II SA/Kr 750/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie : WSA Mirosław Bator WSA Małgorzata Brachel-Ziaja (spr.) Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi J.D. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 18 marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. skargę oddala Postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r., znak: [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. , działając na podstawie art. 138 § l pkt I w zw. z art. 144 k.p.a. w zw.z art. 18 i art. 23 § l i § 4 pkt l ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r. nr 229, poz. 1954 z późn. zm.) po rozpatrzeniu zażalenia J.D. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] lipca 2003 r. znak: [...]. Nakładającego na zobowiązaną J.D. grzywnę w wysokości 2 000 zł w celu przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku określonego w załączonym odpisie tytułu wykonawczego oraz obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie niniejszego postanowienia w wysokości 68 zł- utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu postanowienia Wojewódzki Inspektor przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania w szczególności wskazał że; decyzją z dnia [...]. 10. 2002 r. znak: [...] k. PINB w O. nakazał J.D. rozbiórkę rozpoczętej budowy ogrodzenia wykonywanego od strony południowej działki nr ew. gr.1 i drogi gminnej [...] położonej w K. tj. zabetonowanych w gruncie słupków stalowych o wysokości 158 cm. Po rozpatrzeniu odwołania J.D. od powyższej decyzji, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. , decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r. . znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną powyższą decyzję. J.D. wniosła skargę na decyzję WINB z dnia [...] .06 2003 r. . [...] . do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie -Oś. Zamiejscowy w Krakowie. Postanowieniem z dnia 26.11. 2003 r. sygn. akt Ił SA/Kr 1793/03, N.S.A. w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie, wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Prawomocnym wyrokiem z dnia 21 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 1793/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (zwany dalej "WSA") oddalił skargę J.D. na zaskarżoną decyzję WINB z dnia [...] czerwca 2003 r. znak: [...]. Przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego PINB upomnieniem z dnia l lipca 2003 r. znak: [...]., wezwał zobowiązaną do wykonania obowiązku. Jednocześnie PINB pouczył zobowiązaną, że w przypadku niewykonania obowiązku we wskazanym w upomnieniu terminie sprawa zostanie skierowana na drogę postępowania egzekucyjnego. W dniu 24 lipca 2003 r. PINB wystawił tytuł wykonawczy znak: [...] a następnie opatrzył go klauzulą o skierowaniu tytułu wykonawczego do egzekucji. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2003 r., znak: [...]. PINB nałożył na zobowiązaną J.D. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 2.000 zł. J.D. wniosła zażalenie na powyższe postanowienie do WINB w K. , który po rozpatrzeniu tegoż zażalenia postanowieniem z dnia [...].11. 2005 r. znak: [...] utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Na powyższe postanowienie WINB w K. , J.D. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie .Ostatecznym postanowieniem z dnia [...] września 2006 r. znak: [...] PINB zawiesił wszczęte postępowanie egzekucyjne zmierzające do wyegzekwowania obowiązku określonego w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] 10.2002 r., znak [...] nakazującej rozbiórkę rozpoczętej budowy ogrodzenia wykonanego od strony południowej dziatki nr ew. gruntu 1 i drogi gminnej [...] położonej w K. tj. zabetonowanych w gruncie słupków stalowych o wysokości 158 cm. O wydaniu powyższego postanowienia Powiatowy Inspektor N B nie poinformował WINB w K. Prawomocnym wyrokiem z dnia 23 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 76/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie i określił, że nie może być wykonywane. W uzasadnieniu wyroku WSA stwierdził, że wobec wstrzymania przez NSA - OZ w Krakowie, postanowieniem z dnia 26.11. 2003 r. sygn. akt SA/Kr 1793/03 wykonania zaskarżonej decyzji WINB z dnia [...] czerwca 2003 r. znak: [...] , utrzymującej w mocy decyzję PINB z dnia [...] października 2002 r. znak: [...]