II SA/Kr 698/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aldona Gąsecka -Duda Sędziowie WSA Kazimierz Bandarzewski (spr) NSA Andrzej Niecikowski Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2010 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia 19 grudnia 2008r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej M. P. kwotę 200 zł ( dwieście złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 26 stycznia 2001 r. M. P. złożyła wniosek o zwrot działki nr "1" obr. [...] jedn. ewid. [...] nabytej przez Skarb Państwa umową sprzedaży z dnia [...] lipca 1983 r. na cel budowy szpitala publicznego [...] w [...]. Decyzją z dnia 2 marca 2001 r., znak: [...] Prezydent Miasta Krakowa odmówił M. P. – następczyni prawnej H. P. będącej poprzednią właścicielką działki nr "1" obr. [...] jedn. ewid. [...], zwrotu działki nr "2" obr. [...] jedn. ewid. [...] odpowiadającej, miedzy innymi, wywłaszczonej działce nr "1" obr. [...] jedn. ewid. [...] o pow. 0,1828 ha. Jak podano w uzasadnieniu decyzji, wnioskowana do zwrotu nieruchomość została nabyta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości na cel budowy szpitala [...] w K. na mocy umowy zawartej w formie aktu notarialnego z dnia [...] lipca 1983 r., Rep. [...]. Powodem odmowy zwrotu przedmiotowej działki był fakt przejścia własności tej nieruchomości ze Skarbu Państwa na [...] Fundację Promocji Zdrowia [...] w K., co nastąpiło na mocy umowy w formie aktu notarialnego z dnia [...] września 1998 r., a wpisu prawa własności dokonano w księdze wieczystej KW [...] w dniu [...] marca 1999 r. Organ nie badał w tym postępowaniu przesłanki zbędności nieruchomości na cele wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Decyzja powyższa została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 22 marca 2001 r., znak: [...]. Organ odwoławczy poparł w pełni stanowisko wyrażone w decyzji organu I instancji i stwierdził, że nie jest możliwy zwrot wywłaszczonej nieruchomości w sytuacji, gdy Skarb Państwa nie jest już właścicielem tej nieruchomości, nawet jeśli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Od tej decyzji wniesiono skargę i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnym wyrokiem z dnia 17 lutego 2005 r., sygn. akt: II SA/Kr 1321/01 oddalił skargę M. P. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 22 marca 2001 r., znak: [...]. M. P. wnioskiem z dnia 12 marca 2007 r. ponownie wystąpiła o zwrot działki nr "1" o powierzchni 1828 m2. Wnioskodawczyni podniosła, że ponowny wniosek o zwrot przedmiotowej nieruchomości jest uzasadniony w związku ze zmianą podstawy prawnej określającej przesłanki zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, jaka nastąpiła w związku z wejściem w życie dnia 22 września 2004 r. ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), a także z uwagi na inną interpretację przepisów dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w stosunku do zastosowanej w niniejszej sprawie przez organy administracji i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Wnioskodawczyni powołała się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 sierpnia 2006 r., sygn. akt: I OSK 879/05. Decyzją z dnia 7 maja 2007 r., znak: [...] Prezydent Miasta Krakowa orzekł o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania o zwrot części działki nr "3" o pow. 5650 m2 obr. [...] w granicach wywłaszczonej działki nr "1" na rzecz M. P. spadkobierczyni poprzedniej właścicielki. W uzasadnieniu organ stwierdził, że postępowanie w tej samej sprawie pomiędzy tymi samymi stronami już się toczyło i zostało zakończone ostateczną decyzją administracyjną. Od tej decyzji wniesiono odwołanie i decyzją z dnia 2 sierpnia 2008 r. znak: [...] Wojewoda Małopolski – po rozpoznaniu odwołania M. P. - uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 7 maja 2007 r., znak: [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda Małopolski wskazał, że zmiana przepisów wprowadzona nowelizacją ustawy o gospodarce nieruchomościami z 22 września 2004 r. była na tyle istotna, że nie można mówić o tożsamości sprawy administracyjnej w niniejszym postępowaniu. Zdaniem Wojewody Małopolskiego pomiędzy sprawą z wniosku z M. P. o zwrot działki zakończoną decyzją ostateczną w 2001 r. a niniejszą sprawą nie zachodzi tożsamość, bowiem stan prawny uległ znaczącej zmianie. Znowelizowany art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami statuuje dodatkową przesłankę zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, która nie była badana przy orzekaniu w postępowaniu toczących się w 2001 r. