II SA/Kr 723/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 sierpnia 2019 r. sprawy ze sprzeciwu [....] Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej [ ] w K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 24 maja 2019 r., znak: [....] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw Prezydent Miasta K. decyzją z 28.09.2018 r., po rozpoznaniu wniosku J. S. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego p.n.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, naziemnymi miejscami parkingowymi, infrastrukturą techniczną i komunikacyjną oraz zagospodarowaniem terenu położonego na działkach nr [...] obr. [...], a także w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacyjnej na części działki nr [...], w tym m.in. przebudowa części drogi wewnętrznej oraz budowa zjazdu z drogi wewnętrznej - dz. nr [...] obr. j. w. na teren inwestycji, który stanowią działki wymienione powyżej przy ul. [...] w K.". W uzasadnieniu organ podał, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie art. 59 i następne ustawy ż 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej u.p.z.p. (t.j. Dz. U. 2018 póz. 1945 z późn. zm.). W toku postępowania ustalono, iż w przedmiotowej sprawie nie jest spełniona przesłanka do wydania decyzji o warunkach zabudowy, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy, gdyż dostęp do drogi publicznej - ul. [...] nie jest w wystarczającym stopniu zapewniony dla całego obszaru inwestycji objętej wnioskiem. W tym przedmiocie organ l instancji ustalił, iż jedynie działka [...] obr[...] posiada dostęp do drogi publicznej poprzez ustanowioną służebność na podstawie postanowienia Sądu Okręgowego w K. z 27.10.2016 r., natomiast działka nr [...] obr[...], wchodząca w skład terenu inwestycji dostępu do drogi publicznej nie posiada. Zdaniem organu l instancji, skoro ustawodawca, jako jeden z warunków ustalenia warunków zabudowy stawia wymóg, aby teren inwestycji posiadał dostęp do drogi publicznej (a nie jego część) to należy przyjąć, iż cały teren inwestycji (składający się z różnych nieruchomości, tak jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie) musi mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej. Na uzasadnienie swego stanowiska organ ł instancji powołał się na wyrok WSA w Krakowie z 6.10.2011 r. sygn. akt II SA/Kr 83/11. Organ l instancji wskazał również, że inwestor wezwany do przedłożenia stosownego dokumentu potwierdzającego dostęp całego terenu inwestycji tj., również działki nr [...] obr. [...] do drogi publicznej poprzez działki nr [...], [...] i [...] obr. j.w., dokumentu takiego nie przedłożył, powołał się natomiast jedynie na opinię radcy prawnego J. G. z 08.02.2018 r. złożoną wcześniej do akt sprawy. Od powyższej decyzji odwołanie złożył J. S., zarzucając wydanie decyzji bez podstawy prawnej, czym naruszono art. 7 Konstytucji RP, a także naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a to: art. 6 kpa (zasada praworządności), art. 107 § 1 i § 3 kpa, art. 10 § 1 kpa, a także przepisów prawa materialnego tj. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odwołujący się argumentował, że do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy nie jest konieczne, aby każda działka miała bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 24.05.2019 r., znak: [...] sprostowaną postanowieniem z 26.06.2019 r. na podstawie art. 59, art. 61, art. 64 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej u.p.z.p. (t.j. Dz. U. 2018 póz. 1945 z późn. zm.), § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, póz. 1588) oraz art. 138 § 2 ustawy z 14.06.1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2018.2096), uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji. W uzasadnieniu organ II instancji podniósł, że warunki zabudowy można ustalić dla inwestycji spełniającej łącznie wymogi sformułowane w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kolegium stwierdziło, że powoływanie się przez organ l instancji na wyrok WSA w Krakowie WSA w Krakowie z 6.10.2011 r. sygn. akt II SA/Kr 83/11 nie jest uprawnione, gdyż wyrok ten został w całości uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 21.06.2013 r. sygn. akt II OSK 504/12, a skarga została oddalona. Takie stanowisko zajął również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 września 2012 r. sygn. akt II OSK 200/12; w wyroku z 1 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1471/08; w wyroku z 24 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1542/15. Zjednoczona Spółdzielnia Budowlano Mieszkaniowa "[...] z siedzibą w K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie sprzeciw od ww. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, domagając się jej uchylenia oraz podtrzymania decyzji Prezydenta Miasta K. z 28 września 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wniesiony sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie zasługuje na uwzględnienie. W dniu 1.06.2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7.04.2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017r., póz. 935) - zwana dalej "ustawą nowelizującą". Wprowadziła ona zmiany między innymi do ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. póz. 1369), dalej: "p.p.s.a.". Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej w dziale III ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodano rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". W myśl nowowprowadzonego art. 64a od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1). Skróceniu uległy też terminy procesowe: sprzeciw wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji (art. 64c. § 1), organ, który wydał zaskarżoną decyzję, przekazuje sprzeciw od decyzji sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy w terminie czternastu dni od dnia jego otrzymania (art. 64c § 4), a Sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji w terminie trzydziestu dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji (art. 64d § 1). Ustawą nowelizującą wprowadzono również do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi art. 151 a o brzmieniu: "§ 1. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. § 2. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw. § 3. Od wyroku, o którym mowa w § 1, nie przysługuje środek odwoławczy, z tym że na zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie grzywny przysługuje zażalenie." Przyczyną wprowadzenia przyspieszonego trybu rozpoznawania sprzeciwów od decyzji kasatoryjnych był istniejący po stronie ustawodawcy zamiar zmniejszenia liczby decyzji kasatoryjnych wydawanych przez organ odwoławczy zbyt pochopnie, mimo obiektywnej możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 K.p.a. W uzasadnieniu projektu ustawy silnie zaakcentowano potrzebę rozpoznawania przez organ odwoławczy sprawy merytorycznie, wskazując, że "wydanie decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., powinno bowiem stanowić absolutny wyjątek - następować jedynie w sytuacji, gdy wydanie decyzji in meriti godziłoby w zasadę dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.)." Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości 5 przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14.02.2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, baza orzeczeń nsa.gov.pl). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15.12.2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16). Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9.05.2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15). Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanej decyzji stwierdzić należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, uchylając decyzję organu l instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania wskazało w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na czym polegało wadliwe działanie organu ł instancji, które uzasadniało rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Zdaniem organu odwoławczego, organ l instancji błędnie przyjął, że spełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej, dalej u.p.z.p. (t.j. Dz. U. 2018 póz. 1945 z późn. zm.) - dalej upzp tj. dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej ma miejsce jedynie wtedy gdy wszystkie działki objęte wnioskiem mają zapewniony taki dostęp. Przeprowadzając ponową analizę zgromadzonego materiału dowodowego Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyraziło pogląd odmienny, poparty przywołanymi w uzasadnieniu decyzji orzeczeniami Naczelnego Sądu Administracyjnego. Organ odwoławczy wskazał, że stwierdzenie dostępu do drogi publicznej - w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 upzp w przypadku terenu składającego się z kilku działek nie wymaga, by każda z nich miała dostęp do tego rodzaju drogi publicznej. W nawiązaniu do wyrażonego poglądu, organ II instancji nakazał kontynuowanie postępowania celem zbadania spełnienia pozostałych przesłanek uzasadniających ustalenie warunków zabudowy. Zdaniem Sądu, zawarta w zaskarżonej decyzji argumentacja, oceniana przez pryzmat zgromadzonego dotychczas materiału dowodowego, uzasadnia stanowisko, że decyzja organu l instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; braków w materiale dowodowym, z uwagi na ich zakres i charakter, nie można było usunąć w trybie art. 136 K.p.a. Odmienna ocena prawna co do spełnienia warunku dostępu do drogi publicznej uzasadnia uchylenie decyzji i przekazanie jej do ponownego rozpoznania organowi l instancji. Organ l instancji poprzestając na konkluzji, że w ustalonym stanie faktycznym tj. z uwagi na brak dostępu działki nr [...] obr. [...] wyłączona jest możliwość ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem zaniechał dalszego postępowania wyjaśniającego. Próba uzupełnienia tego postępowania poprzez badanie pozostałych warunków wynikających z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sposób oczywisty wykraczałaby poza ramy zakreślone art. 136 K.p.a. i tym samym naruszałaby zasadę dwuinstancyjności. Organ II instancji jednoznacznie wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stanowi to, w ocenie Sądu, o prawidłowym zastosowaniu art. 138 § 2 K.p.a. Wobec powyższego, uznając, że nie doszło do naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. Sąd oddalił sprzeciw w trybie art. 151 a § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.