., już od 26 listopada 2003 r. w niniejszej sprawie istniała podstawa do zawieszenia postępowania egzekucyjnego określona w art. 56 § l pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (zwanej dalej "Post.Egz."). Konsekwencją tego faktu był obowiązek uchylenia przez organ II instancji skarżonego postanowienia PINB z dnia [...] lipca 2003 r. znak: [...]. i przekazania sprawy organowi egzekucyjnemu celem wydania postanowienia w oparciu o art. 56 § l pkt 1 Post.Egz. Po ponownym rozpatrzeniu zażalenia J.D. z dnia 31 lipca 2003 r. na postanowienie PINB z dnia [...] lipca 2003 r. znak: [...]. WINB postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. znak [...] utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu tego postanowienia WINB wyjaśnił, że niemożliwe było wykonanie zalecenia WSA dotyczącego konieczności uchylenia zaskarżonego postanowienia PINB i przekazania sprawy organowi egzekucyjnemu celem zawieszenia postępowania egzekucyjnego, bowiem wyrokiem z dnia 21 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 1793/03 WSA oddalił skargę P. J.D. na decyzję WINB z dnia [...] czerwca 2003 r. znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję PINB z dnia [...] października 2002 r. znak: [...] Skoro zostało wydane przez WSA orzeczenie kończące postępowanie w pierwszej instancji, to w myśl art. 61 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 póz. 1270 z późn. zm.) wstrzymanie wykonania aktu lub czynności upada. Wobec powyższego nie istniała już w chwili orzekania podstawa do zawieszenia postępowania egzekucyjnego, a zatem organ II instancji zobowiązany był rozpoznać zażalenie. Na powyższe postanowienie WINB P. J.D. wniosła skargę do WSA. Wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 4/09 WSA uchylił zaskarżone postanowienie i określił, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane. W uzasadnieniu wyroku WSA wskazał, że w aktach brak było postanowienia PINB z dnia [...]września 2006 r. o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego. Ponadto WSA stwierdził, że skoro podstawowym skutkiem zawieszenia postępowania jest wstrzymanie dalszego biegu postępowania, czyli zaniechanie podejmowania czynności procesowych, to bez wydania postanowienia o podjęciu postępowania, organ odwoławczy nie mógł wydać zaskarżonego postanowienia. Od powyższego wyroku WINB wniósł skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 1074/09 oddalił w/w skargę kasacyjną. Ostatecznym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. znak: [...] PINB podjął z urzędu zawieszone postępowanie egzekucyjne. Wobec powyższego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. , ponownie rozpoznał zażalenie P. J.D. z dnia 31 lipca 2003 r. na postanowienie PINB z dnia [...] lipca 2003 r. znak: [...]., i w wyniku jego stwierdził, iż w ocenie organu odwoławczego zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 121 § 4 Post.Egz.,. jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Przepis art. 121 § 2 Post.Egz. w brzmieniu obowiązującym w dniu orzekania przez organ egzekucyjny stanowił, że każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 5.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej kwoty 25.000 zł. z zastrzeżeniem, zawartym w art. 121 § 5 Post, Egz., zgodnie z którym w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, wysokość grzywny stanowi iloczyn powierzchni budowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 pow. użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Brzmienie powyższego przepisu art. 121 § 2 Post. Egz. uległo zmianie z dniem l lipca 2007 r. na mocy art. 94 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. 2007 r. Nr 89 póz. 589 z późn. zm., zwanej dalej "uPIP"). Zgodnie z art. 112 uPIP do egzekucji wszczętych na podstawie ustawy, o której mowa w art. 94 uPIP, przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Egzekucja w przedmiotowym postępowaniu dotyczy spełnienia przez zobowiązaną obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego tj. obowiązku rozbiórki rozpoczętej budowy ogrodzenia wykonywanego od strony południowej dziatki nr. ew. g r. 1 i drogi gminnej [...] położonej w K. tj. zabetonowanych w gruncie słupków stalowych o wysokości 158 cm. Przedmiotem obowiązku nie jest przymusowa rozbiórka budynku lub jego części. Zatem prawidłowo organ egzekucyjny nałożył na zobowiązaną grzywnę w oparciu o art. 121§2i§4 