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia 20 maja 2008 r., znak: [...] orzekł o odmowie zwrotu części działki nr "3" obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K., objętej księgą wieczystą nr [...] odpowiadającej wywłaszczonej działce nr "1" na rzecz M. P.. Organ podniósł, między innymi, że zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zwrotowi na rzecz poprzednich właścicieli lub ich spadkobierców podlega nieruchomość zbędna na cel wywłaszczenia. Celem wywłaszczenia działki nr "1" zgodnie z umową z dnia [...] lipca 1983 r. Rep. A II nr [...] - była budowa "Szpitala dzielnicy [...]". Ww. inwestycja była realizowana w oparciu o decyzje Urzędu Dzielnicowego K. nr GP [...]: z dnia [...] stycznia 1982 o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji pod nazwą "Szpital w [...]", z dnia 14 czerwca 1982 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego szpitala w [...] pod względem urbanistycznym, oraz z dnia 10 grudnia 1982 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego szpitala w os. [...] pod względem urbanistycznym i architektonicznym, która powołana została w akcie notarialnym. Do akt sprawy dołączono Ogólny Plan Zagospodarowania Terenu stanowiący załącznik do decyzji z dnia 10 grudnia 1982 r., na którego podstawie ustalono, że część objętą roszczeniem stanowić miało zaplecze generalnego wykonawcy. W załączniku opisowym do decyzji z dnia [...] stycznia 1982 r. zapisano, że decyzja obejmuje jednocześnie teren Zaplecza Generalnego Wykonawcy o pow. ok. 1,7 ha, na którym docelowo przewiduje się lądowisko helikopterów. W oparciu o plan realizacyjny zatwierdzony decyzją nr GP [...] (mylnie wskazany jako GP [...]) wydane zostały: w dniu 31 marca 1983 r. decyzja nr GP [...] o pozwoleniu na budowę obejmująca inwestycję: Szpital w osiedlu [...] oraz następujące po niej decyzję o pozwoleniu na budowę dla części prac przygotowawczych związanych z inwestycją. Zebrany w postępowaniu materiał dowodowy pozwala w ocenie organu na stwierdzenie, że prace przygotowawcze do inwestycji - realizacji Szpitala [...] w [...] zostały wykonane w 1983 r. Do akt sprawy dołączono dokumenty archiwalne inwestora [...] Dyrekcji Inwestycji - Oddział II, między innymi faktury za prace geodezyjne związane z wytyczeniem na obiekcie i za roboty elektryczne wykonane w 1983 r. oraz fakturę z dnia [...] grudnia 1984 r. za nawierzchnię drogi z dnia 30 grudnia 1984 r. i rozliczenie finansowe prac na dzień 31 grudnia 1984 r. Pod pojęciem "rozpoczęcia realizacji celu wywłaszczenia" w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego mieści się przystąpienie do robót budowlanych w rozumieniu prawa budowlanego a przepis art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1984 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) stanowi, że rozpoczęcie budowy następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych. Pracami przygotowawczymi są: 1) wytyczenie geodezyjne obiektów w terenie (...), 5) wykonanie przyłączy do sieci infrastruktury technicznej na potrzeby budowy. Powyższe dowodzi, zdaniem organu, że rozpoczęcie realizacji celu wywłaszczenia nastąpiło przed upływem 7 lat od daty wywłaszczenia. Stwierdzenie wypełnienia przesłanki art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przesądza o braku zbędności na cele wywłaszczenia, ponieważ zgodnie z ust. 2 ww. przepisu cel wywłaszczenia musi być zrealizowany w okresie 10 lat, w tym wypadku od daty zawarcia umowy sprzedaży. Inwestycja pod nazwą Szpital [...] (Szpital [...]) w [...] nie została do dnia dzisiejszego ukończona. Z powodu upływu czasu, przekształceń organizacyjnych dotyczących inwestora i generalnego wykonawcy budowy oraz właściciela terenu, do dnia wydania niniejszej decyzji nie udało się odszukać dokumentów dotyczących szczegółowego planu zagospodarowania zaplecza generalnego wykonawcy oraz potwierdzających ukończenie robót budowlanych na zapleczu generalnego wykonawcy. Należy podkreślić, że obiekty zaplecza budowane były jako tymczasowe i nie zachodziła konieczność przechowywania stosownej dokumentacji. W aktach sprawy znajdują się dokumenty przedstawiające przebieg budowy, w tym informacja o przerwaniu prac z dniem 1 stycznia 1992 r. oraz przykładowe strony z dzienników budowy zawierające wpisy o prowadzeniu w 1996 r. robót zabezpieczających. Organ podniósł, że zwrot nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest możliwy w przypadku, gdy