II SA/Kr 720/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Rynczak Sędziowie: WSA Wojciech Jakimowicz WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2010 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Wieliczce na uchwałę Rady Gminy Biskupice z dnia 6 sierpnia 1999 r. nr XIV/74/99 w przedmiocie warunków przyłączenia do gminnej sieci wodociągowej stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. W dniu 6 sierpnia 1999r. Rada Gminy Biskupice, działając na podstawie art. 7 ust.1 pkt 3 i art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. z 1996 r. Dz. U. Nr 13 poz. 74 ze zm.) i art. 4 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9 poz. 43 z późn. zm.) podjęła uchwałę Nr XIV/74/99 w sprawie warunków podłączenia do miejskich sieci wodociągowych. Zgodnie z § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały każdy podmiot przyłączający się do miejskiej sieci wodociągowej uiszcza opłatę przyłączeniową w wysokości § 2 tej uchwały. Zasadę waloryzacji tej opłaty zamieszczono w § 3 uchwały. Natomiast w § 4 tej uchwały określono zwolnienia podmiotowe z obowiązku uiszczenia opłaty. Prokurator Rejonowy w Wieliczce w piśmie z dnia 11 maja 2010r. wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy Biskupice nr XIV/74/99 z 6 sierpnia 1999r. w sprawie warunków podłączenia do miejskich sieci wodociągowych. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie art. 7 ust. 1 pkt 3 i art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie terytorialnym oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej poprzez uznanie, że przepisy te stanowią podstawę prawną nałożenia w drodze uchwały rady gminy obowiązku ponoszenia opłat za podłączenie do urządzeń wodociągowych, kanalizacji sanitarnej i kanalizacji ogólnospławnej. W tym stanie skarżący powołując się na art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 3 i art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie terytorialnym oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, ale powołane przepisy nie mogą stanowić podstawy do nałożenia w drodze uchwały rady gminy obowiązku do ponoszenia opłat za podłączenia do miejskich sieci wodociągowych kanalizacji sanitarnej i kanalizacji ogólnospławnej. Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, ponieważ posiada cechę ogólności - generalności i abstrakcyjności ("... każdy podmiot przyłączający się do miejskiej sieci wodociągowej ... wnosi ... opłatę przyłączeniową w wysokości określonej w § 2"), określa adresata - poprzez wskazanie jego cech nie wymieniając go z nazwy, dyspozycja określa postępowanie adresata i ma zastosowanie do wielu powtarzalnych okoliczności, stanowi podstawę do obliczenia i ustalenia wysokości opłaty za każdorazowe włączenie się do istniejącej miejskiej sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej - np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2002r., sygn. l SA 2160/01, Lex nr 81765. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż w okresie uchwalania przedmiotowej uchwały nie było przepisów ustawowych stanowiących podstawę do nałożenia w drodze uchwały gminnej obowiązku ponoszenia opłat za podłączenie do sieci wodociągowej. Na poparcie swojego stanowiska skarżący podniósł, iż zarówno w orzecznictwie Sądu Najwyższego, jak i w orzecznictwie sądowoadministarcyjnym utrwalony jest pogląd, że jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków również opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Biskupice wniósł o oddalenie skargi. Wskazano, iż zaskarżona uchwała straciła moc z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 7.06.2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (czyli z dniem 13.01.2002 r.). Dodatkowo podniesiono, iż przedmiotowa uchwała została uchylona uchwałą Rady Gminy Nr LII/505/06 z dnia 10 lipca 2006r. Zdaniem strony przeciwnej do skarżącej dopuszczalne jest pobieranie opłaty przyłączeniowej, na co wskazuje powołany w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały art.4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej. Oplata ta nie ma cech świadczenia obowiązkowego, bowiem nie jest opłatą przymusową, a zatem można ją uznać za świadczenie dobrowolne. W świetle art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13.09.1996r. o utrzymaniu porządku i czystości w gminach, tylko podłączenie nieruchomości do istniejącej kanalizacji sanitarnej jest prawnym obowiązkiem każdego mieszkańca. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. -Prawo o ustroju sądów, administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269). Oceniając legalność zaskarżonej uchwały sąd ma również na uwadze, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej uchwały ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. W niniejszej sprawie pozostawało poza sporem, iż zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Bezspornym jest także, że uchwałą z dnia 10.07.2006r. Rada Gminy Biskupice uchyliła zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałę. Wbrew jednak twierdzeniom organu podjęcie powyższej uchwały uchylającej zaskarżoną uchwałę nie powoduje bezprzedmiotowości niniejszego postępowania. Należy mieć bowiem na uwadze, że konsekwencją tej uchwały jest wyeliminowanie zaskarżonej uchwały dopiero od podjęcia uchwały uchylającej. Stwierdzenie nieważności uchwały powoduje natomiast wyeliminowanie jej z obrotu prawnego ze skutkiem wstecznym. (vide: WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 22.04.2010r., II SA/Gd 27/10). Sąd miał przy tym na uwadze, że w kwestii tej wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994r., sygn. akt W 5/ 94 (OTK z 1994r. nr 2 poz. 44). Trybunał Konstytucyjny orzekł mianowicie, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy z zakresu administracji publicznej dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Z kolei uchwała nieobowiązująca, to taka uchwała, która nie może być stosowana do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości. Zatem nie zawsze uchylenie lub zmiana uchwały organu gminy powoduje, że wydanie wyroku staje się zbędne lub niedopuszczalne. Jeśli więc zaskarżona uchwała została uchylona lub zmieniona, lecz może być nadal stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę, to nadal istnieje potrzeba rozpatrzenia zarzutów skarżącego, albowiem istnieje domniemanie o zgodności uchwały z prawem w okresie między jej wydaniem a uchyleniem lub zmianą. Potrzeba weryfikacji twierdzeń skarżącego co do legalności zaskarżonej uchwały istnieje, gdy postanowienia takiej uchwały zostały zastosowane przed jej uchyleniem lub zmianą , jak i wówczas, gdy istnieje możliwość zastosowania postanowień uchwały w związku z sytuacją, która wystąpiła przed uchyleniem lub zmianą uchwały. Jak bowiem stwierdził Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu powołanej wyżej uchwały kwestionowana uchwała mimo jej uchylenia lub zmiany byłaby stosowana jako podstawa prawna w ewentualnym postępowaniu administracyjnym (np. o stwierdzenie nieważności decyzji lub o wznowienie postępowania). Stąd ewentualne powoływanie się na nieważność takiej uchwały lub jej zgodność z prawem w innym postępowaniu, w sytuacji gdy sąd administracyjny nie orzekł co do istoty sprawy byłoby niezmiernie utrudnione właśnie wobec braku stwierdzenia nieważności lub legalności danej uchwały. Taka właśnie sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Stąd też Sąd uznał, że postępowanie w sprawie ze skargi Prokuratora na uchwałę Rady Gminy Biskupice z dnia 6.08.1999r. nie jest bezprzedmiotowe. Odnośnie merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały, wskazać należy, iż kompetencje gminy w zakresie stanowienia prawa miejscowego określają przepisy rozdziału 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym. Stosownie do treści art. 40 ust. 1 tejże ustawy, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego jedynie na podstawie upoważnień ustawowych. Upoważnienie ustawowe określa materię, która ma być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego i organy kompetentne do jego wydania. Niekiedy także inne sprawy związane z wydawaniem i wejściem w życie przepisów prawa. W zaskarżonej uchwale jako podstawę prawną jej wydania wskazano art. 7 ust. 1 pkt 3 i art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 z póżn. zm.). Przepis art. 7 ustawy o samorządzie gminnym zawiera katalog zadań, w jakie zostały wyposażone jednostki samorządu gminnego. Przepis ten ma charakter organizacyjny (czasami zwany także organizacyjno-ustrojowym). Nie jest to przepis prawa materialnego, a tym bardziej nie zawiera on delegacji do stanowienia jakiegokolwiek aktu prawa miejscowego. Natomiast art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym zawiera generalne upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego przez organy gminy. Zgodnie z