Post. Egz.. Organ egzekucyjny nakładając grzywnę w celu przymuszenia w oparciu o przepis art. 121 § 2 Pos.Egz. ustala jej wysokość wedle swego uzasadnionego uznania do granic wskazanych w... ustawie. W przedmiotowym postępowaniu egzekucyjnym PINB nakładając na zobowiązaną grzywnę w wysokości 2.000 zł nie wykroczył poza ustaloną przez ustawodawcę maksymalną wysokość grzywny przewidzianą dla osoby fizycznej (tj. 5.000 zł). Nałożona grzywna nie stanowi nawet połowy górnej granicy, w której można było ją orzec. Dodatkowo wskazać należy, że zgodnie z art. 121 § 4 Post.Egz. w przypadku, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Wobec powyższego, aby grzywna skutecznie przymusiła zobowiązanego do wykonania obowiązku, nie może być orzeczona jednorazowo w zbyt niskiej wysokości. Organ egzekucyjny nie ma bowiem możliwości zastosowania środka przymuszającego po raz kolejny w wysokości wyższej niż pierwotnie, w sytuacji, gdyby pierwsza zastosowana grzywna okazała się nieskuteczna ze względu na zbyt niską wysokość. W ocenie organu odwoławczego, nałożenie skarżonym postanowieniem grzywny w wysokości 2.000 zł było w pełni uzasadnione. Zdaniem WINB, organ egzekucyjny zastosował wobec zobowiązanej taką dolegliwość, jaka jest niezbędna do przymuszenia jej do realizacji ciążącego na niej obowiązku. Jednocześnie orzeczono grzywnę w wysokości możliwie najniższej w granicach jej skuteczności. Należy wskazać, że skarżone postanowienie zawiera wymagane w art. 122 § 2 pkt l i 2 Post.Egz. wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, iż w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych oraz wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku –będzie orzeczone wykonanie zastępcze na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanego. Postępowanie egzekucyjne ma wyłącznie na celu doprowadzenie do wykonania obowiązku określonego w ostatecznej decyzji administracyjnej, a zgodnie z art. 29 § 1 Post.Egz., organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności egzekwowanego obowiązku. Odnosząc się do wniosku skarżącej o "umorzenie postępowania, ewentualnie zawieszenie postępowania egzekucyjnego do czasu zakończenia postępowania administracyjnego", organ odwoławczy wskazał, że zarówno w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego, jak i jego zawieszenia właściwy jest organ egzekucyjny (art. 59 § 3 i art. 56 § 3 Post. Egz.). W przedmiotowym postępowaniu egzekucyjnym organem egzekucyjnym jest PINB (art. 20 § 1 pkt 4 w związku z art. 22 § 5 pkt 2 Post.Egz). Zatem WINB, niebędący organem egzekucyjnym w odniesieniu do obowiązku wynikającego z decyzji WINB z dnia [...] czerwca 2003 r. znak: [...], nie ma kompetencji do orzekania w sprawie umorzenia, czy też zawieszenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego w celu doprowadzenia do wykonania przedmiotowego obowiązku. Skarżąca w zażaleniu wskazuje na swoją trudną sytuację finansową. Odnosząc się do powyższego organ odwoławczy wskazuje, że biorąc pod uwagę granice ustawowe, w jakich mogłaby zostać nałożona grzywna, uznać należy, iż została ona nałożona w niewielkiej wysokości. Nałożona grzywna nie stanowi bowiem nawet połowy górnej granicy, w której można było ją orzec. Jednocześnie poinformowano zobowiązaną, że zgodnie z art. 125 Post. Egz. w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym; nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Postanowienie w sprawie umorzenia grzywny wydaje organ egzekucyjny na wniosek zobowiązanego. Natomiast zgodnie z art. 126 Post..Egz. na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w całości lub w części. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca J.D. wniosła o uchylenie lub umorzenie zaskarżonego postanowienia. Podniosła, że przedmiotowe ogrodzenie działki zabudowanej należy traktować nie jako obiekt budowlany sam w sobie ale jako urządzenie budowlane związane z obiektami na danej działce. Ogrodzenie -zdaniem skarżącej - jest to urządzenie techniczne zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. W związku z czym wniosła o uchylenie "postępowania egzekucyjnego" w całości jako naruszającego prawo oraz przekazanie sprawy do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. , celem zastosowania właściwej procedury naprawczej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentacje zawartą w uzasadnieniu postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga jest bezzasadna Zgodnie z przepisem art. 3 par 1 ustawy z dnia 30.08. 