II SA/Kr 743/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie : WSA Mirosław Bator WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant : Małgorzata Piwowar przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Nowej Hucie Małgorzaty Górki występującej za Prokuratora Okręgowego w Krakowie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2010 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Wadowicach na uchwałę Rady Miejskiej w Kalwarii Zebrzydowskiej z dnia 11 października 2001 r. nr XXVIII/232/2001 w przedmiocie ustalenia opłaty za podłączenie się do magistrali wodociągowej stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały W dniu 11 października 2001 r. Rada Miejska w Kalwarii Zebrzydowskiej, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej, podjęła uchwałę nr XXVIII/232/2001 w sprawie ustalenia opłaty za podłączenie się do magistrali wodociągowej stanowiącej własność Gminy Kalwarii Zebrzydowskiej. Zgodnie z § 1 tej uchwały wprowadzono jednorazową opłatę za podłączenie się do gminnej magistrali wodociągowej w wysokości 1000 zł za przyłączenie jednego gospodarstwa lub podmiotu gospodarczego. W dniu 14 czerwca 2010 r. została wniesiona przez Prokuratora Rejonowego w Wadowicach skarga na ww. uchwałę Nr XXVIII/232/2001 Rady Miejskiej w Kalwarii Zebrzydowskiej z dnia 11 października 2001 r. w sprawie ustalenia opłaty za podłączenie się do magistrali wodociągowej stanowiącej własność Gminy Kalwarii Zebrzydowskiej. Wnosząc skargę Prokurator Rejonowy zażądał stwierdzenia jej nieważności i zarzucił, że żadna z podstaw powołana jako podstawa podjęcia zaskarżonej uchwały nie stanowi podstawy do nakładania obowiązku ponoszenia opłaty. W ocenie strony skarżącej zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, zawiera normy generalne i abstrakcyjne i jest podstawa do naliczenia opłat. Art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym nie stanowi podstawy do podjęcia zakwestionowanej uchwały. Opłaty te w istocie mają charakter przymusowy. W okresie uchwalania zaskarżonej uchwały nie było przepisu upoważniającego radą gminy do wprowadzania takiej opłaty. Podstawą do podjęcia takiej uchwały nie mógł również być art. 40 ustawy o samorządzie gminnym. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Kalwarii Zebrzydowskiej poinformowała sąd, że zaskarżona uchwała została uchylona inną uchwałą Rady Miejskiej w Kalwarii Zebrzydowskiej z dnia 22 września 2005 r. Nr XXVIII/215/2005. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. W świetle zaś art. 1 § 2 tejże ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwana dalej w skrócie "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a.) orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowanie w sprawach z zakresu administracji publicznej.. Skarga jest uzasadniona i zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zaliczenie aktu prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego skutkuje koniecznością odnoszenia do takiego aktu wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Jedną z podstawowych zasad jest zasada prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych i zasada ustawowej delegacji do stanowienia przepisów prawa miejscowego (D. Dąbek, "Prawo miejscowe samorządu terytorialnego", Bydgoszcz - Kraków 2003, s. 58). Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Do cech aktów prawa miejscowego zalicza się: 1) oznaczenie adresata norm prawnych zawartych w takich aktach, pozostającego poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego lub tylko przebywające na terenie jej działania. 2) terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego. Obowiązują one tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego ale mogą być jednak także stanowione dla mniejszych terenów. 3) normatywny charakter. Zawierają one wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia. Akty o charakterze jedynie opisowym, ocennym czy też wyrażające jedynie postulaty - nie są aktami prawa miejscowego. 4) generalny i abstrakcyjnych charakter norm prawnych zawartych w takich aktach. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Zaskarżona uchwała, nakładająca na każdego obowiązek uiszczenia jednorazowej opłaty, posiada wskazane wyżej cechy pozwalające na zaliczenie jej do aktów prawa miejscowego. Tym samym adresatem tejże uchwały są wszystkie podmioty przyłączające się do sieci wodociągowej i uchwała ta nakazała im określone zachowanie: obowiązek uiszczenia wskazanej w uchwale kwoty. Adresaci uchwały określeni zostali generalnie, a nie imiennie. Zaskarżona uchwała ma zatem charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny. Kolejną kwestią wymagającą rozważenia jest ustalenie, czy istniała podstawa prawna do podjęcia tejże uchwały. Zgodnie z powołanym art. 94 Konstytucji RP podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie. Każdorazowo w akcie rangi ustawowej zawarte być musi upoważnienie dla organu gminy do stanowienia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje potwierdzenie w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, który w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących na obszarze gminy. Upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych i wskazywać winno organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego. Upoważnienie ustawowe określa materię, która ma być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego i organy kompetentne do jego wydania. Niekiedy także inne sprawy związane z wydawaniem i wejściem w życie przepisów prawa. W zaskarżonej uchwale