tym przepisem na podstawie ustawy o samorządzie terytorialnym organy gminy mogą wydawać przepisy gminne w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Nawet jednak to upoważnienie nie może być podstawą uchwały rady gminy nakładającej obowiązek odpłatności za podłączenie do istniejącej sieci wodociągowej. Upoważnienia do wydania zaskarżonej uchwały nie zawiera powołany u jej podstaw art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, póz. 43 z późn. zm.). W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyrażany był pogląd, że art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej nie daje radzie gminy prawa nakładania na obywateli obowiązku ponoszenia opłat za samą możliwość podłączenia do sieci wodociągowej. W wyroku z dnia 13 grudnia 2000r. (sygn. akt II SA 2320/00, opub. w OwSS 2001 r., nr 4, póz. 129) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że opłaty, o których mowa w powołanym przepisie, mogą być jedynie ustalonymi "urzędowo" należnościami, stanowiącymi ekwiwalent za "usługę" ze strony gminy w postaci umożliwienia korzystania z jej obiektów i urządzeń, świadczoną w warunkach braku jakiegokolwiek przymusu po stronie świadczeniobiorcy. W zaskarżonej uchwale, wbrew twierdzeniom Rady Gminy Biskupice, opłata "przyłączeniowa" ma charakter przymusowy. Warunkiem bowiem przyłączenia się do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej jest jej uiszczenie. Stąd ten element przymusu w jej uiszczeniu czyni ją daniną publiczną, narzuconą jednostronnie wraz z usługą polegającą na przyłączeniu do sieci. Opłata ta ma cechy jednostronnie narzuconej mieszkańcom daniny publicznej. Zostają ona wprowadzona przy wykorzystaniu władztwa publicznego gminy i jest pobierana w związku z samym faktem przyłączenia nieruchomości do urządzenia komunalnego. Nie można jej traktować jako należności o charakterze cywilnoprawnym, towarzyszących świadczeniu usług na podstawie umowy zawieranej między dwiema równorzędnymi stronami, korzystającymi z wolności kontraktowej. Opłata ta została ustalona w stałej kwocie, niezależnej od rzeczywistych kosztów budowy sieci, a jej uiszczenie jest warunkiem podłączenia danej nieruchomości do sieci. Jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Z art. 84 Konstytucji RP wynika, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą. W tej sprawie nie można uznać opłaty "przyłączeniowej" za świadczenie dobrowolne. Ani art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, ani żaden inny przepis prawa nie dawał radzie gminy prawa do wprowadzania opłat za podłączenie do sieci wodociągowej. Takie stanowisko zdecydowanie przeważa w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Lu 965/06, opub. w LEX nr 475567; wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 25 listopada 2004 r., sygn. akt OSK 821/04; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 745/06; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 maja 2008 r., sygn. akt III SA/Kr 842/07; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2002 r., sygn. akt l SA 2793/01). Jednorazowa opłata za podłączenie do istniejącej gminnej sieci kanalizacyjnej, nie ma świadczenia podatkowego, gdyż nie jest w świetle prawnym opłatą przymusową. Można mówić jedynie o sytuacji stwarzającej pewien "przymus życiowy". Korzystanie z urządzeń komunalnych w postaci sieci kanalizacyjnej jest bowiem koniecznością w myśl art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. Nr 132, póz. 622 ze zm.). Ten ostatni przepis nakłada na właściciela nieruchomości utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej i to pod karą grzywny, stosownie do art. 10 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. W świetle tych przepisów nie można mówić o dobrowolności opłaty z tytułu podłączenia do istniejącej, gminnej kanalizacji sanitarnej. Opłaty te mają cechy narzuconej mieszkańcom daniny publicznej wprowadzonej przez gminę. Nie można zatem opłat tych traktować jako należności o charakterze cywilnoprawnym ustalających usługę i opłatę za usługę umową zawieraną przez strony i korzystających z dobrowolnych ustaleń warunków zawartej umowy (tak również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 marca 2003 r., sygn. akt l SA 85/03, opub. w LEX nr 121772). Mając powyższe rozważania na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 roku, nr 142, poz. 1591 ze zm.) stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.