II SA/Kr 741/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie: WSA Barbara Pasternak AWSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2008 r. sprawy ze skargi Z. R. i M. R. na postanowienie Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji Z. i M. R. w dniu [...].2006 r. złożyli Staroście wniosek o zawieszenie postępowania wznowieniowego w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego do czasu rozstrzygnięcia sprawy własności działki nr [...] w sprawie której toczyło się postępowanie przed Sądem Rejonowym w [...] o stwierdzenie nabycia własności tej działki w drodze zasiedzenia. Postępowanie przed Sądem Rejonowym zostało wszczęte w [...] 2006 r. i sprawa ta, według oświadczenia wnioskodawców, nie została jeszcze zakończona. Wynik postępowania cywilnego będzie zagadnieniem mającym istotne znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia tej sprawy, ponieważ jedyną przeszkodą przed udzieleniem pozwolenia na budowę był brak możliwości wykazania prawa własności do terenu inwestycji. W tym znaczeniu orzeczenie Sądu Rejonowego, jak przekonywali wnioskodawcy, będzie miało znaczenie prejudycjalne. Starosta [...], działając na podstawie art. 98 § 1 i art. 101 § 3 k.p.a., postanowieniem z dnia [...] r. odmówił zawieszenia postępowania. W uzasadnieniu organ ten podniósł, że nie ma podstaw do zawieszania postępowania z tego powodu, że strony złożyły wniosek do sądu powszechnego o stwierdzenie nabycia nieruchomości, skoro domagając się wydania pozwolenia na budowę złożyli niezgodne z prawdą oświadczenie co do posiadania prawa do terenu inwestycji obejmującym działkę nr [...]. Nie ma żadnych przeszkód, aby to postępowanie toczyło się dalej i sprawa została rozstrzygnięta. Postanowienie to doręczono Z. i M. R. [...] r. i dnia [...] r. wnieśli oni na to postanowienie zażalenie, zarzucając w nim naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i domagają się uchylenia tego postanowienia lub jego zmianę poprzez zawieszenie postępowania. W uzasadnieniu zażalenia podnieśli, że zwrócili się do organu pierwszej instancji o zawieszenie postępowania w związku ze wszczęciem postępowania przed Sądem Rejonowym o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości przez zasiedzenie, obejmującym działkę nr [...]. Argumentowali przy tym, że jeżeli okazałoby się, że składający zażalenie nabyliby własność tej działki, to wówczas nie byłoby podstaw do uchylenia pozwolenia na budowę, a więc tym samym jest to zagadnienie prejudycjalne w tej sprawie. Wojewoda postanowieniem z dnia [...] r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowieniem organu I-instancji. W uzasadnieniu tego postanowienia podniesiono, że okoliczność polegająca na wszczęciu postępowania cywilnego w sprawie stwierdzenia nabycia nieruchomości nie stanowi zagadnienia wstępnego w tej sprawie. Zagadnienie wstępne to sytuacja, kiedy rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy będącej przedmiotem postępowania zależy od wcześniejszego rozstrzygnięcia zagadnienia materialnoprawnego. Odwołujący zaś nie mogą złożyć zgodnego z prawem oświadczenia o posiadaniu praw do nieruchomości obejmującej działkę nr [...]. Dnia [...].06.2007 r. Z. i M. R. wnieśli skargę na ww. postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W skardze zarzucono organowi administracji naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez nietrafne przyjęcie, że w tej sprawie nie ma zagadnienia prejudycjalnego. Takim zagadnieniem jest prowadzone postępowanie cywilne przed Sądem Rejonowym w [...] w sprawie ustalenia własności działki nr[...] na rzecz skarżących. Rozwijając ten zarzut skarżący podnieśli, że ta sprawa stanowi fragment postępowania dotyczącego wznowienia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego budynku garażowo-gospodarczego na działkach nr [...] i [...]. Skarżący podnieśli, że jeżeli jedyną przyczyną wznowienia był brak tytułu prawnego skarżących do działki nr [...] to wyrok sądu powszechnego w sprawie przyznania prawa własności do tej działki zlikwiduję jedyną przesłankę uniemożliwiającą udzielenia pozwolenia na budowę. Ponadto jedynie niewielki fragment budynku garażowo-gospodarczego (ok. [...] m2) zlokalizowany jest na działce nr [...]. Stan prawny działki nr [...] jest od wielu lat nie wyjaśniony i zagmatwany, występuje w tym zakresie rozbieżność w dokumentacji, a działka ta znajduje się w samoistnym posiadaniu skarżących. Skarżący byli przekonani, że kupując obie działki (nr [...] i [...] które stanowią jedną całość gospodarczą) nabyli do nich prawa. Dopiero po wybudowaniu budynku okazało się, że nie mają praw do działki nr [...]. Do skargi dołączono kopie wydanych decyzji i postanowień. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarżący Z. i M. R. w dniu [...] czerwca 2007 r. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie Wojewody z dnia [...] r. Skarga została wniesiona z zachowaniem ustawowego 30-dniowego terminu. Właściwym rzeczowo do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Właściwość miejscowa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w tej sprawie wynika stąd, że Wojewoda, którego postanowienie zostało zaskarżone, ma siedzibę w K.. Z art. 13 § 2 P.p.s.a. wynika, że do rozpoznania sprawy właściwym miejscowo jest ten wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Zgodnie z § 1 pkt 5 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz.U. z 2003 r. Nr 72, poz. 652 z późn. zm.) obszar właściwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie obejmuje obszar Województwa. W przedmiotowej sprawie organy administracji naruszyły przepisy postępowania administracyjnego w stopniu uzasadniającym uchylenie tak zaskarżonego postanowienia, jak i poprzedzającego go postanowienia Starosty [...]. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnieniem wstępnym może być wyłącznie kwestia (zagadnienie) prawa materialnego, które ujawniło się w toku postępowania i dotyczy istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Nie ulega przy tym wątpliwości, że zagadnieniem wstępnym może być tylko takie zagadnienie, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem (tak przykładowo wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30.11.2005 r., sygn. akt I SA/Wa 2095/04, opub. w LEX nr 198959; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14.03.2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1513/05, opub. w LEX nr 222225; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17.10.2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 442/06, opub. w LEX nr 265649). W przedmiotowej sprawie skarżący w toku postępowania administracyjnego (postępowania wznowieniowego) złożyli wniosek o jego zawieszenie z uwagi na toczące się postępowanie przed sądem rejonowym w sprawie zasiedzenia nieruchomości. Istotą postępowania wznowieniowego jest, że po jego skutecznym wszczęciu, prowadzone jest postępowanie merytoryczne w sprawie i organ dokonuje ustaleń stanu faktycznego i prawnego z daty wydania decyzji w tymże postępowaniu wznowieniowym (lub postępowaniu odwoławczym w stosunku do postępowania wznowieniowego jako pierwszoinstancyjnego). Tym samym w związku zawiadomieniem organu administracji o wszczęciu postępowania cywilnego o stwierdzenie zasiedzenia przedmiotowej części nieruchomości – orzeczenie sądu cywilnego w przedmiocie zasiedzenia będzie miało znaczenie w tej sprawie. Ewentualne ustalenie przez sąd cywilny posiadania przez skarżących tytułu prawnego do nieruchomości obejmującej działkę nr [...] (lub część tej działki objętej obszarem inwestycji) w miejscowości K. ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy "głównej". Ponadto należy zauważyć i to, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania pozwolenia na budowę ([...]2004 r.) inwestor nie miał obowiązku przedkładania dowodów potwierdzających powiadanie określonego tytułu prawnego do nieruchomości objętej daną inwestycją. Wystarczającym było złożenie oświadczenia w tym zakresie. Okoliczność, że skarżący złożyli fałszywe oświadczenie o posiadanym tytule prawnym do części nieruchomości nie może być traktowane jako definitywny brak możliwości wykazania się przez nich prawem do terenu nieruchomości, skoro wszczęli oni postępowanie przed sądem cywilnym o zasiedzenie nieruchomości. Orzeczenie sądu cywilnego w przedmiocie zasiedzenia – o ile będzie ono stwierdzało zasiedzenie – wskaże również datę nabycia danego prawa przez wnioskodawców i data ta będzie datą wsteczną w stosunku do dnia wyrokowania. Tym samym w tej sprawie organy administracji nie mogły samodzielnie przesądzić, że w żadnym przypadku inwestorzy nie legitymowaliby się prawem do terenu inwestycji. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że zawieszenie postępowania na tej podstawie prawnej (art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.) uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: a) prowadzenia postępowania administracyjnego; b) zależności rozstrzygnięcia "głównej" sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd; c) braku wcześniejszego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego (tak np. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 30.11.2005 r., sygn. akt I SA/Wa 2095/04, opub. w LEX nr 198959; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 17.10.2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 442/06, opub. w LEX nr 265649). Te wszystkie przesłanki zachodzą w tej sprawie. W szczególności spełniona jest przesłanka opisana wyżej pod literą b). Gdyby bowiem w toku "głównej" sprawy (dotyczącej prawidłowości udzielenia pozowania na budowę) skarżący będący jednocześnie inwestorami przedłożyliby wyrok sądu cywilnego stwierdzający zasiedzenie tej części nieruchomości, co do której skarżący wcześniej złożyli fałszywe oświadczenie (działka nr [...]), to wówczas organ prowadzący "główną" sprawę nie mógłby uznać, że skarżący nie legitymują się tytułem prawnym do terenu inwestycji. Prawo do budowy uzyskuje się dopiero z chwilą, kiedy pozwolenie na budowę staje się ostateczne, a tym samym ważnym jest, aby w dacie wydania takiej decyzji inwestorzy posiadali tytuł prawny do nieruchomości. W postępowaniach dotyczących uzyskania pozwolenia (zezwolenia) na podjęcie czynności, które uwarunkowane są, między innymi, wykazaniem się tytułem prawnym do danej nieruchomości, kwestia prawa własności (lub innego prawa do dysponowania terenem) stanowi - co do zasady - zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Podobne stanowisko, aczkolwiek w innej przedmiotowo sprawie zajął również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z [...]2001 r., sygn. akt IV SA 541/01, opub. we Wspólnocie 2003r., nr 2, s. 57. Mając powyższe na uwadze Sąd w tej sprawie uznał, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji narusza art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w związku z błędnym uznaniem, że w tej sprawie nie zachodzi zagadnienie prejudycjalne, uzasadniające zawieszenie postępowania do chwili uzyskania przez skarżących orzeczenia sądowego w przedmiocie zasiedzenia nieruchomości. W związku z tym, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt c P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, ponieważ stwierdzono naruszenie przepisów postępowania administracyjnego (art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.), które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. właściwy w tej sprawie organ pierwszej instancji ponownie prowadząc postępowanie powinien ustalić, czy zapadło już orzeczenie sądu cywilnego w sprawie o zasiedzenie wytoczonej przez skarżących i stosownie do tego podjąć dalsze czynności w sprawie. Nie orzeczono o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego postanowienia, ponieważ uchylone postanowienie nie przyznawało skarżącym żadnych praw, ani nie nakładało na nich żadnych obowiązków. Stąd nie było podstaw do stosowania art. 152 P.p.s.a. Mając powyższe na względzie, orzeczono jak w sentencji wyroku.