spełnione jednocześnie są dwa warunki: po pierwsze nieruchomość okazała się zbędna na cel określony w decyzji o jej wywłaszczeniu oraz po drugie aktualny w chwili orzekania stan prawny nieruchomości nie stanowi przeszkody do jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi. Zatem w przypadku gdy Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nie jest właścicielem zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości, nie można odebrać gruntu lub budynków aktualnemu właścicielowi i wydać decyzji o ich zwrocie poprzedniemu właścicielowi. Organ podkreślił, że nie jest dopuszczalne wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości jeżeli Skarb Państwa lub gmina nie włada taką nieruchomością (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 23 września 1993 r., sygn. akt. III AZP 13/93). Jednakże w świetle orzecznictwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (np. wyrok z dnia 28 czerwca 2006 r., II SA/Kr 1233/01) organ rozpatrujący wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości "stwierdzając w toku przeprowadzonego postępowania dowodowego, że istnieją przewidziane w art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przesłanki jej zwrotu, a w szczególności, że nieruchomość stała się zbędna na cel, na jaki została wywłaszczona" nie może "wydać decyzji odmawiającej takiego zwrotu z tym uzasadnieniem, że nieruchomość nie pozostaje we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Winien on - stosownie do postanowień art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - zawiesić postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości do czasu zakończenia sporu dotyczącego zgodności z prawem czynności cywilnoprawnej, w wyniku której Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego utraciła władanie wywłaszczoną nieruchomością i podjąć właściwe czynności procesowe celem usunięcia przeszkody powodującej zawieszenie postępowania lub wezwać stronę do ich podjęcia". Prezydent Miasta Krakowa postanowieniem z dnia 30 listopada 2007 r. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej część działki nr "3" obr. [...] jedn. ewid. [...], odpowiadającą wywłaszczonej działce nr "1" do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego polegającego na ustaleniu zgodności z prawem czynności cywilnoprawnej - umowy z dnia [...] września 1998 r. Rep. [...] przenoszącej prawo własności do ww. nieruchomości, które jest przedmiotem postępowania cywilnego prowadzonego z powództwa J. W.. Przed Sądem Okręgowym w Krakowie w sprawie o stwierdzenie nieważności umowy z dnia [...] września 1998 r. Rep A [...] o wniesieniu tytułem wkładu na majątek Fundacji, z powództwa J. W., sygn. akt IC [...], zapadł w dniu 22 sierpnia 2006 r. wyrok oddalający powództwo. W związku z wniesieniem apelacji przez powoda sprawa została rozstrzygnięta wyrokiem Sądu Apelacyjnego w Krakowie - Wydział I Cywilny z dnia [...] grudnia 2008 r sygn. akt. [...]. W ocenie Prezydenta Miasta Krakowa prawomocny wyrok oddalający powództwo w sprawie o stwierdzenia nieważności czynności prawnej dokonanej ww. aktem notarialnym, zapadły w opisanym powyżej postępowaniu ma znaczenie także dla przedmiotowej sprawy, rozstrzyga bowiem kwestię zgodności z prawem całej umowy z dnia [...] września 1998 r. Rep. A. [...], także odnośnie pozostałych nieruchomości objętych ww. umową. W przypadku wniesienia analogicznego pozwu przez byłych właścicieli (lub ich spadkobierców), w sprawie o stwierdzenie nieważności ww. umowy nie będzie zachodzić stan powagi rzeczy osądzonej ( brak tożsamości strony powodowej), ale ci sami pozwani, tj. Skarb Państwa i [...] Fundacja Promocji Zdrowia [...] w K. mogą powołać się na ustalenia zawarte w omawianych wyrokach i przyjęte tam zasady, co skutkować będzie oddaleniem powództwa. Podobnie oddaleniem powództwa (jeśli nie odrzuceniem pozwu) zakończyłoby się wytoczenie powództwa o stwierdzenie nieważności przedmiotowej umowy przez Prezydenta Miasta Krakowa. Decyzją z dnia 19 grudnia 2008 r. znak: [...] Wojewoda [...] – po rozpoznaniu odwołania M. P. - uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 20 maja 2008 r. i umorzył postępowanie przed organem I instancji. Wojewoda [...] wskazał, że przedmiotem postępowania odwoławczego jest kwestia zwrotu części działki nr "3" obr. [...] jedn. ewid. [...], objętej księgą wieczystą nr [...] odpowiadającej wywłaszczonej działce nr "1" obr. [...] b.dz.adm. [...] na rzecz M. P.. Wojewoda wskazał, że zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, ponowne orzekanie w tej samej sprawie zakończonej już uprzednio decyzją ostateczną, byłoby orzekaniem w sprawie ostatecznie rozstrzygniętej i podlegałoby stwierdzeniu nieważności decyzji na mocy art. 156 § 1 pkt 3 tego Kodeksu, gdyż stanowiłoby naruszenie wyrażonej w art. 16 § 1 K.