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /DZ. U. Nr 153, póz. 1270 z późn. zm./ zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów postępowania - o ile naruszenie ich mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 par 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną. Zatem sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze, jak i ponad te zarzuty w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Przeprowadzona w myśl powyższych przepisów kontrola zaskarżonego postanowienia nie dała podstaw do jego zakwestionowania. Postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jak również przerzedzające go postanowienie organu pierwszej instancji odpowiadają prawu. Trzeba mieć na względzie, co trafnie podkreślił organ odwoławczy, że postępowanie egzekucyjne ma na celu wyłącznie doprowadzenie do wykonania obowiązku określonego w ostatecznej decyzji administracyjnej. Zgodnie z przepisem art. 29 § l Post.Egz. organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności egzekwowanego obowiązku. Organ właściwy do prowadzenia egzekucji administracyjnej (organ egzekucyjny) nie jest władny uchylać, zmieniać bądź w inny sposób weryfikować decyzja administracyjną, która w przypadku uzyskania statusu decyzji ostatecznej (od której nie przysługują już zwykle środki odwoławcze) podlega przymusowemu wykonaniu. Kontrola zgodności z prawem czynności oraz aktów administracyjnych, podejmowanych w toku postępowania egzekucyjnego, nie może zatem sprowadzać się do oceny zgodności z prawem decyzji merytorycznych, którymi zostały nałożone na zobowiązanego konkretne obowiązki, a których nie wykonał on bez zastosowania środków przymusu przewidzianych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, /por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 1998 r. sygn. akt 2081/97, LEX nr 4S846/ W świetle powyższego jest oczywistym, że argumenty skarżącej odnoszące się do niezgodności z prawem decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...]. 10. 2002 r. znak [...] - nakazującej skarżącej rozbiórkę ogrodzenia nie mogły odnieść skutku prawnego. Decyzja ta nie podlega weryfikacji w postępowaniu egzekucyjnym, a jedynie wykonaniu. Należy wszakże zauważyć, że skarżąca wyczerpała tryb odwoławczy w toku instancji odnośnie omawianej decyzji, a także poddała ją kontroli sądów administracyjnych obu instancji. Trzeba stwierdzić, że organ egzekucyjny ( PINB) podejmując przewidziane czynności w postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie naruszył przepisów prawa. Stosownie do przepisu art. 121 par 4 Post. Egz. grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa jeżeli dotyczy spełnienia obowiązku przez zobowiązanego wynikającego z przepisów prawa budowlanego. Organ zastosował przepis art. 121 par 2 Post.Egz. nakładając na zobowiązaną grzywnę w kwocie 2000 zł.. Rozważania dotyczące ustalenia wysokości grzywny wskazują na to, że organ miał na uwadze zachowanie właściwych proporcji przy jej ustaleniu, uwzględniając, że ten środek egzekucyjny jest instrumentem do egzekwowania obowiązku wynikającego z decyzji podlegającej wykonaniu, ale także dolegliwością dla zobowiązanego, która nie powinna być nadmiernie dotkliwa. Wymierzonej grzywna w kwocie 2000 zł nie przekracza połowy wysokości grzywny określonej w ustawie. Nie można wiec uznać jej za wygórowaną. Sensem stosowania środków przymuszenia jest spełnienie przez zobowiązanego wykonania obowiązku. Jeżeli ten obowiązek wobec zagrożenia grzywną zostanie wykonany przez zobowiązanego to nieuiszczona grzywna podlega umorzeniu na wniosek zobowiązanego stosownie do treści art. 125 Post. Egz. Jeżeli natomiast mimo nałożonej grzywny obowiązek nie zostanie wykonany, to będą miały zastosowanie przepisy o wykonaniu zastępczym czynności, którą można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązanego i na jego koszt. /art. 127 Post.Egz./ Trzeba stwierdzić iż skarżąca została poinformowana o skutkach wykonania obowiązku i możliwości umorzenia grzywny jak również o dalszych skutkach w postaci wykonania zastępczego w przypadku gdy zagrożenie grzywną okaże się nieskuteczne. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, a skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.