnienie warunku wskazanego przez organ jako kontynuacja funkcji, skutkowałoby zakazem z uchwały krajobrazowej. Skarżąca wyjaśniła, że w odniesieniu do postępowań wszczętych przed 24 września 2023 r., zastosowanie ma art 61 ust. 5a u.p.z.p. w starym brzmieniu, tj. sprzed nowelizacji, która weszła w życie 24 września 2023 r. Jednakże, w odniesieniu do postępowań wszczętych po 24 września 2023 r. może mieć zastosowanie stare brzmienie tego przepisu, o ile w mocy pozostaje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego danej gminy, co ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Jednocześnie skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 59 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw, do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie ww. nowelizacji i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w danej gminie stosuje się przepisy art. 61 ust. 5a w brzmieniu dotychczasowym. Co za tym idzie, dopóki w mocy pozostaje studium, obszar analizowany wyznaczany na potrzeby wydania decyzji o warunkach zabudowy nie jest ograniczony do 200 m, a nadto wyznaczany on jest w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu (działki), nie natomiast, jak stanowi obecnie obowiązujący przepis, w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu działki. W odniesieniu do stwierdzenia organów obu instancji, że przedmiotowa inwestycja nie spełnia wymogu kontynuacji parametrów, cech i wskaźników zabudowy oraz zagospodarowania terenu z działek sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej oraz obszaru analizowanego, skarżąca powołała się także na wykładnię sądów administracyjnych na temat sposobu wyznaczania obszaru analizowanego, w tym jego rozszerzenia (wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (sygn. akt II SA/Kr 1291/18) oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt II OSK 474/19), w których wskazano na możliwość wyznaczenia obszaru analizowanego w promieniu większym niż trzykrotność frontu działki). Ponadto skarżąca powołała się na stanowisko WSA w Olsztynie (sygn. akt II SA/Ol 135/16), zgodnie z którym wyznaczenie obszaru analizowanego w minimalnych, regulowanych prawem granicach, wymaga od organu wydającego decyzję szczegółowego uzasadnienia. Skarżąca zarzuciła brak jakiegokolwiek wyjaśnienia ze strony organów w tym przedmiocie. Podniosła, że w niniejszej sprawie promień obszaru winien wynosić minimum 100 m. Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie 21 listopada 2025 r. pełnomocnik skarżącej podniósł, że skoro uchwała krajobrazowa modyfikuje regulacje planów miejscowych, to o pozwolenie na budowę takiego jak w niniejszej sprawie zamierzenia inwestycyjnego powinno się występować bezpośrednio w oparciu o uchwałę krajobrazową. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935), dalej "P.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Regułą jest, że w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zaś jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 P.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Z istoty kontroli wynika, że legalność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd - w wyniku kontroli legalności zaskarżonej decyzji - stwierdził, że jest ona zgodna z prawem, a zarzuty skargi nie mogły przynieść zamierzonego skutku. Sąd stwierdził również, że mające istotny wpływ na wynik sprawy ustalenia faktyczne poczynione przez organ odwoławczy są prawidłowe i Sąd przyjmuje je za własne. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest decyzja Kolegium, wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z 15 stycznia 2025 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn. "Budowa wolnostojącego nośnika reklamowego – billboardu wraz z zewnętrzną instalacją elektryczną na działce nr [...] obręb [...] P. przy ul. J. w K.", ze względu na niespełnienie warunku wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Została wydana przez organ właściwy do rozpatrzenia sprawy, w postępowaniu niezawierającym wad procesowych mających wpływ na jego rozstrzygnięcie. Co istotne, organy prawidłowo zastosowały również mające zastosowanie w sprawie przepisy międzyczasowe, stosując właściwe brzmienie m.in. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Bezsporne w sprawie były w zasadzie wszystkie jej istotne okoliczności, poza kwestią prawidłowości wyznaczenia obszaru analizy, a w konsekwencji spełnienia lub nie zasady dobrego sąsiedztwa. W szczególności niesporne było, że działka określona we wniosku i decyzjach nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy zostało zatem prawidłowo przeprowadzone na zasadach i w trybie określonym w u.p.z.p. Nie było również przedmiotem sporu ustalenie, że frontem terenu inwestycji jest jego granica z ul. J. o długości 21 m. Nie było sporne, że w obszarze ustalonym przez organ, w odległości ok. 63 m od terenu inwestycji (a zatem o "średnicy" ponad 130 m) dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, uzupełniona zabudową usługową. W obszarze występują również działki drogowe i wewnętrzna infrastruktura techniczna. Główne i rozstrzygające w niniejszej sprawie były dwie kwestie. Po pierwsze, czy wobec regulacji uchwały krajobrazowej w zakresie zachowania wymaganych odległości dla nośników reklamowych, nie należało rozszerzyć obszaru analizy. Po drugie, czy w prawidłowo sporządzonym obszarze analizy inwestycja obejmująca budowę wolnostojącego nośnika reklamowego – billboardu wraz z zewnętrzną instalacją elektryczną, spełnia przesłankę kontynuacji funkcji zastanej w obszarze analizy. Innymi słowy, czy spełniony był warunek tzw. "dobrego sąsiedztwa", wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Sąd w ww. sporze podziela stanowisko organów oraz ich argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji. Należy zauważyć, że w stanie prawnym obowiązującym w niniejszej sprawie podstawowym instrumentem kształtowania ładu przestrzennego nadal były miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, pozwalające w sposób kompleksowy i spójny kształtować ład przestrzenny na większym spójnym architektonicznie i urbanistycznie obszarze. Ponadto preferencja miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wynikała także z faktu, że odgórne zasady kształtowania ładu przestrzennego przez władzę publiczną stanowią ingerencję w prawo własności chronione w aktach prawa powszechnie obowiązującego. Ograniczenia prawa własności w drodze u.p.z.p. oraz w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego są ograniczeniami wynikającymi z aktów prawa powszechnie obowiązującego, podczas gdy warunki zabudowy kształtowane w akcie administracyjnym mają charakter norm indywidualnych i konkretnych. Z powyższego wynika, że kształtowanie ładu przestrzennego w drodze indywidualnych decyzji administracyjnych ma charakter wyjątkowy - w braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Zatem w świetle u.p.z.p. kształtowanie ładu przestrzennego w drodze planu jest zasadą, zaś w drodze indywidualnych decyzji administracyjnych – jest wyjątkiem od zasady. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (w brzmieniu stosowanym w chwili wszczęcia postępowania (Dz.U. z 2023 r. poz. 977) w zw. z treścią przepisów intertemporalnych (art. 59 ustawy nowelizującej z dnia 24 sierpnia 2023 r.): Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Zatem jednym z warunków, jakie powinien spełnić wnioskodawca celem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, jest spełnienie określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. tzw. "zasada dobrego sąsiedztwa", zgodnie z którą co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, musi być zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zasada ta określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Warto przypomnieć, że w orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, iż ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich, o jakiej mowa w art. 5 ust. 1 pkt. 9 P.b., obejmuje szeroki zakres badania oddziaływania jednej nieruchomości na sąsiednie działki budowlane, a wyliczenie zawarte w art. 5 ust. 1 P.b. ma charakter jedynie przykładowy (por. wyrok Sądu Najwyższego z 26 kwietnia 1996 r., sygn. akt III ARN 87/95, OSN 1996, z. 21, poz. 316, postanowienie NSA z 24 stycznia 2001 r., sygn. IV SA 558/99). Co prawda przyjmuje się, że art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie oznacza nakazu powielania funkcji identycznej, bez możliwości jej uzupełnienia, zaś kontynuację funkcji należy rozumieć jako służącą zachowaniu ładu przestrzennego, umożliwiającą uzupełnienie funkcji istniejącej o zagospodarowanie niewchodzące z nią w kolizję, jednak w niniejszej sprawie Sąd stwierdził, że organy wykazały w sprawie brak kontynuacji funkcji i brak punktu odniesienia do właściwego ustalenia wskaźników i parametrów zabudowy. Sąd uznał za zgodne z prawem i uzasadnione stanowisko organów, oparte na celu ochrony ładu istniejącej funkcji mieszkalnej obszaru uzupełnionej usługami, przed zakłóceniem nowym, niespotykanym obecnie w obszarze rodzajem zabudowy. Planowana inwestycja ani nie powtarza wprost żadnego z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, ani nie stanowi uzupełnienia którejś z istniejących funkcji, w sposób dający pogodzić się z pozostałymi funkcjami zastanymi w obszarze. Sam fakt, że tablica reklamowa może być wynajmowana w ramach usługi reklamowej, nie może decydować, że istnienie w obszarze obiektów usługowych może zawsze usprawiedliwić realizację billboardów. Wobec niespełnienia w niniejszym przypadku warunku kontynuacji funkcji, zasada dobrego sąsiedztwa nie pozwoliła na ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji w sposób gwarantujący utrzymanie ładu