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnych. Organ podniósł, że niedopuszczalność ponownego orzekania jest zdeterminowana istnieniem tożsamości sprawy administracyjnej. Tożsamość ta będzie istniała, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy. Przedmiotem postępowania będą interesy prawne lub obowiązki, które następnie po wydaniu decyzji stają się prawem nabytym (jego brakiem) lub obowiązkami prawnymi określonych podmiotów. Charakter i zakres praw nabytych z decyzji (brak ich nabycia) lub ustanowionych nią obowiązków stanowi o tożsamości załatwienia sprawy (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego - komentarz, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 731). Organ odwoławczy wskazał, że Prezydent Miasta Krakowa decyzją z 2 marca 2001 r., znak: [...], orzekł o odmowie zwrotu na rzecz M. P. części działki nr "2", obr. [...] jedn. ewid. [...], powstałej z wywłaszczonej działki nr "1". Wojewoda Małopolski decyzją z 22 marca 2001 r. nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, a skarga M. P. złożona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie została oddalona wyrokiem z 17 lutego 2005 r. sygn. akt. II SA/Kr 1321/01. Wyrok stał się prawomocny z dniem 16 marca 2005 r. Zatem sprawa zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej działkę nr "1" obr. [...] jedn. ewid. [...] zakończyła się ostateczną decyzją administracyjną o odmowie jej zwrotu. Organ podał, że pismem z dnia 12 marca 2007 r. M. P., działająca przez pełnomocnika J. H. wystąpiła z ponownym wnioskiem o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Wojewoda stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie zainicjowanej ponownym wnioskiem z 2007 r. zachodzi tożsamość podmiotu gdyż, jako wnioskodawca ponownie występuje M. P., jak również tożsamość przedmiotu postępowania w postaci działki nr "3" odpowiadającej działce oznaczonej nr "2", obr.[...] jedn. ewid. [...]. Odnosząc się do trzeciego z elementów tożsamości sprawy Wojewoda zauważył, że zgodnie z ugruntowanym poglądem, zmiana ustawy o gospodarce nieruchomościami wprowadzona z dniem 22 września 2004 r., (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603) w zakresie definicji zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, w wyniku której art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami uzyskał nowe brzmienie, była zmianą na tyle istotną, że w sytuacji gdyby powołany przepis stanowił podstawę wydanej pierwotnie decyzji, należałoby uznać iż brak jest tożsamości tej sprawy ze sprawą wszczętą już po owej nowelizacji. Nie zmienia to jednak zdaniem organu faktu, iż w przedmiotowym postępowaniu zjawisko tożsamości sprawy administracyjnej będzie jednak występowało, gdyż podstawą decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 2 marca 2001 r. nr [...] orzekającej o odmowie zwrotu części działki nr "2" obręb [...], odpowiadającej działce nr "1" jedn. ewid. [...], którą to utrzymał w mocy Wojewoda Małopolski ostateczną decyzją z dnia 22 marca 2001 r. nr [...] (skarga na ww. decyzję Wojewody Małopolskiego wniesiona do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie została oddalona wyrokiem z dnia 17 lutego 2005 r. sygn. akt II SA/Kr 1321/01, wyrok stał się prawomocny z dniem 16 marca 2005 r.), nie był znowelizowany w późniejszym okresie art. 137 u stawy o gospodarce nieruchomościami (organy wówczas orzekające w ogóle nie badały przesłanek zbędności nieruchomości zawartych w tym przepisie), lecz oparły się jedynie na ustaleniu, iż przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła w chwili orzekania własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, gdyż została zbyta umową cywilnoprawną na rzecz osoby trzeciej tj. [...] Fundacji Zdrowia [...]