jako podstawę prawną jej wydania wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 z póżn. zm.). Art. 18 ust. 2 pkt 15 stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Tym samym art. 18 ust. 2 pkt 15 nie mógł być żadną podstawą prawną do podejmowania uchwał, skoro odsyłał on i nadal odsyła do odrębnych przepisów. Upoważnienia do wydania zaskarżonej uchwały nie zawiera powołany u jej podstaw art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 z późn. zm.). W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyrażany był pogląd, że art. 4 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej nie daje radzie gminy prawa nakładania na obywateli obowiązku ponoszenia opłaty za samą możliwość podłączenia do sieci. W wyroku z dnia 13 grudnia 2000 r. (sygn. akt II SA 2320/00, opub. w OwSS 2001 r., nr 4, poz. 129) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że opłaty, o których mowa w powołanym przepisie, mogą być jedynie ustalonymi "urzędowo" należnościami, stanowiącymi ekwiwalent za "usługę" ze strony gminy w postaci umożliwienia korzystania z jej obiektów i urządzeń, świadczoną w warunkach braku jakiegokolwiek przymusu po stronie świadczeniobiorcy. W zaskarżonej uchwale opłata "przyłączeniowa" ma charakter – jak słusznie na to wskazał skarżący ją Prokurator - przymusowy. Warunkiem bowiem przyłączenia się do sieci wodociągowej jest jej uiszczenie. Stąd ten element przymusu w jej uiszczeniu czyni ją daniną publiczną, narzuconą jednostronnie wraz z usługą polegającą na przyłączeniu do sieci. Okoliczność, że w zaskarżonej uchwale nie wprowadzono trybu postępowania egzekucyjnego celem jej "wyegzekwowania" nie może stanowić przesłanki pozbawiającej cechy obligatoryjności tej opłaty. Opłata ta ma cechy jednostronnie narzuconej mieszkańcom daniny publicznej. Została ona wprowadzona przy wykorzystaniu władztwa publicznego gminy i jest pobierana w związku z samym faktem przyłączenia nieruchomości do urządzenia komunalnego. Nie można jej traktować jako należności o charakterze cywilnoprawnym, towarzyszących świadczeniu usług na podstawie umowy zawieranej między dwiema równorzędnymi stronami, korzystającymi z wolności kontraktowej. Opłata ta została ustalona w stałej kwocie, niezależnej od rzeczywistych kosztów budowy sieci, a jej uiszczenie jest warunkiem podłączenia danej nieruchomości do sieci. Jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Z art. 84 Konstytucji RP wynika, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą. W tej sprawie nie można uznać opłat za świadczenie dobrowolne. Ani art. 4 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej, ani żaden inny przepis prawa nie dawał radzie gminy prawa do wprowadzania opłat za podłączenie do sieci. Takie stanowisko zdecydowanie przeważa w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Lu 965/06, opub. w LEX nr 475567; wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 25 listopada 2004 r., sygn. akt OSK 821/04; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 745/06; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 maja 2008 r., sygn. akt III SA/Kr 842/07; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2002 r., sygn. akt I SA 2793/01). Jednorazowa opłata za podłączenie do istniejącej gminnej sieci wodociągowej nie ma świadczenia podatkowego, gdyż nie jest w świetle prawnym opłatą przymusową. Można mówić jedynie o sytuacji stwarzającej pewien "przymus życiowy". Korzystanie z urządzeń komunalnych w postaci sieci wodociągowej jest bowiem koniecznością w myśl art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. Nr 132, poz. 622 ze zm.). Opłata ta ma cechy narzuconej mieszkańcom daniny publicznej wprowadzonej przez gminę. Nie można zatem opłaty tej traktować jako należności o charakterze cywilnoprawnym ustalających usługę i opłatę za usługę umową zawieraną przez strony i korzystających z dobrowolnych ustaleń warunków zawartej umowy (tak również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 marca 2003 r., sygn. akt I SA 85/03, opub. w LEX nr 121772). Trafnie też w skardze podniesiono, że podstawy prawnej podjęcia zaskarżonej uchwały nie zawiera również art. 40 ustawy o samorządzie gminnym. Sąd badał legalność zaskarżonej uchwały na datę jej podjęcia, a tym samym przy jej ocenie nie mógł uwzględnić postanowień ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 z późn. zm.). Sama okoliczność, że uchwała ta została w 2005 r. uchylona nie stanowi podstawy do nie rozpoznania skargi w tej sprawie. Uchwała ta bowiem wywołała określone skutki prawne i stwierdzenie jej nieważności umożliwi podjęcie czynności związanych z wyeliminowaniem skutków wynikających z tejże uchwały. Przyjmując odmienne założenie, Sąd w istocie musiałby utrzymać skutki prawne wywołane zaskarżoną uchwałą. Zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zaskarżona uchwała rady gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Stosownie do art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stwierdzenie nieważności uchwały będącej aktem prawa miejscowego dopuszczalne jest także po upływie roku od jej podjęcia. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. Sąd nie orzekł o wstrzymaniu wykonywania zaskarbionej uchwały, ponieważ wykonanie aktu normatywnego polega na wprowadzeniu tego aktu w życie, a więc jeżeli akt prawa miejscowego wszedł w życie, to stał się obowiązującym prawem i nie może być mowy o wstrzymaniu jego wykonania (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 21 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 590/07, opub. w LEX nr 364967).