przestrzennego, rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. W konsekwencji nie było celowe kontrolowanie przez Sąd legalności pozostałych ustaleń organu dotyczących poszczególnych wskaźników i parametrów inwestycji. Podsumowując zdaniem Sądu, wbrew stanowisku skarżącej, analiza architektoniczno-urbanistyczna sporządzona została w niniejszej sprawie zgodnie z prawem i prawidłowo. Wystarczająco precyzyjnie opisuje zarówno zagospodarowanie terenu w obszarze objętym analizą, charakter obszaru, jak i sposób kształtowania się zabudowy oraz cechy tej zabudowy, zaś wyprowadzone na podstawie analizy wnioski (część tekstowa wyników analizy) znajdują uzasadnienie w świetle poczynionych w toku analizy ustaleń. Co istotne wobec zarzutów skarżącej, również sposób wyznaczenia obszaru analizy i jego wielkość są prawidłowe i wystarczająco uzasadnione zarówno w analizie, jak i decyzjach organów obu instancji. Zatem w niniejszej sprawie odmowa ustalenia warunków zabudowy została przez organy administracji uzasadniona tym, że nie została spełniona przesłanka wskazana w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tj. w obszarze analizowanym nie ma żadnej działki dostępnej z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Jak już wyżej wskazano, dla stwierdzenia dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy kluczowe znaczenie ma sporządzenie analizy, którą rozpoczyna wyznaczenie obszaru analizowanego. Jak wynika z przywołanych przepisów zasadą jest wyznaczanie granic obszaru analizowanego w odległości minimalnej wynoszącej trzykrotną szerokość frontu działki. Jednak w treści przywołanych przepisów wyraźnie wskazano na minimalną odległość. Powstaje zatem pytanie, w jakich okolicznościach organ powinien rozważać zwiększenie tej odległości, a tym samym poszerzenie obszaru analizy. Zdaniem skarżącej taką okolicznością jest treść przepisów uchwały krajobrazowej, która ustanawia minimalne odległości dla nośników reklamowych (billboardów). Sąd wskazuje, że należy tu wziąć pod uwagę cel sporządzania analizy, którym jest dokonanie ustaleń dotyczących przede wszystkim tego, czy spełniona jest przesłanka "dobrego sąsiedztwa", o której stanowi art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a tym samym ustalenie, czy istnieje działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana w sposób pozwalający na kontynuację istniejącej na niej parametrów zabudowy. W orzecznictwie przyjęło się rozumieć pojęcie "działki sąsiedniej" szeroko, podobnie jak pojęcie kontynuacji funkcji i cech istniejącej zabudowy, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 czerwca 2008 r., sygn. II OSK 58/07, LEX nr 465665). Temu również służy wykładnia celowościowa art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (zob. E. Skorczyńska, "Lokalizacja inwestycji celu publicznego i ustalenie warunków zabudowy dla innych inwestycji", Samorząd Terytorialny 2004, nr 7-8, s. 94). Jednakże, jak słusznie zauważył NSA w wyroku z 17 lutego 2021 r., sygn. II OSK 1969/18, przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary organ orzekający powinien wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie poszukiwaniu tych funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora. Również w wyroku z 17 lipca 2020 r., sygn. II OSK 450/20, NSA wskazał, że co prawda ustawodawca nie wykluczył prawnej możliwości wyznaczenia obszaru większego aniżeli wskazane minimum, to jednak z części tekstowej, jak i graficznej analizy powinny jasno wynikać przesłanki, którymi organ kierował się wyznaczając granice tego obszaru analizowanego w takiej wielkości. Poszerzenie obszaru analizowanego w celu poszukiwania nieruchomości "podobnych", do których można nawiązać, wyłącznie celem pozytywnego rozpatrzenia wniosku inwestora, nie jest dopuszczalne". Chodzi więc o to, by wyznaczenie obszaru analizowanego nie było środkiem służącym instrumentalnie na potrzeby inwestora. W konsekwencji luz, którym dysponuje organ przy wyznaczaniu granic obszaru analizy, nie jest w żadnym razie nieograniczony. Organ zobowiązany jest bowiem dokładnie wyjaśnić, czym kierował się wyznaczając taki obszar, a nie inny (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 401/19). Podsumowując powyższe Sąd stwierdził, że wbrew stanowisku skarżącej, w sprawie niniejszej brak było podstaw do kwestionowania wyznaczonego obszaru analizy, który ustalono w kształcie i wielkości typowych i normalnych dla tego typu spraw. Taką podstawą mogłoby być np. występowanie na obszarze analizy kilku odrębnych urbanistycznie całości lub wyjątkowo krótki front działki, skutkujący uzyskaniem odległości od obszaru w minimalnej wielkości 50 m. Tego typu okoliczności w sprawie nie wystąpiły. W niniejszej sprawie poszerzenie obszaru przez analizatora mogłoby się jawić właśnie jako zakazane poszukiwanie funkcji, cech i parametrów zabudowy przedmiotu inwestycji. Wyjaśnić