. Skoro wiec rozstrzygnięcie nie zapadło w oparciu o powyższy przepis, to niewątpliwym jest fakt, iż jego późniejsza nowelizacja nie ma w tym przypadku wpływu na sytuację prawną wnioskodawczyni. Gdyby bowiem organ orzekał w tej sprawie już po omawianej nowelizacji i przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, to i tak treść rozstrzygnięcia byłaby identyczna, gdyż zgodnie z orzecznictwem ukształtowanym w stosunku do omawianych przepisów sprzed nowelizacji, w sytuacji zbycia zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, nie było możliwości zwrócenia takiej nieruchomości jej poprzednim właścicielom i to bez rozstrzygania kwestii czy stała się ona zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, stosownie do treści znowelizowanego art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z kolei zmiana wspomnianego orzecznictwa w zakresie odnoszącym się do opisanej powyżej sytuacji, jaka niewątpliwie nastąpiła od czasu wydania decyzji z dnia 2 marca 2001 r. jest zupełnie innym zagadnieniem, które nie ma żadnego wpływu na ustalenie, czy w danym przypadku można mówić o występowaniu zjawiska tożsamości sprawy obecnie prowadzonej i zakończonej ostatecznymi rozstrzygnięciami organów administracji z 2001 r. oraz sądu administracyjnego. Skargę na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 19 grudnia 2008 r. znak: [...] złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. P. w części dotyczącej umorzenia postępowania przed organem I instancji. Skarżąca wniosła o uznanie skargi za uzasadnioną i o uchylenie decyzji Wojewody Małopolskiego w części dotyczącej umorzenia postępowania przed organem pierwszej instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Skarżąca w uzasadnieniu skargi podała, że ponowny wniosek z dnia 12 marca 2007 r. o zwrot przedmiotowej nieruchomości został złożony w związku ze zmianą podstawy prawnej, czyli oparto żądanie zwrotu na zmienionych przepisach. Z dniem 22 września 2004 r. weszła bowiem w życie ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492). Skarżąca podniosła, że nowelizacja ta zmieniła w sposób zasadniczy brzmienie art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami z 21 sierpnia 1997 r. (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543). Przepis ten, w jego zmienionej treści stanowi obecnie, iż nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Skarżąca powołała stanowisko wyrażone przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 6 czerwca 2001 roku sygn. akt [...], gdzie wskazano, że zmiana przepisów stanowiących podstawę prawną żądania zwrotu powoduje, iż mamy do czynienia z nową sprawą i nie można mówić w tym przypadku o tożsamości spraw, gdy jeden z elementów stanowiących, to jest podstawa prawna, jest inny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 20 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 227/09 oddalił skargę M. P. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 19 grudnia 2008 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była zasadność stanowiska o bezprzedmiotowości zakończonego powyższą decyzją postępowania w sprawie o zwrot na rzecz skarżącej części działki nr "3", objętej księgą wieczystą nr [...] odpowiadającej wywłaszczonej działce nr "1" na rzecz M. P.. Sąd I instancji wskazał, że jeżeli sprawa administracyjna została uprzednio rozstrzygnięta decyzją ostateczną, wydanie w tej samej sprawie nowej decyzji załatwiającej sprawę co do istoty narusza ustanowiony dotychczasową decyzją stan powagi rzeczy osądzonej, a w konsekwencji decyzja ponownie rozstrzygająca już rozstrzygniętą sprawę administracyjną jest obarczoną istotna wadą, określoną w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. skutkującą koniecznością stwierdzenia nieważności tej decyzji. Dla oceny, czy nowa decyzja administracyjna narusza powagę rzeczy osądzonej, zasadnicze znaczenie ma ustalenie tożsamości sprawy administracyjnej rozstrzygniętej kolejno dwiema decyzjami, z których pierwsza ma charakter ostateczny. Tożsamość sprawy jest wyznaczana przez element podmiotowy (ta sama strona lub strony postępowania) oraz elementy przedmiotowe - niezmieniony stan faktyczny, z którego wynikają prawa lub obowiązki stron oraz ta sama podstawa prawna rozstrzygnięcia. Przez podstawę prawną rozstrzygnięcia należy rozumieć normę prawną podlegającą konkretyzacji i indywidualizacji w określonym stanie faktycznym. Tożsamość tego elementu sprawy administracyjnej, to tożsamość normy prawnej stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia. Nie każda zmiana przepisu, w którym wysłowiona jest norma prawna skutkuje zmianą tej normy oraz - w dalszej kolejności - w jakim ewentualnie zakresie zmiany przepisów prawnych nie uzasadniają twierdzenia o zmianie norm w nich zakodowanych. Decydujące powinno być kryterium treści normy w dotychczasowym i w zmienionym stanie prawnym. Jeżeli treść normy nie ulega zmianie, to nawet w przypadku zmiany sposobu jej