II SA/Kr 708/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie : WSA Małgorzata Łoboz (spr.) WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant : starszy referent sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kraków - Nowa Huta w Krakowie na uchwałę Nr XVII/129/2020 Rady Gminy Radziemice z dnia 10 marca 2020 r. w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Radziemice w 2020 roku I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tj. w zakresie § 6 ust. 3 oraz § 14 załącznika Nr 1 do uchwały; II. w pozostałym zakresie skargę oddala. Prokurator Rejonowy Kraków – Nowa Huta w Krakowie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Nr XV1I/I29/2020 Rady Gminy Radziemice z dnia 10 marca 2019 roku w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Radziemice na 2020 rok., zarzucając zaskarżonej uchwale: – istotne naruszenie prawa, a to art 11 ust. 1 oraz 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt poprzez wprowadzenie § 6 ust 3 możliwości uzyskania od osoby biorącej zwierzę do adopcji zwrotu wydającemu podstawowych kosztów opieki medycznej nad zwierzęciem; – istotne naruszenie prawa, a to art. 1 pkt 1 lit j. oraz art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt z dniu 11 marca 2004 r. poprzez określenie w § 2 ust. 7 Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt terenie Gminy Radziemice w 2020 r. - warunków jakie powinno spełniać schronisku dla zwierząt; – istotne naruszenie prawa, a to art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt poprzez niewskazanie zasad wydatkowania środków przeznaczonych przez gminę na realizację Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt terenie Gminy Kadzielnice w 2020 r. Prokurator wniósł o częściowe stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie przepisów zawartych w § 2 ust. 7, w § 14 ust. 1 oraz w § 6 ust. 3 poprzez wyeliminowanie zapisu: "bądź za zwrotem wydającemu podstawowych kosztów opieki medycznej nad zwierzęciem" ww. Programu. W uzasadnieniu skargi Prokurator podał, że zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, ar. 41 ust. 1, art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.) oraz art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 122 ze zm.), po zasięgnięciu opinii Powiatowego Lekarza Weterynarii w Proszowicach, Polskiego Związku Łowieckiego w Krakowie, dzierżawców obwodów łowieckich działających na obszarze Gminy Radziemice. W ocenie Prokuratora nie można uznać aby przepis § 6 ust. 3 Programu wydany został w oparciu o delegację ustawową. Przewiduje on możliwość obciążenia osoby biorącej zwierzę do adopcji zwrotu podstawowych kosztów opieki medycznej. Wprowadzenie tej normy nastąpiło z naruszeniem aktu prawnego wyższego rzędu. To na gminie spoczywa ciężar ponoszenia wydatków związanych z obowiązywaniem przyjętego Programu, co wynika z brzmienia art. 11 ust. 1 zw. z 11a ust. 5 o ochronie zwierząt. W kolei w § 2 ust. 7 Programu Rada Gminy zawarła przepis, który reguluje sferę unormowaną przez akty prawne wyższego rzędu. Przepis ten zawiera wymagania, które powinno spełniać schronisko dla zwierząt. Tymczasem ustawa o ochronie zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt obejmuje swoją regulacją zagadnienie prowadzenie schronisk dla zwierząt – art. 1 pkt 1 lit. j. W oparciu o art. 10 ust. 1 pkt 1 Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w dniu 23 czerwca 2004 r. wydał rozporządzenie w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia schronisk dla zwierząt. Zdaniem Prokuratora Rada przyjmując Program nie dopełniła obowiązku wynikającego z art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt. W myśl tego przepisu Program winien zawierać nie tylko wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizacje, co też Rada uczyniła, ale także sposób wydatkowania tych środków. Analiza § 14 wskazuje, iż nie ujęto w programie szczegółowych zasad wykorzystania przewidzianych w nim środków finansowych. Dla poparcia prezentowanego stanowiska Prokurator odwołał się do orzecznictwa. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Radziemice wskazał, że niezwłocznie po wpłynięciu skargi podjęte zostały działania celem usunięcia wad zaskarżonej uchwały. W dniu 15 czerwca 2020 r. podjęto uchwałę nr XIX/145/2020 w której usunięto wady wskazane przez Prokuratora. W związku z powyższym, wobec bezprzedmiotowości skargi, organ wniósł o umorzenie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być zasadna w części. Prezentując zarzuty trafne, należy tak czy inaczej zacząć od zaprezentowania wzorca kontroli w postaci całości brzmienia art. 11a ustawy z dnia 21.08.1997r. o ochronie zwierząt (dalej "u.o.z."): Art. 11a. 1. Rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. 2. Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1)zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2)opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3)odławianie bezdomnych zwierząt; 4)obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5)poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6)usypianie ślepych miotów; 7)wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8)zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. 3. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie. 3a. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają. 4. Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. 5. Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. 6. Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, przygotowuje wójt (burmistrz, prezydent miasta). 7. Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, wójt (burmistrz, prezydent miasta) najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje do zaopiniowania: 1)właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii; 2)organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy; 3)dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy. 8. Podmioty, o których mowa w ust. 7, w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu programu, o którym mowa w ust. 1, wydają opinie o projekcie. Niewydanie opinii w tym terminie uznaje się za akceptację przesłanego programu. A zatem: pierwszy zarzut, a to zarzut sformułowania § 6 ust. 3 Programu z przekroczeniem granic delegacji ustawowej, jest zasadny. Rację ma bowiem Prokurator, gdy wskazuje, iż to na gminie spoczywa ciężar ponoszenia wydatków związanych z obowiązywaniem przyjętego Programu. Wynika to wprost z cytowanego wyżej art. 11a ust. 5 u.o.z., który między innymi wskazuje, że koszty realizacji programu ponosi gmina. Wobec tego uchwała rady gminy w zakresie przewidującym możliwość nałożenia na osoby biorące zwierzę do adopcji obowiązku uregulowania podstawowych kosztów opieki medycznej zwierzęcia, w sposób istotny narusza art. 11a ust. 2 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1840). Brak jest bowiem przepisu upoważniającego radę gminy (miasta) do obciążenia właściciela zwierzęcia jakimikolwiek kosztami wynikającymi z uchwalonego Programu, w tym kosztami leczenia bezdomnych zwierząt. Tak podjęta uchwała narusza także zasadę z art. 94 Konstytucji RP oraz zasadę praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Jest również sprzeczna z dyspozycją art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm.) (por. np. wyroki WSA w Kielcach z dnia 21-09-2017, II SA/Ke 484/17 oraz z dnia 06-09-2017 II SA/Ke 453/17, oba publ. Lex/el.). Podobnie za zasadny uznać trzeba drugi z zarzutów, dotyczący nie ujęcia w § 14 Programu szczegółowych zasad wykorzystania przewidzianych w nim środków finansowych. Ust. 5 art. 11 a u.o.z. między innymi powiada, że "Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków". Zasadne jest w świetle brzmienia tego przepisu twierdzenie skargi, że Rada wprawdzie wskazała wysokość środków globalnie przeznaczonych na ten cel, jak również w punktach określiła cele Programu, które miały być sfinansowane; ale nie wskazała sposobu ich wydatkowania. Tymczasem literalne odczytanie wskazanego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że określenie tego sposobu wydatkowania jest konieczne w Programie. Zatem przepis § 14 programu, jako zawierający niewystarczające w świetle ustawy uregulowania, musi zostać oceniony jako naruszający prawo w sposób istotny. Taka ocena tego typu zapisów w kwestii budżetu programu jest już ugruntowana w orzecznictwie sądów administracyjnych. Tytułem przykładu można wskazać wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 16-10-2019, II SA/Bd 605/19: "Lokalny prawodawca zobowiązany został zatem przepisem art. 11a ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt nie tylko do wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań program, ale także do określenia konkretnego sposobu ich wydatkowania. Użyte przez ustawodawcę określenie "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Koniecznym jest więc dokonanie przez radę gminy co najmniej podziału tych środków na poszczególne zadania ujęte w programie (jako że to stanowi o realności realizacji poszczególnych zadań objętych programem) i określenie jak będą one rozdysponowywane (...)". Identyczne stanowisko zajął WSA w Warszawie w wyroku z dnia 19-09-2019, VIII SA/Wa 567/19: "(...)Przepis art. 11a ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt wskazuje na konieczność określenia sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele oraz założenia przyjęte w Programie. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Niedopuszczalne jest zatem przeznaczenie wskazanej w uchwale kwoty na realizację całego Programu bez jej konkretyzacji z rozbiciem na poszczególne cele. Dlatego też pozostawianie organowi wykonawczemu gminy albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tego sposobu w zawieranych umowach istotnie narusza wskazany przepis. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktyczne wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami". Przytoczyć jeszcze należy wyrok WSA w Krakowie z dnia 09-01-2018, II SA/Kr 1475/17: "Użyte przez ustawodawcę określenie "sposób wydatkowania środków finansowych" (obok sformułowania "wysokość środków finansowych"), oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie wysokości środków przeznaczonych na realizację celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu, albo co najmniej podział tych środków na poszczególne zadania programu. Ogólne wskazanie puli środków przeznaczonych na realizacje programu wskazuje, że Gmina nie ma należycie rozpoznanych potrzeb w zakresie poszczególnych zadań objętych programem" (podobnie wyroki WSA w Bydgoszczy z dnia 16-10-2019, II SA/Bd 603/19, z dnia 29-01-2019, II SA/Bd 1280/18, WSA w Krakowie z dnia 09-01-2018, II SA/Kr 1602/17, z dnia 19-12-2017, II SA/Kr 1354/17, z dnia 06-12-2017, II SA/Kr 1212/17, z dnia 18-10-2017, II SA/Kr 988/17). Końcowo przytoczyć należy identyczne stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 14-06-2017, II OSK 1001/17: "Upoważnienie ustawowe wynikającego z art. 11a ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 856 ze zm.) nakłada obowiązek wskazania w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt zarówno wysokości środków finansowych na jego realizację, jak i odrębnego uregulowania "sposobu ich wydatkowania". Przez "sposób wydatkowania" środków rozumieć bowiem należy nie tylko określenie, na co środki takie zostaną wydane, ale także wskazanie sposobu działania w zakresie ich rozdysponowania". W świetle przytoczonych judykatów nie ulega wątpliwości, że kontrolowany zapis narusza w sposób istotny treść art. 11 a ust. 5 u.o.z. i wobec tego należało orzec o jego nieważności. Co się tyczy zapisu § 2 ust. 7 Programu, zarzut skargi sprowadza się do twierdzenia, że zapis ten należy do sfery regulowanej przez akty prawne wyższego rzędu. Nawet jeśli w jakimś zakresie tak jest, to nie można zgodzić się z twierdzeniem, że istotnym naruszeniem prawa jest to, że § 2 ust. 7 Programu obejmuje swoją regulacją materię Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia schronisk dla zwierząt (DZ.U.2004.158.1657). W istocie, Rozporządzenie to przedstawia szczegółową regulację tego zagadnienia, poczynając od lokalizacji schroniska, rodzaju obowiązkowych pomieszczeń, spalarni zwłok, sposobu wykonania boksów, zapewnienia wybiegów z legowiskiem oraz wodą do picia, a skończywszy na prowadzeniu wykazu zwierząt, zapewnieniu opieki weterynaryjnej. Tymczasem § 2 ust. 7 stanowi: "odłowione zwierzęta są niezwłocznie przewożone i umieszczane w schronisku, które zapewnia właściwe warunki bytowania zwierząt, zgodnie z ich podstawowymi potrzebami: 1/ dostęp do odpowiedniego pożywienia i świeżej wody 2/ ochronę przed warunkami atmosferycznymi, 3/ należytą opiekę weterynaryjną". Wobec tego należy stwierdzić, że fragmentarycznie i hasłowo, niejako emblematycznie w programie zwraca się uwagę na najważniejsze potrzeby zwierząt w schronisku. Nie zastępuje to ani nie koryguje w żaden sposób treści rozporządzenia, skoro wymowa jest identyczna. Jednak rolą tego zapisu w programie jest zwrócenie uwagi na konieczność zapewnienia dobrych warunków zwierzętom. Zatem nawet jeśli uznać, że jednozdaniowo program nawiązuje do treści Rozporządzenia, to w ocenie Sądu nie jest to naruszenie prawa mogące skutkować unieważnieniem zapisu. Ostatnio bowiem coraz częściej podkreśla się w orzecznictwie, iż program opieki nad zwierzętami ma istotne znaczenie informacyjne dla mieszkańców, którzy mogą się dowiedzieć z niego, w jakiej formie gmina realizuje swoje zadania w tym zakresie, kto na terenie gminy prowadzi schronisko, gospodarstwo rolne, czy też jest podmiotem zobowiązanym do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Zatem zdaniem Sądu powtórzenie (i to niedosłowne) pewnych zapisów rozporządzenia spełnia właśnie walor informacyjny, ma w przypadku określenia sposobu traktowania zwierząt – także edukacyjny. Każdy z mieszkańców, bez konieczności sięgania po ustawę czy inne akty prawne, ma w wyżej wymienionym zakresie stosowną wiedzę. Zatem naruszenie zasad techniki legislacyjnej w tej konkretnej sprawie, nie narusza prawa w stopniu uprawniającym Sąd do stwierdzenia nieważności uchwały. Dlatego też, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt. I wyroku, a na zasadzie art. 151 p.p.s.a. jak w pkt. II wyroku.