trzeba, że podnoszony przez skarżącą przepis § 14 uchwały krajobrazowej, zgodnie z którym "dopuszcza się sytuowanie innej wolnostojącej tablicy reklamowej albo innego wolnostojącego urządzenia reklamowego w I Strefie i w II Strefie: 1) z wyłączeniem terenu w promieniu 100 m od przecięcia krawędzi jezdni skrzyżowań dróg publicznych, 2) w odległości pomiędzy wolnostojącymi tablicami reklamowymi lub wolnostojącymi urządzeniami reklamowymi, innymi, niż słup plakatowo-reklamowy ("okrąglak") albo panel reklamowy, nie mniejszej niż 80 m, 3) w odległości co najmniej 15 m od wiaty przystankowej komunikacji miejskiej.", nie wpływa na stosowanie przepisów regulujących wyznaczanie obszaru analizy urbanistyczno-architektonicznej. Badanie zgodności zamierzenia z ww. przepisem uchwały (przepis odrębny aktu prawa miejscowego) musiałoby nastąpić dopiero w przypadku stwierdzenia spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., bez względu na położenie innych nośników reklamowych względem obszaru analizy. Sam fakt, że zamierzenie skarżącej nie narusza odległości 80, 100 i 15 m wskazanych w uchwale krajobrazowej, nie powoduje po stronie właściciela działki uprawnienia do jej zabudowy billboardem. Zaprezentowany na rozprawie przez pełnomocnika skarżącej pogląd o możliwości wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę wprost na podstawie uchwały krajobrazowej, analogicznie jak na podstawie planu miejscowego, nie znajduje jakiegokolwiek oparcia w obowiązujących przepisach prawa budowlanego. Należy przypomnieć, że miejscowe plany były wydawane na podstawie delegacji w art. 20 ust. 1 u.p.z.p., natomiast "uchwała krajobrazowa" na zupełnie innej podstawie art. 37a ust. 1 u.p.z.p. Uchwała krajobrazowa, choćby ze względu na odmienny sposób procedowania i uchwalania, a także brak stosownych przepisów w ustawie Prawo budowlane (w rodzaju art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a tej ustawy dotyczącego planów miejscowych), z całą pewnością nie może w żadnej mierze zastąpić w procesie budowlanym planu miejscowego. W przedmiotowej sprawie z analizy urbanistyczno-architektonicznej z 15 stycznia 2025 r. sporządzonej przez uprawnioną osobę (k. 161 i nast. akt adm.) wynika, że granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości ok. 63 m od granic terenu inwestycji, co stanowi trzykrotność północnej granicy terenu inwestycji kubaturowej działki inwestycyjnej nr [...] z działką drogową nr [...] (ul. J. z której odbywa się główny wjazd i wejście na teren inwestycji. Dalej stwierdzono w analizie m.in., że obszar ten znajduje się w południowo-wschodniej części K., w rejonie ul. J. i ul. A. C., przy czym w obszarze analizowanym dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna uzupełniona zabudową usługową, występują też drogi publiczne i wewnętrzne oraz obiekty infrastruktury technicznej. Inwestor planuje budowę wolnostojącego nośnika reklamowego – billboardu wraz z zewnętrzną instalacją elektryczną o parametrach: wysokość nośnika – ok. 7 m; tablica reklamowa: wysokość – 3,38 m, szerokość – 6,28 m. Na całym obszarze analizowanym brak jest zlokalizowanych wolnostojących trwale związane z gruntem billboardów, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, których forma architektoniczna nawiązywałaby do wnioskowanego nośnika reklamowego, a co za tym idzie o wnioskowanej funkcji zabudowy. W konsekwencji przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy w niniejszej sprawie był brak możliwości pogodzenia w praktyce funkcji projektowanej inwestycji, jako sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. Brak możliwości nawiązania do wszystkich parametrów i wskaźników zabudowy organy racjonalnie wykazały w uzasadnieniach swoich decyzji. Zasada dobrego sąsiedztwa sprzeciwia się ustaleniu warunków zabudowy zgodnie z żądaniem wniosku skarżącej, w sytuacji, gdy dominującą funkcję na analizowanym obszarze stanowi funkcja mieszkaniowa, z którą funkcja reklamowa billboardu nie będzie tworzyć harmonijnej całości. Mając powyższe na uwadze należało stwierdzić, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, a Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji nie dostrzegł uchybień uzasadniających wyeliminowanie jej z obrotu prawnego, w szczególności naruszeń przepisów u.p.z.p. i K.p.a. Brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutów niepełnego i niewnikliwego wyjaśnienia stanu faktycznego. Organy dokonały bowiem wyczerpującego zebrania i właściwego rozpatrzenia całości materiału dowodowego. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub w razie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie organ II instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny i prawny sprawy oraz dokonał właściwej wykładni przepisów prawa. W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę, o czym orzekł na podstawie art. 151 P.p.s.a.