wysłowienia w przepisach prawnych, nie można mówić o nowej podstawie prawnej. Oznacza to, że tożsamość podstawy prawnej rozstrzygnięcia wymaga analizy obowiązującego porządku prawnego z punktu widzenia zachowania w nim (lub nie) ciągłości normy prawnej stanowiącej podstawę wcześniejszego rozstrzygnięcia, a nie może wyłącznie ograniczać się do porównania literalnego brzmienia przepisów prawnych. Zatem, nie wszystkie zmiany dokonywane przez ustawodawcę w tekście prawnym są tożsame z modyfikacją norm prawnych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Nawet modyfikacja dotychczasowej normy prawnej nie musi być równoznaczna ze zmianą podstawy prawnej dotychczasowego rozstrzygnięcia, jeżeli modyfikacja ta nie dotyczy istoty zakazu lub nakazu określonego zachowania stanowiącego treść normy prawnej. Dalej Sąd I instancji wyjaśnił, że zasadnicze jest rozstrzygnięcie kwestii, czy zmiana przepisu art. 137 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 z późn. zm.) wprowadzona ustawą z 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami (Dz. U. 2004 r. Nr 141, poz. 1492) spowodowała taką zmianę stanu prawnego będącego podstawą decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 22 marca 2001 r., która uzasadnia wniosek o zaistnieniu nowej sprawy administracyjnej podlegającej merytorycznemu rozstrzygnięciu nową decyzją administracyjną. Zmiana przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w stosunku do jej brzmienia w chwili podejmowania decyzji Wojewody Małopolskiego z 22 marca 2001 r., w zakresie dotyczącym podstaw zwrotu wywłaszczanych nieruchomości polegała na modyfikacji art. 137 ust. 1 w ten sposób, że jego dotychczasowe brzmienie: "Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany" zastąpiono brzmieniem: "Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany". W ocenie Sądu I instancji regulacja powyższa zarówno w stanie prawnym obowiązującym w chwili wydawania zaskarżonej decyzji, jaki i wcześniejszej ostatecznej decyzji Wojewody Małopolskiego z 22 marca 2001 r. wskazuje, że pierwszym i podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej zbędność na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu oceniana w dacie rozstrzygania przez organ w przedmiocie żądania zwrotu. Istota "zbędności" polega na tym, że cel wywłaszczenia nie jest (i nie był) zrealizowany. Określone w punktach 1) i 2) terminy 7 i 10 lat stanowią tylko dopełnienie przesłanki zbędności. Użycie w omawianym przepisie sformułowania "pomimo upływu" znaczy tylko tyle, że zgłoszone przed upływem ww. terminów roszczenie o zwrot nie będzie mogło być uwzględnione. Sformułowania "pomimo upływu" określonego czasu od określonego momentu nie da się inaczej odczytywać, jak tylko jako przesłanki podlegającej badaniu aktualnie przez organ. Normę tę należałoby odczytać w ten sposób, że organ rozpatrujący żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w sytuacji, gdy nie została ona jeszcze wykorzystana na cel wywłaszczenia, powinien ustalić, czy upłynęły już ww. terminy. W razie dokonania pozytywnego ustalenia powinien wydać decyzję o zwrocie, w przeciwnym razie - o odmowie zwrotu. Omawiane sformułowanie nie może natomiast stanowić o spoczywającym na organie obowiązku ustalenia, czy rozpoczęcie prac lub realizacja celu wywłaszczenia nastąpiły w terminie odpowiednio 7 czy 10 lat od daty ostateczności decyzji wywłaszczeniowej. Zatem w ocenie Sądu nowelizacja art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie dotyczyła istoty przesłanek zwrotu wywłaszczonych nieruchomości a zatem treści podstawy prawnej rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu nieruchomości. W dalszym ciągu podstawą zwrotu nieruchomości jest jej zbędność na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zmiana art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczy kwestii ram czasowych, po upływie których zostaje spełniona przesłanka zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Nowelizacja ta nie wprowadza nowego porządku, odmiennego od poprzedniego. Treść znowelizowanego art. 137 zachowała wszystkie elementy konstrukcyjne dotychczasowego roszczenia o zwrot nieruchomości, w tym pozostawienie jako materialnoprawnej jego podstawy przesłanki zbędności nieruchomości na określony w decyzji o wywłaszczeniu cel. Poza tożsamością konstrukcji i przedmiotu roszczenia, dodatkową okolicznością świadczącą o ciągłości regulacji jest brak jakichkolwiek przepisów odnoszących się do decyzji wydanych na gruncie poprzedniego stanu prawnego. W konsekwencji uznano, że żaden elementów sprawy administracyjnej rozstrzygniętej prawomocną decyzją Wojewody Małopolskiego z 22 marca 2001 r., nie uległ zmianie w stopniu prowadzącym do zaistnienia nowej sprawy administracyjnej. Nie nastąpiła również zmiana w zakresie negatywnej przesłanki zwrotu nieruchomości, której zaistnienie w przedmiotowej sprawie determinowało treść rozstrzygnięcia. Nadal bowiem - w stosunku do stanu z 2001 r. - wnioskowana do zwrotu nieruchomość nie stanowi własności Skarbu Państwa ani gminy. Wymieniony wyżej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie został zaskarżony w całości przez M. P. do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej zarzucono temu wyrokowi: 1) naruszenie przepisu prawa materialnego przez błędną wykładnię zmiany treści i niezastosowanie przepisu art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy 21 sierpnia 1997 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603), zmienionego wprowadzoną 22 września 2004 r. ustawą (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603) w zakresie definicji zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia; 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 106 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), poprzez nie wzięcie pod uwagę przez Sąd faktów powszechnie znanych Sądowi z urzędu, istotnych dla podjętego w tej sprawie rozstrzygnięcia; 3) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie, że nie można zakwestionować zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 19 grudnia 2008 r. i niezastosowanie tego przepisu. W uzasadnieniu podniesiono, że wyrażone w zaskarżonym wyroku stanowisko w kwestii braku możliwości przedsięwzięcia przez organy administracyjne czynności zmierzających do odzyskania własności wywłaszczonej nieruchomości jest sprzeczne ze stanowiskiem wyrażonym w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie: z 28 lutego 2005 r. 1235/01, z 28 czerwca 2006 r. 1233/01, z 28 grudnia 2006 r. II SA/Kr 703/03, z 15 stycznia 2007 r. II SA/Kr 1232/01, z 18 maja 2007 r. II SA/Kr 104/05 oraz w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 29 sierpnia 2006 r. I OSK 879/05, z 10 lipca 2008 r. I OSK 557/07 i z 6 listopada 2008 r. I OSK 1477/07. Podniesiono, że stanowisko Sądu I instancji wyrażone w kwestii nowelizacji art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a sprowadzające się do stwierdzenia, że ta nowelizacja nie dotyczyła istoty przesłanek zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, a tym samym treści podstawy prawnej rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu nieruchomości, jest błędne i stanowi naruszenie tego przepisu prawa. Zbędność nieruchomości uznana przez Sąd jako stały porządek istniejący zarówno przed jak i po nowelizacji art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyrażana jest zarówno przed jak i po nowelizacji przez dwie niezależne od siebie przesłanki, które w pkt 1 i pkt 2 art. 137 stanowią w istocie o treści tego przepisu prawa. Przepis ten zawiera dwie odrębne normy prawne, zgodnie z którymi nieruchomość uznaje się za zbędną, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia (pkt 1) albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel wywłaszczenia nie został zrealizowany (pkt 2). Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 maja 2010 r. sygn. akt I OSK 1015/09 uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu Sąd II instancji podniósł, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni zmiany treści art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zmienionego nowelą z 28 listopada 2003 r. w zakresie definicji zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia jest zasadny. W art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami sformułowano legalną definicję stanu zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji wywłaszczeniu. Stosownie do zawartego w nim unormowania stan ten zachodzi, jeżeli zostaną spełnione przesłanki wymienione w punkcie 1 albo w punkcie 2 powołanego przepisu. Zmianę tego ostatniego punktu, wprowadzoną ustawą z 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami należy ocenić jako istotną (zmieniającą stan prawny sprawy), ponieważ wprowadzono nią nową (odmienną od poprzedniej) przesłankę, której spełnienie nakazuje uznać, że nieruchomość stała się zbędna dla celu określonego w decyzji wywłaszczeniu. Wniosek ten znajduje pełne uzasadnienie w zwykłym zestawieniu treści art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami sprzed i po nowelizacji. Tym samym nie można mówić o tożsamości sprawy zakończonej decyzją Wojewody Małopolskiego z 22 marca 2001 r. i sprawy zainicjowanej wnioskiem M. P. z 12 marca 2007 r. Zobowiązano więc do dokonanie oceny wszystkich aspektów istniejącego stanu faktycznego sprawy w świetle nowej podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. W świetle zaś art. 1 § 2 tejże ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. W tej sprawie już raz orzekał Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 17 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 1015/09 uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 227/09 którym skargę skarżącej oddalono. W ww. wyroku Naczelny Sąd Administracyjny przesądził o braku tożsamości spraw i wskazał na konieczność merytorycznego rozpoznania sprawy również przez organ odwoławczy w postępowaniu administracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie jest związany, zgodnie z art. 190 P.p.s.a. poglądem prawnym wyrażonym w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Będąc związanym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawie, Sąd uznaje wniesioną przez skarżącą skargę za zasadną. Zmiana art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "u.g.n.", zawierającego prawną definicję stanu zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji wywłaszczeniu, miała w tej sprawie istotne znaczenie. Jeżeli więc, co jest bezsporne, prowadząc postępowanie z wniosku M. P. z dnia 26 stycznia 2001 r. w przedmiocie zwrotu działki nr "1", Prezydent Miasta Krakowa wydał decyzję w dniu 2 marca 2001 r., a następnie na skutek rozpoznania od niej odwołania Wojewoda Małopolski wydał decyzję w dniu 22 marca 2001 r. – to ponownie składając wniosek z dnia 12 marca 2007 r. o zwrot tej samej działki – skarżąca wszczęła nowe postępowanie, stanowiące nową sprawę administracyjną. Pomiędzy 2001 rokiem a 2007 rokiem nastąpiła zmiana stanu prawnego (art. 137 u.g.n.), skutkiem której nie można przyjąć, jak przesądził to w tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny, że nie uległy zmianie przepisy prawa. Tym samym zaskarżona decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia 19 grudnia 2008 r. umarzająca postępowanie w sprawie nie może zostać utrzymana. Ponieważ organ odwoławczy rozpoznając odwołanie wniesione od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 20 maja 2008 r. uchylił tą decyzję i umorzył postępowanie w sprawie – tym samym ani nie rozpoznawał merytorycznie zasadności odwołania, ani też nie badał z urzędu prawidłowości merytorycznego załatwienia sprawy. Umarzając postępowanie organ odwoławczy skupił się jedynie na badania zaistnienia przesłanki tożsamości spraw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie może zastępować organów administracji w merytorycznym załatwianiu spraw, ani też w merytorycznym badaniu zasadności odwołania, tym samym należało, zgodnie z powołanym w tej sprawie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, doprowadzić do merytorycznego rozpoznania sprawy w administracyjnym postępowaniu odwoławczym, zainicjowanym odwołaniem skarżącej. W związku z tym Sąd uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Małopolskiego, ponieważ tylko w ten sposób odwołanie skarżącej zostanie merytorycznie rozpoznane, a na decyzję Wojewody będzie przysługiwała skarga do sądu administracyjnego. Na tym etapie jakiekolwiek merytoryczne odniesienie się do sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny byłoby przedwczesne. Sądy administracyjne kontrolują działalność administracji, ale jej nie zastępują w wykonywaniu administracji. W związku z tym, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt a i c P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, ponieważ stwierdzono naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy (art. 137 ust. 1 u.g.n. ) oraz naruszenie innych przepisów postępowania administracyjnego (błędna interpretacja tożsamości spraw i tym samym błędne zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.), które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. ponownie prowadząc postępowanie organ odwoławczy powinien merytorycznie rozpoznać odwołanie i zakończyć postępowanie wydaniem aktu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje stronie skarżącej od organu, który wydał zaskarżoną decyzję, zwrot kosztów postępowania. W tej sprawie zwrot kosztów postępowania obejmuje zwrot uiszczonego wpisu.